农村集体建设用地入市的发展实践与政策变迁

丁琳琳，孟庆国，刘文勇

（1.中国农业科学院农业经济与发展研究所，北京 100081；2.清华大学公共管理学院，北京 100084）

农村集体建设用地入市的发展实践与政策变迁

丁琳琳1，孟庆国2，刘文勇1

（1.中国农业科学院农业经济与发展研究所，北京 100081；2.清华大学公共管理学院，北京 100084）

研究目的：剖析中国农村集体建设用地入市政策的形成与演变机制。研究方法：采用公共政策的研究方法和归纳法，从纵向层级和地方多元创新、部门横向协调等方面，对改革开放以来中央和地方出台的相关政策及经济、社会、政治生态背景进行分析。研究结果：（1）农村集体建设用地入市及其政策演变经历了6个阶段，不同时期政策驱动力和政策目标有差别。（2）经济利益和社会矛盾打破了原有封闭性政策的平衡，自下而上的多元主义政策创新促使形成新的政策均衡，自上而下的科层治理扩大新政策的均衡效应，两条路径往复循环促进新的政策体系不断发展完善。政策制定者之间的协调与政策执行效果也深刻影响政策进程。研究结论：农村集体建设用地入市是趋势，该政策体系的形成理性、有序，演变路径科学，在多方主体的多重博弈下，按自身演变的内在逻辑有规律、有节奏地逐步调整，持续推进。

土地经济；政策演变；归纳法；政策形成；路径选择

十七届和十八届三中全会提出“建立城乡统一的建设用地市场”，农村集体建设用地合法进入市场是实现这一目标的前提[1]。然而现实是，中国的土地市场中存在大量的农村集体建设用地入市，但其中只有部分属于合法入市，能够依照地方制定出台的相关政策接受规范管理，促进了当地土地市场的健康发展。普遍加强农村集体建设用地入市的规范管理，推动土地市场向城乡统一建设用地市场方向发展，还要求建立完善农村集体建设用地入市管理的国家制度体系。这不仅需要妥善解决农村集体建设用地入市面临的土地产权归属、规范的收益分配制度等系列政策理论和政策制定问题[2]，还需要具备新制度产生所需的经济、社会、政治生态等综合条件。目前，对是否允许农村集体建设用地普遍入市还没有形成广泛共识。例如，刘守英认为下一轮工业化、城镇化建设需要农村集体建设用地入市[3]。黄小虎认为改革征地制度应允许农村集体建设用地入市[4]；而华生则认为农村集体经营性建设用地在城镇入市弊大于利，不能根本解决现行土地制度与城镇化发展之间的矛盾[5]。陈锡文也曾表示农村集体建设用地入市违背了农村建设用地自有自用的基本制度[6]，强调要理性看待，不支持扩大入市范围[7]。农村集体建设用地入市的改革方向决定了其制度建设的方向。面对学界、政界等社会各界、不同利益主体的争论，迫切需要加强对中国农村集体建设用地入市发展实践及其政策变迁的研究，提高认识，以促进达成共识，明确方向，助力中国经济、社会的转型发展。目前学界基于政策变迁理论对中国农村集体建设用地入市政策演变的特征、逻辑与路径的分析尚为鲜见。在观察中国农村集体建设用地入市发展历程、政策演变轨迹及其特征的基础上，探讨不同时期其政策目标的演变、推进这种变化的现实动力，以及实现这种演变的路径选择，以判定在市场经济体系和政府目标管控下，中国农村集体建设用地入市改革与政策发展的趋向，对完善中国土地政策理论体系，也具有理论探索意义。

之所以存在中国农村集体建设用地是否可以入市、怎样入市的问题，原因是建国后中国农村土地所有制经历了由农民私有到农村集体公有的转变，最终农村集体土地所有权人落实到村或村小组一级，这期间产生了禁止集体土地以出租、买卖等形式进入市场的制度。而改革开放后，改革该制度的呼声越来越强烈。

