国家助学贷款的政府善治能力透视——基于公共产品理论的视角

王仓

（南通大学建筑工程学院，江苏　南通　226019）

国家助学贷款的政府善治能力透视——基于公共产品理论的视角

王仓

（南通大学建筑工程学院，江苏南通226019）

基于公共产品理论的视角，国家助学贷款具有公共产品属性，是一种利益外溢性的准公共产品。然而，在国家助学贷款运作中，由于立法保障缺失、财政力度薄弱、行政手段过度等原因，致使该产品效用不能达到最大化。因此，需要政府发挥善治能力，确保国家助学贷款公平、规范、有序运行。

国家助学贷款；公共产品；善治能力

DOI编码：10.13782/j.cnki.2095-106X.2016.04.004

一、国家助学贷款的产品属性：准公共性

（一）经济学中的公共产品理论

公共产品理论自提出以来已经历了三个世纪的不断发展和完善，随着萨缪尔森、马斯格雷夫、格雷夫、科斯、德姆塞茨、奥斯特罗姆等经济学家对该理论的深入研究，目前已经形成较为完备的理论体系，成为现代公共经济学、管理学等学科的基本理论，亦是研究现代公共政策的重要工具。该理论作为新经济政治学的一项基本理论，是转变政治职能、分析政府与市场之间的关系、探究公共财政支出以及发展市场化公共服务的基本理论。根据广义的公共产品理论观点，按照社会产品的特性，可以将全部社会产品分为纯公共产品、私人产品和准公共产品。①

公共产品，指“所有成员集体享用的集体消费品，社会全体成员可以同时享用该产品；而且每个人对该产品的消费都不会减少其他社会成员对该产品的消费”（保罗.A.萨缪尔森、威廉.D.诺德豪斯，1996）［1］，有三个特征。一是消费的非竞争性，受益对象之间不存在利益冲突，任何人都不能因为自己消费而排除他人对该物品的消费；二是受益的非排他性，在消费过程中，公共产品所产生的利益不是某些人或某个人的特权，不能为其所专有，即部分人享用公共产品带来的利益的同时不能排除其他人也从该公共产品中获得利益；三是效用的不可分割性，公共产品的享用者是整体社会成员，但社会成员在享用产品效用时不能将其加以分割，即该产品不能归属于某些个人或组织享用，也不能按照谁付款谁受益的原则限定付款的消费者加以享用。私人产品是相对于公共产品而提出，从效用、消费、受益三个特征进行分析，它与公共产品特征相对应，具有可分割的效用、竞争性的消费、排他性的受益等属性。

现实生活中，我们身边多是私人产品，严格意义上的纯公共产品较为少见。有些社会产品的特征介于公共产品与私人产品之间，既具备公共产品的某些特征又具有私人产品的部分属性，这些产品我们称之为“准公共产品”。从界分准公共产品的依据即竞争性和排他性来分析，又可将其分为“拥挤性准公共产品”和“利益外溢性准公共产品”。前者指全社会都可以享用该产品效用，不能因为一部分人享用了该产品就排除另一部分人享用该产品的机会，只是随着该产品享用者（消费者）人数的增加会降低每个人的享用效益，呈现出竞争性；后者指产品效用具有不完全的不可分割性，该产品所提供的利益可以为部分所有者享有，从这个层面上讲可以分割，划归到私人产品，但所有者之外的人不能以“个体”身份享有利益，而是以“共有”的形式共同享有，从这个层面上讲不可以分割，划归到公共产品（林皎，2006）［2］。

（二）国家助学贷款的准公共性

基于公共产品理论的视角，在消费层面上，国家助学贷款具有一定的竞争性，在可获得助学贷款学生名额有限的情况下，每个人都需与他人竞争才能有机会获得贷款。就获得国家助学贷款的学生个人而言，他们因为得到资助而顺利完成学业，得到比未能获得资助而辍学的学生更多的高等教育收益，就其本人而言这种收益具有排他性。就整个社会而言，该学生属于社会的一份子，其个人收益为国家高等教育总体水平提升做出了贡献，这种整体收益能够被除他本人之外的人共同享用，又具有公共产品的特性。

就国家层面来看，国家助学贷款通过资助贫困学生完成学业，保障他们的受教育权，推动高等教育发展，维护教育公平，维持社会和谐稳定，推动社会阶层正向流动，避免贫困阶层代际传承，缩小社会阶层之间的差距，推动和引导人才有效流动。由此可见，国家助学贷款的社会整体收益惠及所有人，具有明显的正外部效应，是一种利益外溢性的准公共产品。

