解决基层动物防疫体制困境需深化改革

文│唐术发 陈家祥（湖北省来凤县畜牧兽医局）

解决基层动物防疫体制困境需深化改革

文│唐术发 陈家祥（湖北省来凤县畜牧兽医局）

伴随着畜牧产业的发展，规模化、集约化生产将是畜牧业发展的大方向，而从事畜牧养殖、服务的人员也会减少，基层动物防疫员队伍也应相应精简。《国务院关于推进集体兽医管理体制改革的若干意见》（国发〔2005〕15号）就是看到了这一大的发展趋势，旨在新的形势下建立新型动物防疫体系，从而更好地为社会提供优质的服务。但许多地方当年集体兽医改革并未按计划推行下去，导致现阶段防疫员队伍庞大，人均工资低，新人不愿进老人不愿出，工作积极性不高；政府与防疫员之间没有建立起新型的劳动关系，导致组织松散，对不合格兽医难以处理；改革中养老保险保龄认定问题没有解决，成为维稳工作难点等问题。

一、历史原因

1.原改革所需资金没着落。据了解，2007年面临大面积的事业单位人员分流、集体企业改制，涉及面广、牵扯人员多，相关补助问题给地方财政造成很大压力。对于集体兽医改革，中央、省级部门虽然出台了改革文件，明确了改革方向，但州、县级人民政府没有就兽医改革出台详尽可执行性文件，尤其是对于原工作中未交养老保险问题如何解决，集体兽医原来创造的集体价值如何补偿等没有具体可操作措施。尤其是解决这一系列问题需要的款项从哪里出，出多少等问题都没有明确。

2.原责任不明改革政策宣传不到位。当年改革文件中县级承担集体兽医改革的主体责任不明确，加之养老保险及补偿标准也不明确，县级畜牧兽医主管部门及乡镇人民政府，操作中就改革后基层动物防疫员和乡镇主体之间的新型劳动关系没有详细加以说明，未签订新型劳动合同，形成新的劳动关系。工作开展时，基层动物防疫员仍然是各自负责自己原来负责的防疫范围，任务量仍是一人负责一个村，考核方式仍然以签责任状方式进行。基层防疫员即原集体兽医，防疫员对此次改革与其自身利害关系没有清楚认识，现在，每当帮基层动物防疫员解释当年改革对他们意味着什么时多数人都感到诧异。

二、基层动物防疫员的困惑

1.基本养老保险问题。湖北省恩施州关于兽医养老保险问题直到2011年的恩施州《关于解决未参保国有、集体企业人员基本养老保障遗留问题的通知》文件中才规定“曾经与事业单位形成事实劳动关系的同类人员参照国有、集体企业人员执行”，其中定义国有、集体企业人员等同于灵活就业人员。文件中关于兽医养老保险规定15年缴费制，2011年6月30日以前达到退休年龄的补缴15年，未达到的补缴足退休前未达到15年的时间。绝大部分基层动物防疫员在队伍中工作超过15年，而养老保险却只算15年，从而成为基层动物防疫员的一块心病，时常因矛盾激化导致上访甚至是群体事件的发生。

2.平均收入低。基层动物疫病防治工作以前的养事资金自2005年确定以来一直未随物价的变化而变化，加之队伍庞大，人均收入低。以来凤县为例，县境内防疫员全年平均工资4194元（含养老保险）。由于散养户的减少，养殖大户都是自己进行治疗，基层动物防疫员出诊机会也在减少，为提高收入往往大幅提高出诊价格，调查中发现一次普通的肌肉注射的费用至少是50元，出诊价格的昂贵使得服务对象进一步减少，由此陷入恶性循环。

3.兽医与防疫员身份模糊。现在开展工作的防疫员大多是原兽医人员，公众也没有防疫员与兽医的概念认识，通常等同视之，致两者身份不清楚。

三、存在的问题

1.现阶段矛盾突出的养老保险问题。目前恩施州对兽医养老保险问题执行的政策是等同于国企、集体企业员工按照灵活就业人员来处理，无论多长工作年限，退休时人社局只认15年保龄。规定发文中明确其政策依据来源是《关于完善企业职工基本养老保险若干政策问题的暂行处理意见》（鄂劳发〔2007〕59号）文件精神。

