湖北省武汉市开展社区居家养老服务情况调研报告

张晓峰 董少龙

湖北省武汉市开展社区居家养老服务情况调研报告

张晓峰 董少龙

2016年3月8日至9日，我们赴湖北省武汉市专题调研地方开展社区居家养老服务情况。调研期间，听取了湖北省厅福慈处、武汉市民政局老龄处和有关部门（机构）的工作汇报，实地参观了百步亭居家养老信息服务中心、前进社区养老院、花水街居家养老服务中心、常青街老年服务中心及江汉区福利院，与相关人员进行了座谈交流。总体感觉是：武汉市构建了以满足全体居家老年人生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健、精神慰藉和日间托养等需求为目标，以保障散居“三无”老人和低收入的高龄、失能等特殊困难老年人为重点，以社区养老服务中心为平台，以提供上门服务为主要方式，以信息化建设为支撑的社区居家养老服务体系。初步形成了投资主体多元化、服务对象公众化、服务功能全面化、服务平台信息化、服务方式多样化的社区居家养老服务发展格局，惠及了广大江城老年人。

一、武汉市社区居家养老服务基本情况

武汉市是全国较早进入人口老龄化社会的城市之一，属于典型的“未富先老”。早在1993年，全市60周岁以上人口在户籍人口总数中的比例超过了10%。截至2015年底，武汉市60周岁以上的老年人口达163.76万人，占全市户籍总人口的19.74%，高于全国平均水平。武汉市结合当地实际，加大创新实践力度，持续做大居家养老、做强社区养老、做实机构养老，形成了具有汉版特色的“以居家为基础、社区为依托、机构为支撑”养老服务体系，养老保障功能不断丰富完善，初步形成了由“一键通”对接居家养老上门服务、城乡社区居家养老服务设施承担日间托老服务、各类养老机构提供机构养老、短期托管需求的立体式、多层次的养老服务网络。目前，武汉市各类养老机构289家，养老总床位6.12万张，每千名老人拥有养老床位数37张。建成社区居家养老服务中心（站）、农村老年互助照料中心635家，累计提供家政服务、助餐应急、康复护理、精神慰藉等综合性服务近1000万人次。在自愿前提下，实现了全市“三无”“五保”老人集中供养率达100%。

二、武汉市社区居家养老服务的经验做法

近年来，为实现更加精准的养老服务，武汉市实现了从重机构养老逐步转向重居家养老服务的转变，重点围绕提升社区居家养老服务功能，满足老人多层次、多样化的居家养老服务需求，加大创新工作力度，着力打造“没有围墙的养老院”，初步形成了政府引导、社会参与、形式多样、网络健全的居家养老服务新格局。

（一）筑基谋远，统筹推进社区居家养老服务长效机制建设。按照“在规范中求发展”的工作思路，从多个方面完善了长效机制建设。一是注重政策创制规划引领。出台了《社区居家养老服务工作手册60条（试行）》《武汉市工商行政管理局、武汉市民政局关于鼓励企业和社会组织参与社区居家养老服务的通知》《关于印发政府为特殊困难老人购买社区居家养老服务项目实施方案》等文件，健全社区居家养老服务政策支撑体系。二是建立政策激励机制。对从事养老服务的企业和组织简化登记手续、降低登记条件、放宽经营范围、支持市场主体转型升级，促进了为老服务企业和社会组织的发展。比照公益性养老机构，落实社区居家养老服务实体的优惠政策。对非营利性社区居家养老实体所得收入，比照符合条件的非营利性组织免征企业所得税；公益性单位开办的非营利性社区居家养老实体，利用自有房产从事养老服务的，按规定免征房产税、城镇土地使用税；经工商部门登记的社区居家养老服务实体，比照小型微利企业和家庭服务业享受相应的税费优惠政策。三是建立运行扶持机制。非营利性社区居家养老服务实体用水、用气等价格按当地居民用水、用气价格执行等。专门拿出一部分地方留成使用的福利彩票公益金用于社区居家养老服务体系建设。用于发展服务业的资金要向社区居家养老服务业重点倾斜，用于扶持中小企业发展的资金要对社区居家养老服务企业给予支持。落实社区居家养老服务设施的建设、营运补贴资金，社区居家养老服务中心的建设补贴标准为每个10万元，运营补贴为每个6万元；社区居家养老服务站的建设补贴为6万元，运营补贴为3万元；保障了居家养老设施的健康运营。