1 农村土地由农民私有、可交易转变为农村集体所有、不可交易

新中国成立初期，为利于发展农业生产，在一般农村，中国实行了农民的土地所有制，农民有经营、出租、买卖土地的权利[8]。1951年，为克服很多农民在分散经营中遇到的人力、生产工具不足等困难，便于分工分业，使农副业生产、兴修水利、开垦荒地可同时开展，中央在强调保护农民土地所有权的同时，提倡农户组织起来，形成长期或短期的互助组，或以土地入股组成土地合作社，开展生产合作，以达到提高农业生产能力、增加农业产出和收入、为发展工业化提供物质积累的目的。这引起了农民私有的土地在生产上的统一经营和使用。在此基础上，中央进一步引导小农生产走向规模生产、农民个体经济走向集体经济。通过农业互助合作、土地合作社向高级农业合作社的发展，政府逐步限制参加合作社的农民私有财产，由基于个体农民私有制的集体经济发展成为基于集体农民公有制的社会主义农民集体经济，实现了农民土地集体所有，1956年中央发布的《高级农业生产合作社示范章程》是为标志。1958年农村建立人民公社，实行一乡一社、政社合一。1962年中央通过《农村人民公社工作条例（修正草案）》，明确了人民公社以生产队为基本核算单位，生产队范围内的土地归生产队所有，并禁止土地出租、买卖[9]。其时，人民公社可以是三级组织，即人民公社、生产大队、生产队，也可以是二级组织，即人民公社、生产队。1983年根据宪法规定设立乡政府，中国开始实行撤社改乡、政社分开，生产队变为村或村小组，生产队的土地所有权人也变为村或村小组，其土地依然遵循自有自用原则，不能出租、买卖，包括农村集体建设用地。

2 农村集体建设用地入市重启

改革开放以前，尽管国家政策禁止集体土地出租、买卖，但农村集体建设用地入市事实在土地隐形市场中一直存在[9-10]。改革开放后，在建立市场经济、发展工商业、建设城市过程中，面对市场用地需求和农民的土地利益诉求，政府在政策法律上逐步为农村集体建设用地进入市场打开合法空间。

2.1 改革开放至1986年：国家发展外向型经济促使集体土地自发入市

中国实行改革开放政策后，广东、福建等沿海地区大力发展“三来一补”，乡镇企业崭露头角，需要大量的建设用地。当时土地利用规划的法律地位尚未确立，相关的规划制度也不完善，村集体拥有用地的决策权。与国有土地相比，使用农村集体土地，操作简单，综合成本低，因此，上述工商业经营用地越来越倾向农村集体土地。村民则“就地取材”，将村内各种存量建设用地，或者违规占用耕地作为新增建设用地，出租给这些企业。例如，在珠三角地区，许多企业租用农村的旧祠堂、旧学校和原生产大队、生产队的闲置建设用地。农村集体经济组织通过获取地租具备了一定的经济积累，开始以集体土地作为资产或资本，与外资或乡镇企业合作、合资、联营，兴办工厂。集体自建厂房出租给企业的农村集体建设用地入市方式则更加流行，而且存在农村集体建设用地或地上厂房的转租、转让。农村集体建设用地以这些方式进入市场，并不符合当时的制度规定。但国家要发展外向型经济，地方政府也要发展地方经济、扩充财源，因此，对于种种农村集体建设用地入市行为，地方政府多采取“不支持、不鼓励、不干涉”的态度。同时，中央政府也开始尝试提供农村集体建设用地进入市场的合法通道。1985年，为活跃农村经济，中央一号文件提出允许农村合作经济组织自主经营按规划建成的房产等设施出租。