基层动物防疫员养老保险年限认定方法现行政策值得商榷。因为现行政策文件来源鄂劳发【2007】59号文件中第五点规定，“机关事业单位和社会团体的编制外聘用人员应参加企业职工基本养老保险，其基本养老保险费由聘用单位和个人按规定共同缴纳。其中规定，1995年底前已被聘用的人员，本文下发时仍与聘用单位保持劳动关系的，应补缴1996年1月至参保前的基本养老保险费；1995年底前的工作时间不补缴，视同为缴费。1996年1月1日至本文下发前聘用的人员，应补缴从进入本单位的当月至参保前的基本养老保险费。补缴后，养老保险经办机构按历年的个人账户规模为其补建个人账户，补缴期间的工作年限计算为缴费年限。本文下发之后新聘用的人员，从聘用之月开始参保缴费。”

将基层动物防疫员等同于国企、集体企业员工这一身份定位也不合适。不管是国企还是集体企业都是企业，其本身是能够直接创造收入的，其最终要面对的是市场主体。而基层动物防疫员承担着会严重危害人民健康与整个畜牧业发展的一类动物疫病的强制性防疫工作，其工作本身具有很强的公益属性。

2.基层防疫员队伍相对庞大。目前，规模化养殖场都是实行养殖场老板自主免疫。防疫员的工作量大大减少，以往一村一个兽医（即动物疫病防疫员）已经不适用了，理应按照“精简、统一、效能”的原则，根据防疫任务量对队伍适时作出调整，精简基层防疫队伍。

以来凤县为例，现在许多乡镇仍然沿用改革前一村一个基层动物防疫员的模式，防疫工作任务量以村为单位，完成一个村的防疫给多少钱。调查了解到，有的村除去大场大户自主免疫的外，一个村需基层动物防疫员实施注射工作的生猪养殖量不超过300头，鸡鸭鹅养殖量不超过300只，这样的工作完全没有必要安排一个基层动物防疫员来专门负责。同时，在调查中了解到有的乡镇尝试一个基层防疫员负责3个村的防疫，按3个村的任务量兑现防疫员工资，工作仍然保质保量完成。

3.劳动关系模糊。防疫员工作的考核仍然以签订责任状的行政考核方式进行。由于平均工资低，基层防疫员工作积极性不高，为了工作顺利开展，乡镇畜牧兽医服务中心负责人及乡镇政府分管领导往往费尽心思，过分做思想工作，要求其只讲贡献，对新型聘用劳动关系避而不谈。基层动物防疫员对当下自己与乡级人民政府、自己与乡镇畜牧兽医服务中心的关系搞不清楚，多数以为自己是事业单位人员，上访中甚至有人提出为其解决事业单位人事编制的要求。

4.对基层动物防疫员素质要求过高。基层防疫员以完成国家规定的几种强制性动物疫病的疫苗免疫为依托。对防疫员入门素质要求上，多是畜牧兽医相关专业，中专以上学历，或具有基层动物疫病防治资格等，类同于基层兽医的素质，对于基层动物防疫员来讲要求过高。

5.没有专项防疫员招聘制度。对于新人的进入没有一个正式的考试招聘制度。新进人员往往靠乡镇畜牧畜牧兽医中心负责人推荐，畜牧兽医行政部门某个领导表态方式进行。没能为一些有更好能力完成此项工作任务，又想进入本行业的人提供一个公平的机会。同时，没有建立防疫员人事招聘制度，凭个人感觉裁定，权力缺乏监管，容易滋生腐败。

6.防疫经费没有制度保障。恩施州现行基层动物防疫经费多年来没有变化，经费数量早已不能保障防疫工作的正常开展。实际工作开展中，经费的差额部分以乡镇畜牧服务中心主任向乡镇级人民政府打报告的方式临时拨付。拨付资金数额随意性大，同样的工作量，可能会因乡镇畜牧兽医服务中心主任和乡镇级政府领导不同而大相径庭。甚至会出现两者间为防疫工作经费差额的拨付多少讲价现象。

7.应激死亡补偿过低。恩施州现行补偿过低，以生猪为例，其上限标准为仔猪每头40元，育肥猪每头100元，肥猪每头400元。显然远低于市场价，导致老百姓不愿给生猪打防疫针，基层动物防疫员也不敢大胆地开展工作，防疫密度就难以保障。

8.抗体监测数据不能客观反映现实。采血由于没有补偿，老百姓对开展畜禽抽血抗体检测工作不配合，在抗体检测抽样中往往只能拖熟人，做工作。这样一两次能行，次数多了也不好办了。虽说养殖户明白采血进行抗体监测工作对养殖户有好处，但养殖户绝大部分心里都不愿意这个样本来源于自己的畜禽。在防疫检查时由于对动物采血没有相关补助，养殖户排斥对动物抽血检验工作。