（二）呼应需求，务实推进社区居家养老服务项目建设。以社会服务为主，社区服务和政府购买服务为辅，根据老人需求，探索创设了服务模式、服务项目、建设模式，从多方面落实了服务。一是明确服务模式。确定了家政服务、助餐应急、康复护理、精神慰藉、社区日间照料和特色服务相结合的“4+1+X”服务模式。二是确定服务项目。以社区为单元，整合服务资源，组织各类服务团队为居家老人分类提供钟点保洁、健康咨询、送餐入户等基本服务项目，开展预约洗衣、维修、理发等特色服务。充分利用互联网、物联网等信息技术，实现了信息服务平台、区街工作平台和家属之间同步响应，确保老人服务需求及时响应，多方监督。三是探索多种建设模式。从增总量、强功能、重保障三个方面推进社区居家养老服务设施建设。创新社区养老院的职能定位，统筹谋划空间布局规划，做到高效集约、有序衔接。整合利用多方现有资源，加强社区养老服务设施与社区服务中心（服务站）、党员群众服务中心、社区卫生服务站以及文化、体育等设施的资源整合和功能衔接，提高使用效益。整合社区公共资源，新建了514个社区居家养老服务中心（站）、121个农村老年人互助照料中心。在城市，初步形成了政府投资兴建、社会实体投资建设等多种建设模式，在农村，初步形成了村委会筹资兴建、由村闲置小学改建等多种建设模式。探索建设农村失能空巢老人幸福院，重点为农村贫困、失能、空巢老人提供住养、生活照料、文化娱乐、精神慰藉等服务。四是增强风险防范能力。投入资金120余万元，采取“保场地”的办法对全市426处养老服务中心（站）办理了场地意外伤害险，较好地规避了运营风险。

（三）完善机制，探索行之有效的可持续的运营管理路径。一是建立健全县（市、区）、街道、社区三级居家养老服务网络。县（区）级主要依托福利机构成立居家养老服务指导中心。街道成立居家养老服务中心，兼具服务和管理职能。社区建立居家养老服务中心，负责居家养老服务需求调查、台账建立、申请受理、监督考评以及组织志愿者服务等具体事宜。二是提增社区居家养老服务资金保障能力。将社区居家养老的工作经费和专项经费列入政府财政预算，建立了困难老人居家养老服务补贴制度和社区居家养老服务设施建设与运营补贴制度。同时，鼓励通过给企业冠名权、争取慈善资金、动员社会力量捐资捐物和结对帮扶等方式，多方筹集社会资源支持社区居家养老服务工作。三是建立依托社会组织和市场主体参与居家养老服务的市场化运行机制。出台《关于开展城乡社区居家养老服务社会化运营的指导意见（试行）》，提出了社区居家养老服务中心社会化运营的三种类型，将乡镇（街道）作为社会化运营的委托主体，专业养老服务机构、服务型实体等作为承接主体，采取购买服务、自助运营、协议托管等方式提供服务。鼓励专业化的社会组织或企业参与和托管社区居家养老服务，支持其连片辐射、连锁经营、统一管理，打造特色品牌。四是探索社区养老院开门办院和居家养老医疗卫生签约服务等多种运行机制。出台《关于加快发展社区养老院的意见》，鼓励社区养老院开展居家养老服务、医疗机构发展社区养老服务、促进社区医养服务对接等。启动了全市居家养老医疗卫生签约服务。签署服务协议的居家养老老人除享受基本公共卫生、医疗服务外，还将享受双向转诊及预约上门医疗等服务。五是完善监督管理机制。投入专项资金，以政府购买服务的方式，引进第三方社会力量，对全市514家居家养老服务中心每季度开展一次检查工作，并对其运行情况进行星级评定，通过评比的方式，促进全市居家养老服务中心规范运营。

