基建人员参与高校基建工程内部审计工作思考*

天津外国语大学 岑皓福 建船政交通职业学院 董雅玲 天津大学 贾宁

基建人员参与高校基建工程内部审计工作思考*

天津外国语大学 岑皓福 建船政交通职业学院 董雅玲 天津大学 贾宁

高校对基建工程进行内部审计是项目管理的一个重要环节。目前的内部审计工作往往忽略基建部门的作用，不重视基建人员的参与，给审计工作带来一定风险。基建人员全过程参与工程建设，可为审计人员提供详尽的工程审计资料和技术支持，能在初审和终审核实中排查审计错漏。从基建人员角度而言，为改进内部审计工作，可采用健全内部审计制度、加大基建部门领导经济责任审计力度、加强基建队伍建设等内部控制措施和建立联防机制、内外审相结合、创建项目信息网络共享平台等外部加强措施。

基建人员 高校 基建工程 内部审计

一、引言

进入二十一世纪，面对不断变化和快速增长的经济活动规模，高校的经济管理工作明显滞后，没有跟上市场机制转变的步伐。高校基建项目造价普遍存在着概算超估算、预算超概算、决算超预算的“三超”现象，加强高校基建工程的经济管理迫在眉睫。内部审计作为控制工程造价的有效手段，受到国内外高校领导的重视，几乎所有高校都制定了内部审计的有关规定和管理方法，国内外学者和专业人员对此展开了一系列的研究和探索。

在高校基建工程内部审计工作中，众多高校几乎都认为审计工作只是审计部门的事务，应由审计部门监督基建部门、施工单位、安装单位等的行为。但在实际工作中，由于基建项目建设周期长、专业类别多、施工条件复杂等原因，审计人员难以做到全过程跟踪审计，常以事后审计为主，这造成了审计结果偏离真实情况而影响审计质量，人为加大了审计风险。通常，基建人员（指高校基建部门人员）不但要收集和提供工程审计资料，还需为审计人员提供专业指导和技术支持。但实际工作中，基建人员在内部审计中的作用往往被忽视，甚至遭排斥，内部审计常被定义为单纯审计部门的经济行为，这无疑造成了审计工作的不准确性。在高校，内部审计应是一项审计部门和基建部门有效融合的经济管理工作，按照“四步走”原则：前期准备和施工阶段，基建部门和审计部门全程参与建设工程；工程竣工验收后，施工或安装单位将编制的工程结算书先送基建项目管理部门初审，再送到审计部门进行复审；审计部门在审计过程中，应保持和基建部门沟通，确定不确定项；审计部门审计结束后，再次提交基建部门进行核实，双方共同确认审核报告。因此，基建人员全过程参与内部审计工作，其行为直接影响着审计质量，因而有必要对基建人员参与基建工程内部审计工作展开研究。

二、高校基建工程内部审计中存在的问题

（一）审计制度不完善，忽视基建部门作用通过对国内50家高校审计部门网页进行调查，了解到这些高校的内部审计管理制度情况，针对制度是否强调与基建部门参与基建工程内部审计这一方面，调查结果如表1所示：

表1 高校内部审计制度情况统计表

由表1可见，50所高校中审计制度强调基建部门参与内部审计的只有11所，占22%，这表明，绝大部分高校审计制度忽视了基建部门的作用，作为获取第一手工程审计资料的基建人员没受到应有的重视，尤其在非211高校显得更为突出。八成左右的高校都没有实行基建部门初审和终审核实的工作机制，直接由审计部门进行审查，出具审计结论并按此支付费用。高校规章制度不完善，给审计工作带来较大风险。

（二）审计人员缺乏基建知识，与基建人员缺少沟通高校基建工程类型复杂，专业性和技术性较强，要求审计人员要具备较高的基建专业水准。但目前高校的审计人员，大多是财务或会计方面的审计人员，经过简单的基建工程审计培训，甚至是没有参加任何培训，直接从事工程审计工作，这就导致审计人员很难较深入地掌握基建专业知识，降低审计质量。财政部2006年2月颁布的《委托会计事务所审计招标规范》指出，在工程结算审计中，人员配备权重范围为20-30%，相关工作经验权重范围为15-25%，具有专业背景的审计人员在内部审计工作中是可控的关键因素，应引起足够重视。通常，审计部门和基建部门被定义为监督与被监督的关系。部分审计人员常以“居高临下”的姿态监督基建部门的管理行为，不屑“不耻下问”。审计人员和基建人员产生分歧、争执之事也时有发生，双方甚至产生抵触情绪。有些审计人员好面子，不愿向基建人员咨询基建专业问题，与基建人员缺少必要的沟通交流，这也是内部审计工作中存在的主要问题之一。

