能源革命目标下的政府与国家石油企业

□ 文/陈卫东 朱凯

能源革命目标下的政府与国家石油企业

□ 文/陈卫东 朱凯

本文首先归纳了中国制定石油战略和政策所基于的四点基本认识，并指出，在当前国内外石油行业的新形势和中国经济新常态的大背景下，许多一直以来被认为是中国特色的体制优势在概念认识和实践中受到了巨大的冲击，中国政府必须对前述的四点基本认识进行深刻的反省，对石油政策乃至能源战略、外交策略、国家安全观做出积极、及时的调整。在此基础上，对2014年中国在能源战略、政府监管、石油金融、石油税改、石油央企混改五个石油政策领域的新变化进行回顾和点评。

能源革命；政府监管；原油期货；国家石油公司

中国石油战略和政策的制定主要基于以下四点认识：中国富煤少油缺气的自然资源禀赋；石油是支撑国民经济快速增长的重要的战略资源；自给自足的供给安全观念；借举国之力、搞石油会战的辉煌岁月里成功的记忆。

2014年下半年国际石油价格的大幅下挫，中国经济进入新常态、面临三期叠加都要求国内提高能源效率、调整经济结构、落实节能减排措施，导致石油需求增速放缓。同时，全球能源行业进入大转型时期，以化石能源为主的能源格局正在面临气候变化、环境污染以及替代能源发展的挑战。石油在一次能源消费中的比重下降，一方面是因为国内石油产量没有大幅增长的预期，而且政策决定者对于石油对外依存度高企会降低能源安全的认识；另一方面是由于电的利用得到普及，各种一次能源可以通过转化为电能来比较能效、排污、经济成本，替代能源通过技术进步增强对石油的竞争力和替代能力。石油在能源中的主导地位开始动摇，以石油为核心的全球地缘政治经济格局也将发生深刻全面甚至是彻底的改变。

这些变化都使一直以来被认为是中国特色的诸多体制优势在概念认识和实践中受到了巨大的冲击，“可持续性”得到了越来越多的重视，石油资源、石油资本的利用效率亟待提升，石油行业（尤其是上游）向民营企业开放、改革国有石油公司体制的呼声日高，迫使中国的石油工业进入转型期。中国政府亟需对石油政策乃至能源战略、外交策略、国家安全观出积极、及时的调整。

2014年是中国全面深化改革的元年，石油政策的变革也亮点颇多，重点体现在以下五个方面：战略—发展的方向、政府监管—发展的保障、金融—发展的动力、税收—利益再分配、企业—市场竞争的主体。

能源战略

（一）“四个革命、一个合作”

2014年中国能源行业中的头等大事，就是习近平主席提出“四个革命、一个合作”的国家能源战略，明确提出，要推动能源体制革命，还原能源商品属性，构建有效竞争的市场结构和市场体系。

使用“革命”而非其他领域的“改革”，说明中国领导人充分认识到全球能源供需格局新变化、国际能源发展新趋势对中国能源行业的冲击，以及中国能源行业面临的需求压力巨大、供给制约较多、生产和消费对生态环境损害严重、技术水平总体落后等挑战。革命与合作的提出有助于对国家石油战略和政策制定的四个基本认识进行调整。然而，革命与合作还只是新概念，实质性的内容亟需补充，预计将在今后一系列的能源政策中，尤其是在即将开始的“国家十三五能源规划”中得以体现。

（二）能源发展战略行动计划

国务院办公厅6月7日同意、11月19日正式发布《能源发展战略行动计划（2014-2020年）》（下称《计划》）。《计划》提出重点实施“节约优先、立足国内、绿色低碳、创新驱动”四大战略，到2020年，基本形成统一开放竞争有序的现代能源市场体系，并明确提出“一降三升”的能源结构调整路径。

《计划》延续了既定的改革原则，例如：建立统一开放、竞争有序的现代能源市场体系，推进石油领域价格改革，完善政府对基础性、战略性、前沿性科学研究和共性技术研究及重大装备的支持机制，深化国际能源双边多边合作，支持企业“走出去”。这些内容仍然是原则性表述，缺乏可实施的路线图和时间表，而且涉及面太广，不是能源计划可以协调处理的，需要全面的改革。

由于替代能源关键技术的突破在短期内尚无法预见，石油的开发利用还具有经济性，保障石油供给依然是当前能源工作中的重要任务。《计划》也因此明确提出增强能源自主保障能力，坚持陆上和海上并重，提高国内石油产量。

（三）“一带一路”

在2014年12月召开的2015中央经济工作会议将“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”列为2015年区域发展的首要战略。构建“一带一路”对中国加快融入全球化，促进在经贸合作、地缘政治和文化交流等方面有重要的推动作用，而且对于促进油气贸易更是有重大战略意义。