（四）创新模式，逐步推进社区居家养老服务信息化建设。遵循政府搭台、社会运作、市场推进，打造“没有围墙的养老院”的思路，通过居家养老信息平台社会化运营，满足社区居家老人的养老服务需求。

（五）多元融合，分类推进社区居家养老服务队伍建设。以社区为基础，社会力量为支撑，志愿者和社工为补充，汇聚政府购买服务、社区基本服务、社会组织服务、志愿者服务加强服务队伍建设。一是增设养老服务窗口。按照“有席位、有人员、有电脑、有老人信息、有电话”的标准，全市1117个建制镇的社区增设养老服务窗口。二是加强政府购买服务。按照“加事、加钱、不加人”的原则，经过与财政部门的多次协商，确定了社区居家养老服务2万元的社区工作补贴标准，落实了具体工作人员，保障了窗口正常运转。为全市社区居家养老服务中心（站）新设500个公益性岗位，负责社区养老服务设施的管理服务工作，保证了居家养老服务中心（站）正常运转，更好地组织开展日间托老服务。三是落实社区养老服务人员。结合社区自身特点组建了基本服务队伍，落实社区养老服务的人员，就近为居家老人提供无偿服务，基本保证了每个社区有人负责、居家养老服务需求有人受理。组织社区工作人员利用“一键通”为独居、空巢、高龄辖区居家老人开展主动关爱服务。四是鼓励社会组织参与居家养老服务。按照每个社区至少保证有二至三个社会服务加盟商的要求，以街道或社区为单位，摸清辖区资源，广泛动员、积极鼓励企业和社会组织参与居家养老服务。五是发展志愿服务。推进了志愿者服务活动的常态化、固态化发展。组织社区志愿者、青年志愿者、社会工作者开展了为老服务活动。定期对社区居家养老护理人员和社区工作人员进行培训。

三、武汉市社区居家养老服务面临的困难和问题

一是养老服务的保障有待增强。从社会投资养老设施的用房（地）来看，全市95%以上都是通过租赁土地和房产的形式经营，高额的租金及租期的不确定性，制约了养老服务的再投入、再发展，也使得养老服务在安全上存在着隐患，养老设施建设场所问题已成为了制约发展的瓶颈。

二是服务队伍建设有待加强。养老护理员的社会地位、工资待遇普遍偏低，存在“人难招、人难留”的问题，成为影响养老服务发展的短板。许多养老服务设施（组织）只好招收外地和本市“40、50”下岗失业人员，业务素质水平低。同时部分经过培训合格的护理人员，又会转到待遇更高的经济发达地区就业，人才流失严重。

三是养老市场的建立有待引导。养老服务业涵盖老年人衣食住行、生活照料、医疗服务、文化健身娱乐等多个领域，具有涉及面广、产业链长和发展潜力巨大等突出特点，但其主要领域前期投入较多、专业人才需求大、回报周期较长，加之现阶段老年人实际消费支付能力有限，使得民间资本参与意愿不高，养老服务市场发展缓慢，迫切需要加以积极引导和扶持。

四是社区养老服务设施社会化运营工作有待规范。社区老年人服务中心社会化推进工作中存在多项服务标准缺乏、对市场运营主体日常监管力度不够等问题，需要引起足够的重视。

五是社区居家养老与医疗康复服务的衔接有待理顺。居家的失能、经济困难老人的就医和康复护理和服务保障内容、服务标准、医保报销等的对接问题有待研究。医疗康复服务上门服务的相关保障措施有待建立。医疗康复专业人员严重缺乏的问题也亟待解决。

四、社区居家养老服务发展的几点建议

一是突出社区居家养老在养老服务体系中的主体地位。进一步夯实“以居家养老为基础”的思想认识。首先，着力推进社区居家养老服务发展作为国家养老服务“十三五”规划体系重点加以推动。其次，加大社区居家养老的政策创制力度。再者，财政资金和福利彩票公益金要加大对社区居家养老的倾斜力度，合理确定对社区居家养老的资金投入比例。