（三）事前事中审计不够，过度依赖基建人员提供资料目前高校多数为事后审计，对内部审计工作起决定作用的事前事中审计参与不够。很多审计人员都认为前期准备和施工验收属于基建部门的工作，与审计部门没有关系，基建人员应为其提供内部审计所需的工程资料。这种过度依赖基建人员的非全过程跟踪审计的模式仍然停留在竣工结算和财务决算审计的基础上，未参与项目建议书、可行性研究报告、方案设计、招投标、合同签订、工程变更等环节。这种事后审计的模式有较大局限性，审计质量很大程度上取决于基建人员人员的管理水平、专业水平，自身难以对基建工程前期准备和施工过程中确定下来的、对造价有重要影响的事项进行有效的控制，容易给施工单位在结算时有空可钻，从而影响工程造价的真实性，给审计工作留下隐患，增大审计风险。

三、基建人员在高校基建工程内部审计工作中的作用

（一）收集和提供工程审计资料工程审计资料通常由基建部门和施工单位提供。在实际工作中，施工单位一般将资料直接交给基建部门，再由基建部门转交给审计部门。通常，审计部门在实施审计前，向基建部门列一清单，要求基建基建人员按清单目录收集资料，并按要求将资料整理后提供给审计人员。因此，基建人员是工程审计资料的最有力提供者，很多高校往往是唯一提供者，其资料收集的好坏直接影响审计质量。具体而言，工程审计资料包括三个方面：一是前期准备资料，即事前资料。二是施工阶段资料，即事中资料。施工阶段的资料最为繁琐，也最为关键，对审计结果的影响最大。三是竣工验收阶段资料，即事后资料。该阶段资料是基建工程审计人员所能获取到的最后资料，对当前仍采用事后审计的高校尤为重要。

（二）为审计人员提供工程技术支持一个合格的审计人员除了应具备审计、财务、经济、法律、信息、管理等基本知识外，还需掌握基建专业知识。当前高校大部分审计人员都是财务会计人员，鲜有工程项目学科背景和实际经验，掌握工程技术专业知识明显不足。基建人员在项目活动中运用专门的知识、技能、工具和方法，对建设项目质量、安全、进度、投资进行管理和控制，深入施工现场，参与项目建设全过程。基建人员除了熟悉经济领域的方针、政策和法规，掌握项目管理的基本理论和方法，还具有工程方面的教育背景和现场经验，可为审计人员提供技术支持，与审计人员形成互补，改进审计工作。

在内部审计工作中，审计人员需要基建人员提供技术支持通常有几项：第一，工程量核实。高校审计人员碰到工程量有疑问时，一定要向熟悉工程具体情况的基建人员询问，寻求技术支持。工程量计算重点注意以下几方面：土方量因放坡考虑不合理多算；子目套用不合理增大工程量；柱、梁、板的重叠部分多次计算；钢筋数量、弯钩长度和搭接长度重复计算等。例如，2006年四川某高校新建教学大楼项目，施工单位提交给审计部门的基础土石方量高达36000余立方米，后经基建人员仔细调查分析，发现存在土方放坡重叠部分重复计算，土方量实为18000余立方米，工程数量审减近50%。第二，网络计划图在工期索赔中的应用。基建项目中，常用双代号网络计划图、单代号网络计划图、双代号时标网络计划图、单代号搭接网络计划图来计算和控制工期，计划图中与工期索赔相关的有关键工作和总时差两个参数。例如，2013年武汉某高校新建体育馆项目，施工单位在工程结算书中提出10天的工期奖励金，原因是建设单位设计变更导致门窗工程停工10天。后审计人员咨询基建人员，最终只给予5天的工期奖励金，原因是：门窗工程为非关键工作，且该工作总时差为5天，停工只影响总工期5天，所以只能给予5天工期奖励金。第三，隐蔽工程施工。隐蔽工程是基建项目的重要一环，其质量好坏直接影响着建筑物的适用性、安全性和耐久性。在隐蔽工程施工时，审计人员一般不会亲临现场，这就是审计人员很难掌握隐蔽工程的详细资料。为保障审计工作有效展开，基建人员需为审计人员提供隐蔽工程详细技术资料和技术支持。包括隐蔽工程使用的图集、技术规范、材料规格品种、设计要求、主要断面尺寸、间隔距离、搭接长度、保护层厚度，施工工艺、施工过程等。第四，解释设计方案、设计变更、现场签证等。高校审计人员参与前期准备和设计施工较少，仍有赖于基建人员对施工图、设计变更、合同变更、现场签证、工程联系单、洽商记录等进行解释，以有助于顺利开展审计工作，保障审计结果的合理性、有效性和准确性。