2.2 1987—1994年：乡镇企业发展推动自发入市，入市规则初步形成

1987年中国乡镇企业迎来第一个发展高峰，其年产值首次超过农业总产值，成为农村经济的半壁江山。与此同时，农村集体建设用地的自发入市因缺乏指导和规范，处于无序和混乱状态，占用耕地、圈地建厂现象频发。这时，开展的城镇国有土地使用制度改革使土地价值得到释放，客观上为农村集体建设用地进入市场实现其价值做出了示范，促使大量农村集体土地涌入市场，乱占乱用土地的现象更多。为此，国家开始加强土地管理和使用制度改革，涉及农村集体建设用地入市的改革措施主要有：（1）加强立法。1988年“宪法修正案”规定土地使用权可以依照法律规定转让。随后修订的“土地管理法”规定农村集体经济组织经批准可以使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业，或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业。国务院《关于发展房地产业若干问题的通知》等政策也做出类似规定：全民及城市集体所有制企业同农业集体经济组织共同投资举办的联营企业可以征用集体土地，农村集体经济组织也可以按照协议将土地使用权作为联营条件；还规定集体土地股份不得转让，并按国家有关政策交纳土地使用费（税）。（2）探索农村集体土地制度改革方向和制度框架的构建。1987年国务院设立农村改革试验区，试行土地档案制度、土地产权制度和集体土地股份制。国家土地管理局开始试点乡（镇）村办企业使用集体土地的有偿使用[11]。

1992年邓小平南巡讲话后，乡镇企业发展得到更多扶持，进入第二个发展高峰，在珠三角、粤东西北等地区，农村集体建设用地入市现象变得十分普遍，在此过程中，入市规则自然形成，内容主要有：（1）明确了交易客体是农村集体建设用地使用权；（2）体现了农村集体经济组织、乡镇企业、外资企业、国有企业、城市集体所有制企业为农村集体建设用地市场主体；（3）实行有偿使用，使用者需要交纳土地使用费（税）；（4）交易形式包括作价入股、联营、交换、出租、抵押、置换、征用后返还使用权再出租等；（5）集体土地股份不得转让以保护农村集体和农民权益；（6）限制土地入市用途，尤其不能用于房地产开发。然而，这种在市场中自然形成的交易规则，不具有法律效力，发挥的规范管理作用很有限。

1992年国务院发布《关于发展房地产业若干问题的通知》，规定集体所有土地必须先行征用转为国有土地后才能出让，农村集体建设用地有偿使用受阻、直接入市通道被堵。这显然与国家土地管理局对农村集体建设用地管理的主张不同。可能受制于部委、国务院等不同国家职能部门的意见不同，对农村集体建设用地入市规范管理的经验积累不足等原因，1993年起国家土地管理局起草的《集体土地使用权出让、转让管理办法》没有出台。

2.3 1995—2002年：规范入市试点兴起，改革思路明确

1995年国家土地管理局开始通过试点探索为农村集体建设用地入市相关法律的修订和全国层面操作办法的制定提供实践积累，这也成为此后该项改革的基本思路。这次试点从苏州市开始，逐步扩大范围，形成了从东南沿海到中部、东北地区的涵盖不同经济发展程度区域的系列试点[13-14]。 1996年正值第一轮土地利用总体规划修编，国家土地管理局提出允许农村集体建设用地使用权在符合土地利用总体规划、村镇规划以及土地利用年度计划的前提下，经依法批准，可以采用规定形式流转。这成为这次试点的主要特点。这批试点还取得如下创新：（1）明确了有偿、有限期流转；（2）流转范围从存量农村集体建设用地扩展到新增农村集体建设用地；（3）交易途径增加，如兼并等；（4）管理模式初步形成，如“规划区内外区别对待”、“保权让利”和“转权让利”模式[15]；（5）交易内容拓展，开展了农村房地产发证流转、宅基地整理流转、家庭工业进园区等；（6）对收益分配和乡镇改制企业土地如何处置进行了规定。

这些制度创新在政策试行的市（县）范围内起到了促进和规范农村集体建设用地入市的作用。但相关的国家制度建设并没取得实质性进展。1998年《土地管理法》二次修订时，因试点时间不长，操作、管理、监督经验不足，存在交易过程没有市场化、人为影响程度大、土地收益分配监管不力等问题，相关修订没成行[16]。1999年国土资源部开始增加试点，2002年再次研究出台国家层面的规范性政策，但因为缺乏上位法支持，形成的《规范农民集体所有建设用地使用权流转若干意见（讨论稿）》未能出台[16]。缺乏上位法和配套的税费、金融制度的支撑，又导致部分试点地区积极性不高，影响了对其规范管理的进程。