阿拉伯国家长期以来是中国最大的石油供应地区。在中国2013年的石油进口结构中，中东、非洲、俄罗斯及中亚分别占据42.8%、17.4%和16.7%。根据对中国2020年和2030年石油消费量以及原油产量的预测（见表1和表2），未来年进口量将在4亿-5亿吨。届时，中国需要加大力度从中东、非洲、俄罗斯及中亚进口石油资源。

“一带一路”本身的安全性如何保障需要重视。目前，建设“一带一路”的主要动力来自中国，需要得到各参与国的认同和配合，这就需要共赢的思路，还要有安全底线和保障措施。中国必须明确应该、可以采取什么策略和措施维护自己的正当权利，而且必须得到各参与国的认同。

政府监管

（一）油气管网设施的监管

中国的油气管网设施建设、运营主要集中于少数大型央企，主干油气管网处于高度垄断经营状态，相关市场主体对于油气管网设施公平开放的需求日益凸显。2月13日，国家能源局正式印发《油气管网设施公平开放监管办法（试行）》提出：油气管网设施开放的范围为油气管道干线和支线（含省内承担运输功能的油气管网），以及与管道配套的相关设施；在有剩余能力的情况下，油气管网设施运营企业应向第三方市场主体平等开放管网设施。

（二）投资项目的简政放权

2014年10月31日，国务院发布《政府核准的投资项目目录(2014年本)》，主要内容可以概括为六个字：取消、下放、监管。此轮简政放权的实质是中央不再直接审批小项目。根据国家发改委官员的解释，审批权下放是有条件的，条件就是一系列的政策约束，包括发展规划、产业政策、总量控制目标、准入标准、技术政策、用地政策、环保政策、信贷政策等。

政府监管的改革，不能只是一放了之，防止职能错位，而不是造成缺位，应该有放有收。在不断深化改革的过程中，党和政府须继续探索经济管理的内涵和方法。

石油金融市场

（一）成品油现货交易

2013年3月26日，国家发改委将成品油调价周期缩短至10个工作日后，国内成品油经营企业对缓解油价波动风险的需求愈发迫切。

北京石油交易所成品油现货交易在经过一年的试运行后，于2014年2月14日正式上线。理论上，对于成品油经营企业而言，通过在该平台实时买货卖货，可以进一步拓宽业务渠道。成品油现货交易平台建立后，民营加油站将成为其主体，将使消费者获得更多的选择。但是，中国石油和中国石化掌握着国内80%-90%的油源供应渠道。如果这“两桶油”不积极参与成品油现货平台建设，该平台长时期内可能仅能在较小范围内运行，低普及率会导致平台上形成的交易价格难以影响“两桶油”的定价，难以形成成品油的市场化定价。

（二）原油期货

原油期货是全球最大宗的商品期货品种，每次国际油价的大涨大跌都会直接影响全球经济走势。目前，世界原油期货基准价是WTI和Brent，亚洲地区至今仍未找到一个独立的、权威的基准价。

中国证监会于2014年12月12日正式批准上海期货交易所开展原油期货交易,原油期货上市工作步入实质性推进阶段。在上海成立原油期货中心，还有很多困难需要克服。首先，国内外期货交易制度、习惯差别较大，需要中国的金融体制做出相当大的改革。其次，中国的原油生产、进口和炼化领域受制度约束严重，开放度不高，原油现货市场相对垄断；中国的商品期货市场尚未对相关机构全面开放，机构投资者参与商品期货受限，现货企业普遍很少参与期货，部分国企被限制参与期货交易，只能经营套期保值业务。国有、民营、外国资本如何行使期货市场参与主体的全部权利，还有待政府在原油行业监管、期货市场监管和外汇管理等多方面打破现有的政策局限。

石油税改

（一）油气资源税改

资源税改涉及重大利益关系的调整，成为影响资源开发乃至经济发展的重要因素。自2006年起，中国正式启动资源税改革，旨在最大效率地使用国内自然资源和公正地分配国内自然资源的收益，至今已取得了一定成效。

2014年10月11日，国家财政部和国家税务总局发出通知，自12月1日起，原油、天然气矿产资源补偿费费率降为零，相应将资源税适用税率由5%提高至6%；对油田范围内运输稠油过程中用于加热的原油、天然气免征资源税，对稠油、高凝油和高含硫天然气资源税减征40%，对三次采油资源税减征30%，对低丰度油气田资源税暂减征20%，对深水油气田资源税减征30%；在全国范围统一将原油、天然气矿产资源补偿费费率降为零，停止征收原油、天然气价格调节基金，取消不合法、不合理收费基金项目。

此政策出台前，资源税全部上交中央后再进行返还和转移性支付，而且国家在征收资源税的同时，各地区也在收取煤炭资源税以外的补偿费。此政策出台的目的是进一步建立统一、透明的税收机制。