9.处理基层矛盾中法治理念不强。由于许多养殖户法治观念淡薄，特别在遇到应激死亡补偿、捕杀补偿等问题不能达成一致时容易形成上访案件。由于上级将上访事件纳入到了单位年终考核，在处理基层工作中遇到的一些矛盾时，往往只以单纯平息事件为前提，增加了基层工作的开展难度。

四、解决办法

要建立一支工作能力强，反应迅速的基层防疫员队伍，就需要勇于承担并想办法解决。同时，建立与时下相适应的财务保障制度，以市场为主导建立新型的劳动合同关系。

1.重新认定保龄，建立新型劳动合同关系。要充分认识到基层动物防疫事业的公益性质，按相关文件要求，对涉及相关年限的基层动物防疫员养老保险年限问题进行重新认定。涉及的资金缺口建议由地方财政承担。

以《劳动法》为基础，政府与基层动物防疫员之间要建立新型劳动关系。工作中的权利和义务以劳动合同加以明确，劳动合同一年一签，到期劳动合同关系自动解除，续签程序按优先、择优原则依法施行。废除责任状式考核体系，用市场核定基层防疫员劳动价值，不一谓要求基层动物防疫员只讲贡献，对利益问题避而不谈。

2.理清乡村兽医与基层动物防疫员的关系。乡村兽医是具备动物疫病防治资格，在一定区域内依法从事动物疫病诊治并经县级畜牧兽医行政主管部门备案的人员。基层动物防疫员，是由乡级人民政府为主体由乡镇畜牧兽医服务中心代为聘用，开展区域内规定的重大动物疫病疫苗注射的人员。虽然同一个自然人可以同时具备两个身份，但两个身份从事的工作有本质的区别。

3.扩大队伍基数。基层动物防疫员从业素质低经常被提及，人们在提及基层动物防疫员时大多把畜牧兽医相关大中专毕业或是在基层从事三到五年动物诊疗作为入职考虑条件。其实基层动物防疫员任务就是给应免畜禽进行免疫，做一个基层动物防疫员的要求其实很简单。只需要满足两个条件就行：确定应免畜禽；对应免畜禽进行免疫。防疫员不同于兽医，对一个基层动物防疫员的要求并不多，只要能做到上述要求就能成为一个合格的防疫员。建议借用阳光工程培训等多种培训形式对想加入队伍的人进行培训，从而进行人才储备。

4.确立用人招聘制度。明确防疫员素质要求细则，建立防疫员素质评定小组。对新入和不合格人员的清退工作，严格按照公平、公正、公开的原则进行。从而让有能力想进入的人员能轻松进入，对于不合格要清退的人员能合理进行清退。

5.服务费用市场定价。市场完全有能力承担防疫工作。基层动物防疫经费要确立市场定价机制，通过市场，政府向社会购买防疫工作服务。防疫工作经费要根据实际工作量拨付，在头年乡镇畜牧服务中心完成下一年度的工作经费预算。

6.确保专款专用。以钱养事资金，所养的事就应当是基层动物防疫事业。对于以钱养事专项资金应当由乡级财政统一预算，并对每一项资金公开公示。做到专款专项有账可查，就任务量变化情况合理预算，不足的要及时补上，确保工作的正常开展，而不应拿来解决当年分流人员的工资。

7.防疫工作经费应制度化。应根据养殖量，结合社会工资，在头一年做好下一年度工作经费预算，经费使用情况公开透明，对于差额部分采取多退少补。

8.减少行政过分干预。虽然上访制度是法治体系的重要补充，但在矛盾处理中应以法律途径解决为主。上级行政部门要正视基层矛盾存在的必然性，要重在把事情理顺，不应把无理的上访事件计入下级单位的年终考核，更不要有发钱了事的思想。

9.增强依法办事理念和能力。管理中要加强法治意识，在处理防疫员开展防疫工作时与养殖户的上访案件时，要依法依规划清防疫员与养殖户的双方责任，对双方责任的追究要各行其是，互不干扰。不要因为当事人双方态度强硬程度和其他背景而有所改变，当部门存在责任时不能有发钱了事的想法。管理层要勇于直面基层工作中矛盾，理性看待基层的一些上访事件，对于问题首先要依法予以分析，不能惯性认为基层某事又没做到位，更不能授意下级部门不按程序私下解决。