2.4 2003—2007年：制度建设有实质性突破，入市实践进一步深入

经多年市（县）试点，农村集体建设用地入市制度建设取得了阶段性突破。广东、江苏、浙江、安徽等省在总结省内试点经验后，制定了省内试点政策，限定了入市方式，规定了入市管理办法、收益分配办法、乡镇改制企业土地处置办法等，并在试点结束后，出台正式的规范性政策文件，为省域范围内农村集体建设用地入市的规范管理提供了政策依据。这也是提高农村集体建设用地入市的质量和效益，配合产业结构调整，提高土地利用率的需要。

2003年，即1998年十五届三中全会提出“小城镇，大战略”后的第5年，中国城镇化率超过了40%。经济发展与城镇化发展同步。2003—2007年中国GDP保持着10%以上的增长速度。城镇化和经济的快速发展导致建设用地需求猛增，征地范围迅速扩大，引发了众多土地纠纷。用地需求增加和征地矛盾纠纷加剧的双重压力，客观上推动了农村集体建设用地入市的深入探索。主要表现为：（1）国土资源部提出“增减挂钩”政策试点，提供农村集体建设用地间接入市路径。根据2004 年国务院出台的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，2005 年国土资源部发布《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》，提出了“增减挂钩”政策，并进行试点，2006年开始为十几个省、区、市的试点城镇提供增减挂钩周转指标，尝试多种主体利用农村集体建设用地进行城市开发建设。重庆市基于“增减挂钩”制度，设计试验了地票制度，使流转出多余农村集体建设用地指标的农户，在获得新增承包地的同时，获取大部分地票入市收益。地票制度客观上给那些经济水平不发达、政府财力不足、不具备条件开展直接入市的地区，提供了一条可供参考的间接入市路径。（2）地方实践更加丰富与深入，在创新流转模式（宅基地置换等）、完善公开交易制度等方面取得了进展，如：①交易方式增加“招拍挂”；②规定流转范围不包括公共设施、公益事业用地和农户法定的宅基地，实际上是在政策层面扩大了流转范围；③细化流转前提，除符合规划外，还要求权属合法、界址清楚；④限制用途，明确提出禁止用于住宅建设；⑤进一步明确出让期限，不超过国有土地使用权出让的最高期限；⑥规定出让最低价格标准；⑦调整收益分配与管理，实行市、镇、村三级分成，增加了增值收益分配机制，出现了土地基金制度，开始建立“三资”监管平台等。

总体看，在经济发达地区，农村集体建设用地入市进入提质增效阶段，相关制度规范取得了阶段性进展，但未取得全局性的突破[17]。农村集体建设用地入市的规范管理还需要更清晰明确的顶层设计和配套改革。

2.5 2008—2013年：中央明确改革目标，推动配套制度改革

为应对2008年世界金融危机，中国实行了特殊的经济扩张政策。这带来了城市扩张、建设用地指标紧张，导致地价快速增长、征地面积不断扩大，征地矛盾进一步加剧，影响了社会稳定。另一方面，城镇化继续发展，农村空心化问题日益突出，大量农村集体建设用地闲置。推动农村集体建设用地入市再次成为政策讨论热点。相关的政策实践也再次向前推进。主要体现为：（1）中央明确改革目标。十七届和十八届三中全会先后提出“建立城乡统一的建设用地市场”，“必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”，以及“实行与国有土地‘同等入市、同权同价’”。（2）推动配套制度改革。如十七届三中全会决定缩小征地范围，明确“城镇规划区范围外的非公益性项目”不再征地，并开启试点；国土资源部形成了关于宅基地退出机制的意见，允许宅基地使用权村内流转；2013年国土资源部推动农村集体建设用地交易纳入国有土地市场等交易平台，探索农村集体建设用地公开交易。此外，这一阶段的改革还表现出“谨慎推进”的特点，不仅限定入市范围为农村集体经营性建设用地，还划定“圈内”、“圈外”。

相对于政策进展，地方实践突破更大。例如，温州市允许县域范畴的农户之间在本村范围内进行农宅所有权的交易，安徽省在宅基地确权基础上实行“退出补偿激励”机制，建立了农民通过流转使用其他农村集体经济组织宅基地的制度，南海市探索建立了农村集体建设用地交易平台等[18]。入市模式也有创新，如成都市施行的“拆院并院”模式。

