宅基地使用权流转的困境与出路

宋志红（国家行政学院，北京 100089）

宅基地使用权流转的困境与出路

宋志红
（国家行政学院，北京 100089）

研究目的：就如何解决宅基地使用权流转的两难困境提出建议。研究方法：文献分析法、规范分析法。研究结果：中国现行管理规定禁止宅基地使用权向本农民集体之外的主体流转，这一规定在实践中遭遇了私下流转盛行和宅基地闲置浪费的挑战。当前赞成和反对宅基地使用权流转的声音同样强烈，此次农民住房财产权抵押贷款改革试点并未明确态度。权衡正反两方面观点，完全禁止宅基地使用权对外流转的理由并不充分。争议背后凸显的是宅基地担负的社会保障功能与财产功能之间的冲突，进一步言是稳定与效率的冲突。鉴于中国区域发展的不平衡性，不同区域农民对宅基地的保障依赖程度不同，对宅基地发挥财产功能的诉求大小也不相同，在充分尊重当地农民意愿的基础上分区域逐步推进宅基地使用权有条件的对外流转，是能兼顾各方利益的务实对策。研究结论：应当推行宅基地使用权的有条件对外流转。

土地制度； 宅基地使用权；流转；路径；

中国现行管理规定禁止宅基地使用权向本农民集体之外的主体流转，《物权法》和《担保法》还进一步禁止了宅基地使用权的抵押。应否放开宅基地使用权流转是宅基地制度改革中的焦点话题，争议很大，关系农房抵押和农村金融，关系农民宅基地用益物权的实现程度，关系宅基地的退出机制和集约节约使用，是下一步改革中不可回避的问题。

2015年年初中办、国办联合印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》部署的宅基地管理制度改革以及随后全国人大常委会的授权，并未突破现行法律和政策对宅基地对外流转和抵押的限制。2015年8月国务院印发的《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（以下简称“《两权抵押试点意见》”）部署农民住房财产权抵押贷款试点，使宅基地制度改革试点向前迈进了一步。鉴于房地事实上的不可分离，农民住房财产权的抵押必然会涉及宅基地使用权的流转问题。一方面，该意见规定“对农民住房财产权抵押贷款的抵押物处置，受让人原则上应限制在相关法律法规和国务院规定的范围内。”如果严格按现有政策和法律执行，则该“试点”内容并不涉及宅基地使用权对外流转问题，试点的力度和成效也必将大打折扣。另一方面，该意见又指出：“农民住房财产权设立抵押的，需将宅基地使用权与住房所有权一并抵押。按照党中央、国务院确定的宅基地制度改革试点工作部署，探索建立宅基地使用权有偿转让机制。”似乎表明此次试点意欲在宅基地使用权流转方面有所突破。这种矛盾的态度表明了决策层对此问题的审慎。2015年12月27日，全国人大常委会对上述“两权抵押”试点做出授权，允许在试点地区暂时调整实施《物权法》和《担保法》中有关宅基地使用权不得抵押的规定，允许宅基地使用权抵押贷款，但并未就抵押物处置的范围作出任何说明。最近中国人民银行颁布的《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》第12条规定：“变卖或拍卖抵押的农民住房，受让人范围原则上应限制在相关法律法规和国务院规定的范围内。”同样没有明确试点内容是否包括宅基地使用权的对外流转。

1　限制宅基地使用权流转的法律和政策依据

当前禁止宅基地使用权流转给本农民集体之外的人，也即禁止对外流转，但这一禁令并非源于《土地管理法》和《物权法》等法律的规定，而是源自于国务院的政策禁令。

1986年的《土地管理法》第41条曾经规定：“城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费。”依据这一规定，在当时城镇居民是可以取得集体土地使用权并建造住宅的。直到1998年修改《土地管理法》时才删除这一规定。这一删除的做法虽然使得城镇居民通过申请取得宅基地失去了法律依据，但并没有明确禁止城镇居民取得宅基地使用权，尤其是通过转让等方式取得宅基地使用权。依据现行《土地管理法》第63条关于“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的规定，宅基地使用权不得单独转让或出租，但依据该法第62条第4款“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”的规定，法律似乎对出卖出租住房导致宅基地使用权被动转移的情形并不予以禁止，只是不再批准转让者的宅基地申请。对于抵押，则被现行法律所禁止。《担保法》第37条第（二）项规定宅基地使用权禁止抵押；《物权法》第184条第（二）项则一方面规定宅基地使用权禁止抵押，另一方面又用但书规定“法律规定可以抵押的除外”，为以后法律做出新的规定留下了余地。