可见，作为高校学生资助体系的重要组成部分，国家助学贷款具有准公共产品的属性，是社会产品中的准公共产品。产品的供给者是政府或商业银行，消费者是在校学生。消费者（学生）可以从供给方中加以选择，但无论如何选择，其成本分摊都需要政府介入，充分发挥政府职能，加强宏观调控，提升助学贷款的享有效用功能，达到利益最大化。

二、国家助学贷款中政府职能履行的困境

国家助学贷款作为一种准公共产品，具有公益性特征。同时，它也是国家推进教育事业发展的一项重要政策措施，它的双重属性必然要求政府为其履行相关职能提供相应支持。在我国国家助学贷款的具体运作中，政府职能发挥存在诸多困境，主要有三方面。

（一）立法保障缺失

对于其他实施学生贷款项目的国家，制定和颁布与学生贷款相关的法律法规是普遍做法，目的就是确保贷款制度的有效、公平运转。我国国家助学贷款起步于上世纪九十年代末，党和政府一直都比较重视和支持，至今政府出台了一系列政策规范文件，不断丰富和完善国家助学贷款政策体系，但始终未出台具有国家强制力与执行力的专门法律规范，致使国家助学贷款的良好运转不能得到有效保障，因而在放贷、管贷、还贷等领域存在诸多问题。

1.立法缺失导致行为主体权责不明、机制不畅。国家助学贷款涉及四个主体，包括贷款产品发起的主导者政府、产品供给者银行、产品消费者学生、产品管理者学校，这四个主体基于不同社会责任扮演的角色、地位、权责等在关联度上各不相同。因此，国家助学贷款作为一种社会产品，是一种复杂的特殊金融产品。要使国家助学贷款工作能持续、健康、协调发展，就必须对相关行为主体拥有什么权利以及应当履行什么义务等用法律形式给予明确界定。然而，当前出台的政策文件没有明确各方行为主体的权责，再加上信息的不对称性、诚信教育效果不佳等原因，影响了国家助学贷款工作的顺利开展。比如，作为产品供给者的银行，其目标是追求利润最大化，但由于国家助学贷款业务存在高风险、低收益性特征，使其被排除出银行的理想业务范畴，银行开始消极惜贷；就借款人学生而言，由于经济能力有限、缺乏诚信等原因，在偿还国家助学贷款时，可能存在不及时、不足额、甚至恶意拖贷等情况，影响了国家助学贷款的持续性发放。由于立法缺失，导致各行为主体在国家助学贷款运行中相互掣肘，权责不清，甚至恶性循环。

2.立法缺失致使政策缺乏稳定性，贷款管理秩序混乱。目前，我国在国家助学贷款领域的管理主要依据政府部门出台相关政策文件。由于缺乏统一法律形式的刚性约束，政府各部门各自为政、各说各话且变更频繁，以致这些政策的科学性不够、稳定性较差。由于相关管理文件大多是以规定、办法、意见等部门规章形式存在，其效力比国家法律和行政法规低，一旦出现与法律相抵触的情况，相关执行部门就会无所适从。国家助学贷款政策的立法缺失还导致贷款管理过程中政策的监督和约束力较低，对破坏秩序行为的惩戒力不够。由于缺乏法律刚性的约束力，很难通过强制性的违约惩治手段进行秩序维护，使得国家助学贷款的管理秩序混乱纷杂。

（二）财政力度薄弱

国家助学贷款具有准公共产品属性，也是特定的政策产物，具有公益性和政策性。因此，在国家助学贷款的成本分摊上，政府应该充分运用财政手段，起到主导作用。如今，政府在国家助学贷款的财政支持上不断进步和完善，但总体力度不够，速度落后于发展需要，效果差强人意。政府对国家助学贷款的成本分摊方式主要有财政贴息、风险承担、贷款代偿、管理成本承担等方式，财政支持手段较为单一，且政府财政对这些方面的支持力度略显薄弱，存在不均衡。

1.财政贴息。财政贴息是指国家财政直接或间接地对学生贷款所需支付的利息给予补贴。政策是学生在校期间的贷款利息由财政全额补贴，毕业后由个人负担。贴息主体分别是由中央政府负责部属高校，由省级政府负责所属高校的贴息资金（国开行生源地信用助学贷款中由中央财政承担部属高校以及跨省就读地方高校情形的贷款贴息，地方财政承担就读于本省（市或自治区）所属高校学生的贷款贴息）（孙涛，2011）［3］。这在一定程度上减轻了贷款学生的负担，推动国家助学贷款健康发展。但是，由于国家对相关银行提出“贫困学生应贷尽贷”的要求，部分地方政府由于财力有限，面临的贴息压力日渐加大，财政面临困难，可持续程度受到影响。