（三）初审工程结算书工程竣工验收后，施工单位将工程结算书及相关资料提交给学校基建部门进行初审。基建部门审核的工作量比较大，但因对项目全过程最熟悉，成果也非常明显，大约有95%以上的不合理价款被基建部门人员核减扣除。首先，严格审查设计变更及签证。施工过程中，由于设计图纸不规范、使用功能的改变以及新工艺的要求出现设计变更在所难免，基建人员初审时应审查设计变更本身是否科学、合理，变更手续是否按规定履行。现场签证应实行限额签证，签证的内容、工程量、单价等是否明确、具体，不能出现含糊不清、模棱两可的文字，以确保签证的真实性、准确性和规范性。例如，天津某高校人才公寓建设项目，施工单位提交的工程结算书中有一项关于围挡签证的费用，金额为34.32万元，经基建人员初审，发现签证签字、公章模糊不清，且该费用已包含在措施项目费中，属重复计算。其次，重点审查工程量。审减重复计算、高估冒算的虚增的工程量和因工程变更该减少而未减少的工程量等一切不合理项。一些工程量的扣减变更和一些扣减的工程量签证,有些施工方会故意不提供该部分工程量的扣减结算，隐藏对己不利的资料，个别单位甚至还擅自涂改资料。不清楚实际情况的审计人员一般难以发现，基建人员可通过查阅变更和签证的内部存档，并通过计算，逐项核实，来实现该部分工程量的确认。例如，2014年天津某高校教师宿舍项目，施工方故意将22.956万需扣减的工程量不写入工程结算书，后在初审时被基建人员发现，在结算价中予以扣减。再者，仔细核实材料单价。材料费用约占建筑工程总造价的70%，构成成本的最主要部分，因而需要对材料单价仔细核实。最后，费用的审核。基建人员在初审时应认真审核施工企业资质，防止施工队按挂靠企业资质取费，要按施工企业的级别、工程项目的大小逐项核实，防止施工单位采取提高取费标准、虚列取费项目等手段多报工程造价。还需审核有无抬高取费基数，价差调整是否符合文件规定，对于费率需下浮的新增项目是否执行了下浮规定。

（四）核实终审报告学校审计部门审计结束后，在出具正式的审计报告前，应送达基建部门征求意见,有异议则审计组应当会同基建人员进行研究、核实，必要时应当修改审计报告，最后由双方确认审计报告。基建人员对审计报告进行核查是审计工作的最后一环，也是关键一环，应予以重视。基建人员应重点检查增项、减项和综合单价较高的子项，尤其是一些隐含项。

四、高校基建工程内部审计改进措施

（一）内部控制措施内部控制措施占据主要地位，对审计质量起着决定性作用。下面从内部审计制度、部门领导、人员管理、管控重点等几方面进行阐述。

（1）健全内部审计制度，明确基建部门职责。学校审计处、监察处、财务处、基建处都是参与内部审计的重要机构，在建立内部审计制度时，除了明确审计处、监察处、财务处的工作职责外，还应落实基建部门的工作职责，要将基建主管领导、部门领导、前期人员、现场人员、基建财务人员、基建档案人员的具体工作落到实处。结合本校实际，制定和完善前期手续办理、图纸设计、工程发包、合同签订、竣工验收、工程付款、预结算审计等与内部审计有关的内控规章制度，严格程序进行审计。

（2）加大基建部门领导的经济责任审计力度。所谓任期经济责任审计，是指在领导干部任职期间，内部审计机构对其履行经济责任的状况进行审计。基建部门领导作为管控大额投资的第一人，经手工程款项较多，经济任务繁多复杂，因而有必要对其加大经济责任审计力度。一是大力推行任期内的经济责任审计工作。这时候的审计时效性强，评价更客观，能有效预防和制止领导干部利用职务之便谋取利益，为基建工程内部审计结果的准确性提供保障。二是制订严格的经济责任审计制度。出台正式文件确定经济责任审计的评价指标、评价依据和评价方法，将领导干部在任期内的表现与文件要求作对比，提高审计质量，增强审计说服力。三是严格执行经济责任审计程序。审计人员应认识到经济责任审计的重要性，严格按照规定的程序对领导干部进行审计，不能走形式、过过场，对审计不利者予以追责。

（3）加强基建队伍建设，提升专业技能和审计能力。基建审计时一项专业性、技术性和政策性很强的工作，要求基建人员在初审和最终核查时具备较高的理论水平、熟练的专业知识和一定的审计能力，因此需加强基建队伍建设，使基建人员除掌握基建方面的专业技能外，还应熟悉审计基本知识。一是重视基建人员的审计知识培训，熟悉审计软件，多参与内部审计工作，全面提升基建人员的综合能力和业务水平。二是从外部引进精通基建审计工作的技术人员，提高基建队伍对工程结算书的初审能力和终审核查水平。三是适时向校外审计专家请教，多和审计人员沟通，释疑解惑。