对宅基地使用权对外流转予以明确禁止的规定更多的是1999年以来国家相关部门的政策。首次禁止城镇居民取得宅基地的规定是1999年国务院办公厅发布的《关于加强土地转让管理 严禁炒卖土地的通知》，该规定第一次明确指出：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”其初衷是为了打击自20世纪90年代开始兴起的“炒地热”，并保护耕地，但有学者［1］对此提出质疑，认为该禁令“出于制止土地投机的管理动因”，“实质上禁止‘城里人下乡'”，并指出“既然这一政策的目的在于禁止土地投机，那么，为了自住而非投机的购置宅基地行为就不应该被禁止，况且，制止炒卖土地只需限制或禁止在购买以后再出卖即可，何须‘殃及池鱼'？ ”在此之后，尽管时代背景和目的各有不同，一系列相同或类似的限制性规定陆续出台，均将宅基地使用权和宅基地上房屋的取得和使用对象限定为本集体经济组织的农民，从而使得宅基地使用权彻底成为一种封闭的受到身份限制的权利。

2　禁止宅基地使用权对外流转的现实困境

2.1 私下流转现象大量存在

尽管有国务院的禁令，但各地均不同程度地大量存在宅基地及其上住房的隐形交易行为，从个人间悄悄的农房买卖、租赁，到明目张胆的小产权房开发销售，屡禁不止。在深圳的城中村或者城郊，农民甚至在宅基地上建起了十几层的高楼出租；北京市郊区大部分村庄的宅基地流转数量占宅基地总数的10%左右，有的甚至高达40%以上；上海市南汇区惠南镇城南村在近15年的时间里，有8成的宅基地被转卖给了外来人员居住；据湖北省国土厅调查，该省荆州市自2003年以来，农村宅基地出租、转让的户数占总户数的29%；即使在祖国南端三亚市的东岸，海螺、月川、临春、鹿回头等城乡结合部，农民出租房屋也在20%以上，近郊农村房屋出租更为普遍，有些村达85%以上［2］。实践中人们为了规避国家政策实现宅基地流转的目的，创造出了诸多迂回战术，例如长达50年的租赁乃至永久租赁，再例如有些地方采取由转出农户先将宅基地交回给集体经济组织然后再由集体经济组织以集体建设用地的名义转让给受让城镇居民的形式，还有些地方干脆直接由买卖双方签订一纸卖房契书即实现了宅基地使用权及其上房屋转让的目的。

宅基地流转现象大量存在且屡禁不止，既让主管部门处于尴尬地位，法律和政策的威信也受到挑战，又埋下很多产权纠纷隐患，使得今后国家推行相应改革措施时不得不背上处理复杂历史遗留问题的包袱。

2.2 因宅基地的“只进不出”导致大量宅基地闲置浪费

由于宅基地是无偿分配的，基于“不占白不占”的心理，一旦符合分户和申请条件，农民都会积极申请获得宅基地。但在城镇化推进的过程中，大量农民进城打工甚至进城定居，进城落户农户的宅基地却没有有效的退出机制：一方面，政策允许的本集体内部流转市场极其狭小，农房和宅基地的价值无法有效发挥，农户流转宅基地的权利难以实现；另一方面，政府鼓励的自愿有偿退出也很难得到农民响应。