至此，中国农村集体建设用地入市试验已经开展了20年，但国土资源部、地方以及其他相关部门，对是否突破既有法律规定，出台国家层面的农村集体建设用地入市管理办法，仍未达成共识。2011年土地管理法第四次修订也未将农村集体建设用地使用权流转纳入法律框架[16]。

2.6 2014年至今：全国人大授权试点，改革触碰核心

2011年之后，中国经济增长速度开始下降。十八届三中全会认为城乡发展不平衡是中国经济社会发展存在的突出矛盾和必须要解决的重大问题。而城乡土地制度不统一，权能不一致，被认为是城乡发展不平衡的重要原因之一。允许农村集体建设用地合法依规进入土地市场，对降低用地成本、减少征地纠纷、盘活农村集体建设用地资产、从根本上改变城乡二元结构，有不可替代的意义。

2014年国土资源部再次选择经济发达程度不同的区域开展典型试点，与农村土地征收改革、宅基地制度改革并列为农村土地三项改革。国土资源部选择了15个农村集体经营性建设用地入市试点，试点数量占这三项改革试点总数的45.5%，足见该项改革在农村土地改革中的份量。这次试点的内容主要是针对以往试点进展不理想的农村集体经营性建设用地抵押融资、集体成员资格划定、规划管理、土地增值收益的分配、城乡地价衔接、财务管理等方面，试验就地入市、调整入市、城中村整治入市等多种入市模式，意在节约用地、激活资产、活跃市场、资源配置、规范管理、同价同权、流转顺畅、收益共享等方面取得进展。这次试点的特点一是由地方政府因地制宜申请并自拟试点方案，上报国土资源部批准，理论上，安排试点的方式更科学；二是由全国人大授权，试点目标明确，直指具体法律内容的修改。是否能实现试点目标，试点效果将起至关重要的作用。

3 农村集体建设用地入市政策的形成逻辑与路径选择

3.1 农村集体建设用地入市政策形成的动力分析

从政策演变的背景与过程看，这一政策是在市场经济体系下，由经济驱动引发农村集体建设用地入市事实的自然产生和新政策体系的制定与试行。在新政策的形成中，政治考虑改变了政策意图，影响了政策方向。随着政府认识的加深和实践的深入，正式制度创新和经济驱动、政治考量共同成为农村集体建设用地入市政策形成与演变的推动力量。具体分析，在改革开放前期，中国农村经济社会发展好转，市场经济体系逐步建立，建设用地需求急剧增加，国有土地不足以满足各个时期各类市场主体的用地需求，使市场对农村集体建设用地资源产生了强烈的内在需求，土地价值显现和预期土地收益激励了农村集体建设用地的自发入市，进而扩大了隐形土地市场，带来了土地管理问题，使农业合作化后形成的封闭性的农村集体建设用地政策走向失衡，产生了农村集体建设用地入市政策创新的需求，开启了农村集体建设用地合法入市的进程。到20世纪90年代，国务院宣布减轻农民负担，使农村集体建设用地有偿使用制度的推行被迫中断。同时，农村乡镇企业发展滑坡，城市建设和房地产热兴起，农村集体建设用地入市成为经济和城市开发建设的主要抓手之一，农村集体建设用地入市的规范管理也成为土地管理政策改革的重要内容之一，政府对该政策建设的探索速度加快、力度加强。发展到2003年，城镇化和工业化成为政策演化的推动力量。2008年以后，中国经济发展速度减慢，土地财政融资能力减弱，征地成本提高，征地补偿纠纷增加了社会风险，农村社会发展也进入新常态，支持发挥市场作用、主张保护农村集体和农民权益的政治力量增强，影响了政策演变的方向与速度，也影响了政策探索的支持力度。