（4）严格要求基建人员管控好审计重点。事前应管控的审计重点。包括：项目基本建设程序是否执行有关规定；工程立项的合规合法性；可行性研究报告内容是否符合规定；建设资金能否满足项目建设的需要；工程设计的经济合理性；工程量清单及标底编制的规范性；招标文件和招标程序的合法性、有效性；震评、能评、环评、许可备案是否满足法规要求。基建人员尤其需要加强对设计的控制，防止设计与经济不匹配，设计事关基建项目的大局，虽然设计费一般相当于工程总投资的1%以下，其对成本的影响可高达75%以上。事中应管控的审计重点。包括：现场签证、设计变更是否合理、合规；工程增项和减项的计算是否正确；材料设备采购是否按规定流程进行；隐蔽工程的施工方案与预算报价是否妥当；工程进度款支付比例是否满足合同约定；合同是否按约定如实履行；费用索赔和工期索赔有无问题；对于由施工单位过错引起的工期延误、费用增加、质量缺陷等造成的损失是否按规定及时提出反索赔等。事后应管控的审计重点。包括竣工验收、工程结算、工程决算等环节。重点审查以下内容：竣工项目是否符合设计文件和施工图纸要求；档案验收、消防验收、规划验收、环保验收、节能验收、电梯验收、防雷验收等各项专项验收是否满足规范要求；竣工验收是否符合验收条件；工程结决算资料是否齐全，结决算书编制是否真实、完整、有效；是否按合同规定留足质量保修金等。

（二）外部加强措施外部加强措施是对内部控制措施的增加和补充，从基建部门与审计部门、监察部门、监理单位、外审机构等的交流合作方面进行介绍。

（1）建立联防机制，深化基建人员桥梁作用。基建部门与监理单位、审计部门、监察部门要形成四位一体的联防体系，各监督管理部门各司其职、各尽其责、互帮互补、联合布防。在联防机制中，基建人员参与项目全过程，是审计部门和监理单位的实际联系者，起着桥梁和纽带作用，同时接受监察部门监督检查，所以应加强基建部门与审计部门、监理单位、监察部门的沟通、交流、配合，将联防机制发挥至极致。

（2）内外审相结合，加大基建人员参与审计力度。目前，很多高校内部审计力量不足、专业缺口严重，内外审相结合的模式在高校基建工程审计工作中应用广泛。从理论上讲，与外审机构直接接触的是学校审计部门，但是在实际工作中，学校审计部门常赋予外审机构直接与基建人员沟通的权利，外审机构很多资料和信息往往依赖于基建人员，重要施工事项通知通常也由基建部门发出。基建人员应利用自身在工程建设方面积累的经验，对审计人员提出合理化建议，减少各环节漏洞，严格初审和终审核实，确保审计质量。基建人员参与审计工作，还可以对审计部门形成监督，避免审计人员受经济利益驱使而影响审计结果，减少审计风险。

（3）基建人员牵头建立项目信息网络共享平台。为解决项目信息不对称、获取不及时等问题，基建人员可利用自身熟悉项目优势，借助网络技术，建立项目信息网络共享平台，使审计各方及时了解到最新的、最准确的项目信息。在该平台中，给予审计各方一个账号，设定权限，各方可随时浏览项目资料，下载工程审计资料，根据需要发布有关信息，视情况享有修改权限。各方也可在平台内留言、短信、网络会议等，形成交互式项目管理模式。平台设置专门的资料库，各方对资料获取的权限会有所不同，视需要而定。基建人员作为平台管理员，负责平台日常维护，实时发布项目信息和工程资料，监督各方网络行为，做好协调沟通工作，为审计各方提供咨询和服务。

四、研究结论

基建工程内部审计是高校控制投资的最后关口，关乎学校切身利益。目前高校基建工程的内部审计工作存在忽略基建部门作用、与基建人员缺乏交流、过度依赖基建人员提供资料等问题。基建人员作为基建工程的实际管控者，在内部审计工作中的作用不容小觑。基建人员不但为审计人员提供技术支持外，还有提供工程审计资料、参与初审、核实终审报告等作用。为改进内部审计工作，减少审计风险，可采用建立内部审计制度、实行领导干部经济责任审计、加强基建队伍建设等内部控制措施，并结合使用建立联防机制、内外审相结合、创建网上项目信息共享平台等外部加强措施，为内部审计工作开展保驾护航。

*本文系天津市2015年度哲学社会科学规划课题立项“基于受众信息行为的天津市政务策博影响力评估研究”（项目编号：TJGL15-025）的阶段性研究成果。

［1］魏乾梅：《基于组织卓越绩效的高校内部审计战略规划体系构建》，《财会月刊》2016年第7期。

［2］阎银泉：《对创新高校内部审计模式的思考》，《审计与经济研究》2005年第5期。

［3］黄彤、夏志辉、陈晓华：《高校基建内部审计方法初探》，《金融与经济》2006年第7期。（编辑 周谦）