二是摸清社区居家养老的底数，使服务更加精准，使各项惠民政策更有针对性、更接地气，增强老年人的获得感。要切实找准社区居家养老的需求点、关键制约点、老年人希望的服务提供方式等。同时，要理清社区居家养老重点保障的对象、保障的内容、相关主体的职责边界等，做到清晰划定职责、分类区别保障、合理设定保障标准和水平。使政府、企业、社会组织都能找到自己职能、服务范围、服务标准等，既不缺位，也不越位，营造公平合理的市场环境。

三是提振社区居家老年人的支付能力。推动各地加快建立高龄津贴、养老服务补贴及护理补贴制度，适时提高补贴的覆盖范围和保障水平。综合施策，重点研究针对失能、经济困难老年人的补贴保障制度。加强对困难老年人的社会救助、福利补贴（尤其是与残疾人两项补贴）的有效衔接，增强困难老年人的支付能力和消费意愿。

四是逐步建立健全社区居家养老服务的管理组织架构、运营监管规则。各级政府要明确社区居家养老涉及的相关职能部门的职责分工，与工作绩效考核挂钩，并将推进执行情况向社会公布。探索建立分级分层的管理架构，做到有人谋划、有人管理、有人监督的闭合体系。避免出现设施（场地）建起来了，却又面临缺乏人员和配套运维资金的尴尬局面。因地制宜，加强空间布局规划引导，既要保证有效覆盖，又要避免过度重复建设。要将社区居家养老服务平台（载体）做实，使其发展具有可持续性。

五是整合多方资源，推动社区居家养老服务的社会化，努力实现多方共赢。整合、盘活社区（村委会）现有资源，做好社区内已有的卫生、文化、体育资源的功能衔接，发挥集约效益。通过政府购买服务、股权合作、公建民营等方式，鼓励企业和社会组织参与居家养老服务，尤其是发挥好社会组织在社区居家养老服务中的促进作用。鼓励各级政府加大对社会力量参与社区居家养老服务的建设补贴、运营补贴等财政支持力度，帮助其降低建设和运营成本，比照社会办养老机构享受水电气、税费、融资等相关优惠政策。

六是提高社区居家养老服务标准化、规范化水平。改变目前社区居家养老服务重建设、轻管理的现象，要制订相关服务标准，建立服务质量评估制度，采取多种形式鼓励和支持优质市场主体参与社区居家养老服务。鼓励养老机构开展延伸服务，发挥自身在人才、设施、服务等方面优势，辐射和带动社区居家养老服务发展。提倡专业的服务要由专业的力量来做，提高社区居家养老服务规范化发展水平。

七是提高社区居家养老服务人才队伍建设水平。针对居家养老服务人才队伍建设难的问题，鼓励各级政府适当设立公益性岗位，制订养老从业人员的激励政策，加大宣传力度提高职业的社会认可度，确保服务队伍的相对稳定性。发展壮大志愿服务队伍、社工和义工队伍，推动志愿为老服务常态化。同时要加大对社区工作人员、志愿者和社工的培训。

八是在稳步提高物质保障的基础上，强化“精神养老”功能。

精神文化需求是老年人晚年生活的“魂”和“精气神”。基本生存满足之后，老年人更看重的是精神的依托，精神愉悦对老年人的身体机能退化有极大的阻碍作用。延缓和缩短老年人的失能阶段是最大的“孝”，也是为家庭、社会和政府“减负”。要充实社区文化、体育娱乐活动，切实发挥精神文化养老的作用。

九是加强风险防范，合理合法规避潜在风险。探索建立家庭保障、社会保障、商业保险“三位一体”的多重风险保障机制，有效提高居家老年人防风险能力。要推动各地切实落实养老机构责任保险的投保工作。同时鼓励各地加强与当地保险机构的沟通协调，为社区养老服务设施（场地）投保场地意外伤害险，为接受社区居家养老服务的老年人和提供服务者投保社区居家养老意外伤害保险。商业保险的引入，既能提高老年人的保障水平，又可降低政府、企业和从业人员的风险，是一项小投入、大保障的工作。

（作者单位：民政部社会福利和慈善事业促进司）