2.风险承担。目前，我国国家助学贷款的实际操作是运用依靠商业银行的业务模式，政府财政干预更多地专注在贷款风险的防范与化解上，政府主要靠提供风险补偿金降低银行的贷款风险，提高其参与度和积极性。但是，在现实操作中，贷款风险没有得到最终化解，而是按照现行相关政策规定分比例地转移到了各级财政和高校，由于分摊比例不合理，对于不同区域不同地方的财政而言，受经济发展水平和财政实力的限制，其负担能力无法满足实际要求，反而影响国家助学贷款的发展。

（三）行政手段过度

国家助学贷款自上世纪九十年代末启动以来，各个方面都穿插着行政干预力量，正是这种整齐划一、灵活又不失权威的指令性行政力量的推动，才使得国家助学贷款迅速发展。然而，行政力量干预由于存在体制约束，且具有一定的人为随意性，在对国家助学贷款的支持上存在越界、错位、失当现象，主要体现在政府通过行政力量确定经办银行，通过行政命令指示银行放款。目前，政府把实现助学贷款交由商业银行操作，银行获得了一定的自主权，但并未按照“谁受益谁付款”的市场经济原理运行，在本应由供给者与消费者协商解决的还款利率、期限、担保方式等方面受制于政府指令性政策。同时，政府强迫银行放贷，却不能提供全额风险补偿，使银行面临风险性、流动性和营利性等问题，影响了正常的金融秩序。

三、国家助学贷款中政府职能的善治走向

（一）健全立法保障，实现助学贷款有法可依

目前，我国国家助学贷款在政策规范领域还不完备，以至出现主体权责不明、机制不畅、管理混乱、稳定性差等问题。鉴于此，应从我国实际出发，并借鉴其他国家先进的助学贷款立法经验，制定出符合我国国情的助学贷款法律法规，以国家强制力来保证贷款政策的顺利实施，为国家助学贷款提供稳定、可持续的发展环境。将国家助学贷款的宗旨性质、各参与主体的权责利、管理权限、工作程序及规范等通过更高层级的法律形式进行确定，将有利于明确各参与主体的权利和义务关系、提高贷款工作的程序化和规范化水平、加强对违规违约的惩处，提高工作效率，从而确保政府职能的有效行使，推动国家助学贷款工作健康发展。

在国家助学贷款的立法层面和内容方面，有两种路径选择。一是制定国家助学贷款专门法律，如“国家助学贷款法”，从宏观层面将市场经济的一般属性和国家助学贷款的特殊性质统筹起来，设计出既能体现经济规律、符合市场运作程序又能总括性规范国家助学贷款相关政策的条例，对国家助学贷款的供给主体、申请程序、贷款利率、还贷方式、违约处罚、信用档案等做出明确规定。二是制定国家助学贷款行政法规或地方性法规，从微观层面结合工作需要和地方实际，限定地方政府、银行、高校、学生等各方主体的权责，根据不同地区的经济发展水平和财政实力制定与之相符合的财政贴息和风险补偿的额度及方式，缓解中央与地方及高校间的结构性失衡问题，从而推进政府职能的善治走向。

（二）完善财政干预，保障贷款运行的公平与效率

当前，我国政府对教育资金的投入处于较低水平，而作为推进教育公平的准公共产品，国家助学贷款并未得到应有的扶持和保障，具体表现为总体数量不够与力度不足、风险承担和贴息代偿手段单一、区域不均衡等问题。完善政府对助学贷款的财政干预，保障贷款运行的公平与效率至关重要。

首先，针对财政支持力度薄弱方面，政府部门要重视国家助学贷款对于体现国家职能、促进教育公平、推动人才培养、实现政府善治的重要意义，将对助学贷款的支持纳入财政预算范围，加大投入。上级政府可将投入水平作为教育投入的一项重要内容，纳入政绩考核范畴。

其次，政府可以通过完善风险补偿金机制、开发国家助学贷款二级市场、提供特殊利率补贴等手段来规避相关风险。贷款学生毕业后就业和收入水平的不确定性、个人道德风险的存在、社会信用体系的约束力不足以及贷款违约惩罚机制的缺失等因素，使得现实中存在恶意拖欠贷款情况，对于此风险政府可以通过引入中介性担保（如保险公司等）进行化解，并对他们进行总兜底式二次担保以消除贷方和担保机构的后顾之忧。政府可以通过对风险补偿金的使用和管理作出具体规定的方式来完善现行风险补偿机制，使其在坏账核销、风险防范上发挥应有的作用。对于银行惜贷问题，政府有必要开发国家助学贷款二级市场，让助学贷款在市场化机制中运行，以此控制贷款风险、降低管理成本，提升银行放贷积极性。实行特殊利率补贴政策，根据不同经济环境选择对银行或学生进行利率补贴。