在城镇化的过程中，一些地方的农民举家迁居城市，或者全家常年在外打工不回村居住，导致很多原来在农村的宅基地常年闲置；还有很多农民进城打工挣了钱，回乡盖更大的房子，占用更大面积的宅基地，宅基地处于无序扩张和蔓延状态；与此同时，也有一些农户因为人口增加或者分户要求批准新宅基地。因此，宅基地的总量一直呈增长趋势。当前农村空闲住宅达到10%—15%①。另有调查显示，中国农村常驻人口每年以1.6%的速度减少，但宅基地却以每年1%的速度增加②。学者对河北省的调查也表明，“从2000年到2013年，全省（河北省）农村人口从4933万人减至3939万人，减少1000万人，而全省宅基地面积从873.37万亩增至1091.51万亩，增加了近200多万亩”［3］。内蒙农村牧区的人均居民点用地面积也从 2005 年的545 m2/人增长至2013年的728 m2/人［4］。按照当前的城镇化推进速度保守推算，今后20年全国每年至少有1000万农村人口转移到城镇，按照当前农村人均居民点建设用地220 m2计算，每年将会有22×108m2的农村居民点建设用地闲置。如果闲置宅基地没有有效退出或流转机制，农村人口出生或分户导致的宅基地需求只能通过新批准用地解决，随着中国城市化的推进，农村居住用地面积与人口迁移逆向发展趋势将会进一步扩大。这几年，因为对宅基地指标的控制，以及农村土地整治和宅基地换房等举措的开展，全国宅基地总量的增长得到一定的遏制，但从全国来看，农村各地的宅基地普遍存在闲置浪费现象是不争的事实。一边是大量宅基地的闲置或低效利用，另一边是新批准或者私自占用的宅基地挤占农地，同时城市又因为大量人口的涌入而致使建设用地越来越紧张。这种紧张与闲置并存的局面凸显了中国城乡建设用地资源配置的失灵，不合理的宅基地管理制度是其主因。

3　宅基地使用权对外流转的正反观点辨析

3.1 赞成宅基地使用权对外流转的理由

赞成宅基地使用权对外流转的主要理由可以归纳为三条：一是保护农民宅基地用益物权，充分发挥土地财产价值的需要；二是提高宅基地资源配置效率，减少闲置浪费的需要；三是有利于城镇化进程，通过为农民抵押贷款、提供原始资金积累对农民进城起“帮衬”作用。

代表性观点如：周其仁教授认为“农地农房入市，不但让地处大都市圈内的农民有机会先富起来，帮外来农民工得到一块落脚之地，而且可以直接帮衬向外迁移的农民，让他们在自带劳动力进城之余，也在老家入市农地农房的财产性收入中，多少分得一杯羹”［5］；蔡继明教授认为“村民对集体土地既不能出卖，也不能转让，他们缺乏对农地转用的自主支配权和在征地过程中的议价权，从而排除了农民分享工业化和城市化红利的可能性，所以必须允许宅基地和农地并轨入市，否则农民永远是农民”①；刘守英研究员认为“只有通过改革给农民宅基地充分赋权，才能既切实保障农民土地权利，防止各种利益团体侵害农民权益，又为农民宅基地进入建设用地市场打开通道”［6］。

3.2 反对宅基地使用权对外流转的观点

尽管当前已经不存在1999年国务院办公厅出台《关于加强土地转让管理 严禁炒卖土地的通知》时的“炒地热”，但反对宅基地使用权对外流转的声音仍然十分强烈。梳理归纳当前反对宅基地使用权对外流转的理由，可以分为两个方面：

第一个方面是从宅基地使用权本身的属性角度论证其不应对外流转，有两点理由：（1）宅基地使用权具有福利性和无偿分配性，属于保障性住房，不是具有完整产权的商品房，故此不应允许上市交易；（2）宅基地使用权是集体经济组织成员基于其成员身份享有的权利，非本集体经济组织成员不得享有。

第二个方面是从如果允许宅基地使用权对外流转，会产生何种危害的角度来论证，可归纳为5点理由：（1）如果允许城里人到农村买地建房，会导致逆城市化问题，与中国城市化发展现状相悖；（2）如果允许城里人到农村买房，由于大多属于二套以上的休闲度假住房，不利于土地节约利用，也与农村功能不符；（3）会导致城镇资本下乡，一些人大量购买宅基地，从而形成圈地局面；（4）会导致一些农民在急迫或欠缺审慎考虑的情形下出售宅基地后流离失所，或者一些进城打工的农民出售宅基地后，因就业状况变化需要返乡，而回去又无处可住，从而影响农村社会稳定；（5）会使现有小产权房转为合法，从而造成社会不公平。

①央广网报道. 两会看三农：代表委员热议宅基地制度改革［EB/OL］ . http: //country. cnr. cn/focus/20150315/t20150315_518004835. shtml，2015 - 03 -15/2015 - 03 - 23.