（二）成品油消费税改

自2014年6月以来，国际油价从超过100美元/桶（主要参考WTI和Brent油价）下滑至60美元/桶以下，几乎腰斩。2014年中国的成品油价也相应的以“十一连跌”收官。但是在11月29日、12月12日和2015年1月13日三个调价窗口，汽、柴油消费税单位税额分别由1.12元和0.94元提至1.52元和1.20元。财政部税政司负责人表示，适当提高成品油消费税，一是合理引导消费需求，促进石油资源的节约利用和减排；二是有利于促进新能源产业发展，促进能源生产方式变革；三是通过“有增有减”的消费税政策调整，更好地引导生产和消费，以及调节收入分配。提高成品油消费税的新增收入将纳入一般公共预算统筹安排，主要用于支持经济转型。

（三）石油特别收益金

经国务院批准，财政部决定从2015年1月1日起，将石油特别收益金起征点从55美元/桶提至65美元/桶，继续实行5级超额累进从价定率计征。目前国际油价处于50美元/桶以下水平，对于石油企业的上游开采及出口业务是很大的打击，国内部分老油田开发、生产成本高企，“特别收益”已不存在。此次提高石油特别收益金的起征点之后，石油企业的税负将减轻。

石油央企混改

2014年2月19日晚，中国石化股份有限公司发布公告，重组油品销售业务板块，同时引入社会和民营资本参股，实现混合所有制经营，社会和民营资本持股比例将根据市场情况厘定。6月31日公告了具体方案。9月14日宣布25家境内外投资者将认购其全资子公司销售公司29.99%的股权，引资规模超千亿。

自2月公告之后，中国石化在下游油品销售板块的重组引资问题上多是以“销售业务重组”来指代，混合所有制五个字很少提及；6月的公告中，全文未提“混合”二字。显然，混改思维的不确定也让中国石化感受到了压力和不知所措。

中国石油也在积极谋划混改。2014年5月12日，中国石油天然气股份有限公司决定，以西气东输管道分公司管理的与西气东输一、二线相关的资产及负债,以及管道建设项目经理部核算的与西气东输二线相关的资产及负债出资设立东部管道公司；通过产权交易所公开转让所持东部管道公司100%的股权。这意味着中国石油所有中游管道业务均被纳入混合所有制改革范畴。此次股权转让除了有利于优化公司资产配置和融资结构,实现产权结构多元化的目的，还能激发各类资本进入油气生产领域，“管网分离”也可能借此破局，中游管线管输费有望重新定价。

中国石油管道公司与中国石化销售板块的混改有相似之处：都是集团总公司决策，由上市公司发布公告，以资产为混改对象，以成立独立的混合所有制公司为目标。但是，就国企混改而言，目前在理论上还缺乏定论。

国企在混改中处境尴尬：亏损了是国资流失，盈利了是与民争利，国有企业的领导者一方面要通过市场搞经济、使国有资产保值增值，另一方面又要承担政治任务，要有政治觉悟，无法作为真正的经济主体在市场上竞争。即使引入了民营资本，也无法协调这两方面的矛盾。私有化倒是可以简单的解决问题，但是却不符合中央对国企的定位和要求。从民资的角度来看，仅仅是参股的话，依然没有话语权。即便拿到了49%的股份，依然要服从控股股东的指令。因此，如何保护小股东利益、国有股是否一定要对公司控股，都是国企改革必须回答的问题。

表1 相关机构对中国石油消费的预测结果

表2 相关机构对中国原油产量的预测结果

借助全面深化改革的春风，油气领域体制改革已经启动。分析人士几乎一致认为，目前中国能源体制改革的核心在价格体系改革，同时需要破除（国有经济的）垄断，充分调动多元化参与主体的积极性，推动市场化。但是，更为重要的是对前言中所提四个基本认识进行深刻的反思和革命性的创新。国际贸易作为“增长的发动机”的魅力在石油这个商品上得以充分展现：商品、资本和人才的流动使石油的开发、运输变得更容易，可获取性的增强降低了石油作为战略物资被管控的必要性，也促进了非常规油气和替代能源的发展。自然资源禀赋的不利逐渐被科技发展弥补，曾经的“资源为王”论者感受到了“富饶的贫困”带来的压力。自给自足早已不是保障供给安全的唯一途径，甚至不是有效途径（例如对经济成本的考虑）。由市场组织的社会化大生产与依靠国家石油公司孰优孰劣，在国际市场竞争中可以得到最直接的回答。中国在谋划新常态下的石油战略之际，不应满足于“术”的革新，更应在“道”上谋求更大的突破，这才是能源革命的实质。

作者单位： 中海油研究总院规划研究院

（本文获中国石油企业协会行业部级2016年度全国石油石化企业管理现代化创新优秀论文评审一等奖）