再次，政府部门可以通过统筹协调各种贷款项目的运作，规范财政转移支付制度，实现国家助学贷款均衡发展。目前，助学贷款类型有多种，它们的协调发展对于减少资助遗漏、提高资助的公平和效率具有重要作用。在财政支持力度上，中央和地方政府需要保持相对均衡、视同一律，在运作上要统筹协调充分发挥各自优势，推进国家助学贷款工作公平、高效发展。中央政府需要采用财政转移支付，根据各地方政府财政状况有梯度地转移部分中央资金到地方，帮助地方政府支付相应的贷款贴息、风险补偿金以及助学贷款管理机构的机构运转资金、业务经费等，逐步帮助地方消解国家助学贷款的不均衡现状（孙涛，2011）［4］。

（三）强化行政规制，实现贷款运作的规范与有序

政府行政规制，指“国家以其行政权为规制运作基础，将权力机制移载入经济活动过程，规制社会经济活动，促进国民经济协调发展的各种行为和措施”（苏东水，2000）［5］，它是政府行使行政权力、履行政府职能的重要手段。国家助学贷款的准公共属性决定了其离不开政府的行政干预，其运作水平体现了政府行使职能的效率与成败。政府通过强化行政规制，可以克服在市场经济环境下国家助学贷款各主体要素之间的不对称与不平衡问题，规避市场调节的缺陷，为国家助学贷款工作提供基础性、技术性服务，从而提高服务的整体水平和效率。

为保障国家助学贷款规范有序运作，实现政府善治，可以运用多元化行政干预方式强化相关行政规制，包括市场进入规制、信息规制、管理规制等。市场进入规制方面，政府可以通过设定一定的标准或限制条件来开放招投标市场，从符合资格标准的金融机构中挑选条件最为优惠、行业经验最为丰富的机构参与助学贷款，并建立有效的激励与约束机制，激发其积极性。在贷款利率的确定等方面，可以引入价格听证制度，引导学生和社会公众直接参与价格制定，形成能为各方接受的利率水平。在信息规制方面，政府需要进一步强化信息公开的贷款运营观念，以信息的全程公开透明来推进贷款工作开展，推动信息公开的制度化与规范化，使相关信息的内容、程序及监督有统一的政策依据。同时，加强信息载体建设，建立全国统一的助学贷款数据库并实现资源共享，完善助学贷款还款系统，建立信用信息管理体系。在管理规制方面，政府可以通过建立社会公共治理结构，制定具体的质量监控标准体系，引进权威的第三部门参与国家助学贷款管理（姚文娟，2010）［6］，实现对国家助学贷款业务的有效监督和评价。

注释：

①习惯上，人们将“纯公共产品”称为“公共产品”，文中“公共产品”代表严格意义上的纯公共产品。

［1］保罗.A.萨缪尔森，威廉.D.诺德豪斯.经济学（十四版）［M］.胡代光等，译.北京：北京经济学院出版社，1996.

［2］林皎.公共经济视野下当代我国教育财政问题研究［D］.长沙：湖南大学，2006.

［3］孙涛.国家助学贷款的政府职能透视——基于政策演变的视角［J］.高教探索，2011（3）：87-92.

［4］孙涛.国家助学贷款的政府财政干预［J］.江苏高教，2011（3）：45-48.

［5］苏东水.产业经济学［M］.北京：高等教育出版社，2000.

［6］姚文娟.我国国家助学贷款运行中的政府角色研究［D］.武汉：中南民族大学，2010.

［责任编辑：陈冬博］

Study on the Government's Ability of Good Governance in National Student Loan ----From the Perspective of the Theory of Public Goods

WANG Cang
（School of Civil Engineering and Architecture，China University of Nantong，Nantong 226019，China）

From the perspective of the theory of public goods，the national student loan has the attribute of public goods.It is a kind of quasi public goods which is of interest.However，in the specific operation of student loan process，due to lack of legislative protection，weak financial strength，excessive administrative measures and other reasons，the utility of the product can not reach the maximum.Therefore，the government needs to play good governance capability to ensure that national student loan fair，standardized and orderly operation.

national student loan；public goods；good governance capability

G526.7

A

2095-106X（2016）04-0016-04

2016-11-09

2014年度江苏省学生资助专项课题“高校学生资助工作价值理念变迁下的资助模式转型研究”（2014SJD608）；南通大学学生工作专项研究课题“国家助学贷款中相关主体法律责任问题研究”（11xgzx07）

王仓（1984-），男，陕西西安人，南通大学建筑工程学院教师，主要研究方向是高等教育理论与实践、高校学生思政教育与事务管理。