3.2 农村集体建设用地入市政策的目标演变分析

政策目标引领了政策演变的方向。农村集体建设用地入市政策目标体现了多元化的特点。在不同发展阶段，政策目标组合有变化，重点也不同，但其主线最终仍是耕地保护。在改革开放前期，其政策目标是经济目标和土地管理目标的组合，既要活跃农村经济，也要治理隐形土地市场，制止耕地乱占滥用和土地利用浪费，兼顾为农村建设发展筹集资金，并体现保护农村集体权益的思想，为此开展了农村集体建设用地有偿使用、初步制定了流转入市的规则。1995年启动专门的政策试验，目的是建立农村集体建设用地入市制度，根本目标还是满足经济发展需要的同时加强土地集约节约利用和土地市场管理，并重视在土地收益分配中加强对农民权益的保护。2003年之后。政策目标重点发生改变，从强化土地管理向强化支持经济社会建设方向转变，尤其是支持城市开发建设，政策的实施效果偏离了耕地保护这个土地管理的核心目标。2008年之后，政策目标组合中更加强调社会稳定这个政治目标，要求坚持农村集体建设用地所有权的归属和产权的平等地位与完整性，对支持城市建设的目标开始理性看待，着手划定并缩小征地范围。经历了30年的政策探索磨砺，在2015年新一轮的农村集体建设用地入市试点中，国家明确了改革底线：耕地红线不突破、集体所有制不改变、农民利益不受损，强调让市场在资源配置中起决定性作用，政策目标再次向加强土地管理回归，向促进土地市场建设发展拓展，兼顾集体和农民权益的保护。

3.3 农村集体建设用地入市政策演变的路径选择

以上分析透露了一个农村集体建设用地入市政策的演变路径。

第一，自下而上的多元主义政策创新促进新的农村集体建设用地政策均衡。为了增强土地管理管理效果、降低农村经济发展运行成本，就要消除农村集体建设用地禁止入市制度与经济社会发展实践需要农村集体建设用地入市之间的矛盾性，打破原来已处于失衡状态的禁止农村集体建设用地入市的制度体系，建立新的能够达到均衡状态的允许农村集体建设用地规范入市的政策体系。在新的政策体系形成初期，由矛盾积累已达到相当程度的地方政府率先进行政策的创新与变革，打破农村集体建设用地的封闭性，取得的成效引起广泛关注，其他亟待改革的地方政府为了地方发展与自身利益，甘冒政治风险，积极吸纳创新经验，这一行为的普遍性给上级政府管理带来压力，激发了制度创新动机。全国多地同时因地制宜开展政策试验，政策创新各有亮点、各有经验。各省、市政府通过实地调查，听取基层汇报、专家意见、土地管理部门内部意见，然后充分交流信息，沟通偏好，在此基础上对地方的创新政策进行规范、完善，给予肯定或建议，并请示上级部门或政府（省或国家）批示，使地方创新政策取得一定的合法性。

第二，自上而下的科层治理扩大新政策的均衡效应。新政策的出台牵涉法规法律的修改，一般而言，尽管高层级政府对地方政策创新予以了肯定，也不会立即修改国家法律法规，而是通过主导开展更多的“政策试点”，逐步扩大试点范围，历经多个层面的检验，才最终改进相关的国家制度，让发展实践更平坦顺畅。从改革设计上看，农村集体建设用地入市的政策过程体现了国家意志，国家土地管理部门从吸纳地方经验开启政策试验开始，自上而下地推动实践的发展与政策的形成。

第三，“自下而上”与“自上而下”两条路径往复促进，期间出现政策过程的飞跃或中断。时机成熟时，政策法规会上升为法律，政策过程出现飞跃。实施的新政策也会因为某种政治、经济、社会因素而中断。农村集体建设用地入市政策“自下而上”引发，政策试验“自上而下”推行。但“政策试验→政策效果反馈→政策调整”一个周期的试验难以获取操作、管理、监督等全方面的经验，当“自下而上”反馈的政策试验效果不好，就难以形成改革共识，不能实质性地推动制度的改变和实践的展开，于是，国家土地主管部门总结经验与问题，根据国家新的经济社会发展形势，增加试点，调整政策试验目标和内容，协调相关部门，“自上而下”的推动新一轮的政策试验。如此往复。理论上，经济发展急需、对社会稳定影响不大、部门之间利益可协调、符合中央意志的改革内容更易取得政策过程的飞跃，得以在全国范围施行，成为正式制度内容，例如“增减挂钩”政策。在操作上，难以保证土地管理效果，损害农民或农村集体利益的风险较大，可能有碍于城市经济和建设发展的政策改革内容，容易出现政策过程的中断，例如，农村集体建设用地可用于非公益性项目。

4 结论与思考

从30年前的农村实践、地方试验，发展到如今国家有设计、有针对性地推动大范围试点，政策体系也从无到有，从县市一级地方政策逐步上升到省级规章和国家级政策，中国农村集体建设用地入市政策一直在既定方向上，按政策变迁的基本规律渐进发展、不断深入。纵观中国农村集体建设用地入市政策变迁历程，在入市规则形成之初，几个关键的入市原则就得以提出或明确，并在长期的政策演变中得到确立或坚持，反映出这一政策形成伊始就是理性而有序的。其政策演变的路径也体现了顶层设计意识，探索形成的“简要规则初定→政策试验→政策效果反馈→政策调整→政策试验→制度修订”的政策演化路径具有科学性，其中政策效果反馈在“‘自下而上’与‘自上而下’的双路径往复促进政策演变的模式”中，具有关键性作用；从农村集体建设用地入市政策演变的动力与政策目标看，其政策发展受国家宏观经济的影响很大，多方主体利益、关系的调整，农民、政府与市场，农村、地方、部门与中央之间的多重博弈也影响了农村集体建设用地入市政策发展的方向和速度，尤其是在政策变迁的转折点上，相关部门的意见起到了至关重要的作用，甚至是决定性的作用。

从中国农村集体建设用地入市实践和政策演变的关系看，如果中国经济继续向好发展，发展方式没有大的转变，市场和社会对建设用地的需求不会缩减，农村集体建设用地入市很可能继续发展，这就需要中央政府通过政策、法规、法律的形式，表明其对农村集体建设用地入市的态度、立场和要求，使其成为促进经济社会稳定发展的积极力量。目前这一政策体系还不完善、缺乏细则、效力层级较低、不足以应对新形势下农村集体建设用地入市实践的复杂性[19]，需要继续探索建设。同时，政策演变推进的节奏、范围也要视经济、社会乃至政治生态的变化有度进行。最终，只有成熟、有效、长期稳定的政策才能上升为法律，取得制度上的进步。

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（本文责编：陈美景）

Development Practice and Evolution of Policies on Rural Collective-owned Construction Land Transfer in China

DING Lin-lin1, MENG Qing-guo2, LIU Wen-yong1
（1. Institute of Agricultural Economics and Development, Chinese Academy of Agricultural Sciences, Beijing 100081, China; 2. School of Public and Management, Tsinghua University, Beijing 100084, China）

The purpose of this study is to analyze enactment and evolution mechanism of policies on rural collectiveowned construction land use right transfer（RCCLT）in China. The methods used in this study include the general research method in public policies and inductive method. The study took the central and local RCCLT policies enactment as well as the economic, social and ecological background since reform and openness of China as samples, and built analytical framework based on three aspects in longitudinal hierarchy, multiple local innovation and coordination of horizontal departments. The results show that 1）a developmental history of RCCLT and its policies is briefly reviewed and divided into six periods, policy driving forces and policy objectives are different in different times. 2）When closed policy balance is broken by economic interests and social conflicts, multiple local policies innovation from bottom to up make a new policy balance. The hierarchical governance from top to bottom enhances the balance effect of the new policy. On multiplecycles, the new policy system is developed. Coordination of horizontal departments and effects of policy-execution have a profound impact on the policy-making. The study found that RCCLT is a trend; RCCLT policy enactment expresses the practical rationality and good order; its path choice expresses the scientificity; its evolution process expresses the rhythmicity and regularity, which implies a strong internal logic.

land economy; policy evolution; inductive method; policy-making; path choice

F301.0

A

1001-8158（2016）10-0003-08

10.11994/zgtdkx.20161104.103221

2015-11-09；

2016-01-21

国土资源部软科学研究项目（201529）。

丁琳琳（1983-），女，黑龙江鹤岗人，博士。主要研究方向为土地经济与政策。E-mail: dinglinlin@caas.cn

刘文勇（1985-），男，江西萍乡人，助理研究员。主要研究方向为农地制度、土地流转。E-mail: liuwenyong@caas.cn