代表性观点如：国土资源部部长姜大明表示“（宅基地）转让仅限在本集体经济组织内部，防止城里人到农村买地建房，导致逆城市化问题”①新华网报道. 城里人禁买农村宅基地 违法且无保障［Z］ . 新华网，2015 - 03 - 03.。中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文则给出了三个反对的理由：一是宅基地制度是农村集体组织保障其成员居住权的制度，是集体组织成员权的体现，如果非成员也能获取宅基地，那就侵犯了成员的权利，甚至可能导致组织本身的瓦解；二是农村的基本功能是提供农产品和生态环境产品，不是搞建设的地方，进城农民的闲置住房，可以按有关法律规定复垦为耕地，整治为生态用地，有些还可以按规划转用于服务业，发展旅游、休闲、养生、养老等产业，如允许其转为非农民的私家乡间别墅，恐怕既不符合中国国情，更不符合发挥农村应有功能的作用；三是农村宅基地制度是农民住房保障制度的基础，它是由符合条件的成员从本集体组织无偿获得的，属于保障房性质，因此不能如商品房那样不受限制地进入市场交易，否则就会造成社会财产关系的紊乱②聂欧. 专访陈锡文：农地改革不能犯颠覆性错误［EB/OL］ . http: //people. chinareform. org. cn/C/cxw/ft/201603/t20160322_245272. htm，2016 - 03 - 22/ 2016 - 04 - 28.。孟勤国教授认为“中国农民总体而言缺乏足够的抵御风险的经济能力，允许宅基地流转，会导致一些农民在急迫或欠缺审慎考虑的情形下出售宅基地后流离失所，会导致一些人大量购买宅基地形成圈地局面，并使现有小产权房转为合法，因此只会使社会强势群体受益而作为弱势群体的农民受损”［7］。

3.3 观点辨析

上述正反两派的观点似乎都是以保护农民利益为出发点，但却得出了完全不同的结论。从法律权利角度分析，宅基地使用权作为一种用益物权，权利人以转让、出租、抵押等方式进行处分是该权利的题中应有之意。国家法律和政策要对此种处分权利予以限制或禁止，必须具有公共利益上的足够正当的理由。上述禁止宅基地使用权对外流转的理由是否具有足够的正当性呢？

首先，宅基地使用权的成员专属性和无偿分配性不能成为否定其入市的理由。一方面，“宅基地的福利性和无偿性是针对宅基地的分配环节而言的，仅此不能否定宅基地使用权的财产属性”［8］；另一方面，要区分宅基地使用权的直接对外流转与向市场化的土地权利转化后对外流转，正如城市福利分配的公房可以通过补交地价转变为商品房后入市交易一样，宅基地使用权同样可以通过补交地价等方式先转变为集体建设用地使用权后入市。

其次，在分析允许宅基地对外流转是否会造成农民流离失所从而导致农村社会不稳定的问题上，不仅需要有质的分析，更需要有量的统计。农民作为理性人，完全有能力作出对自己最为有利的选择，除非是“被强迫交易”。当前鼓励有偿收回而禁止交易的做法，从逻辑上说也是站不住脚的。一般来说，如果农户只有一套农村住宅，其在出售住宅的问题上必然是十分谨慎的。理论上分析，农户出售住宅可能有如下几种情形：（1）因为另有其他居所，长期不在此居住，确实不需要，从而愿意出售闲置的农村住宅；（2）因为家庭经济非常困难，而又面临家属生病、孩子上学等非常急迫的需要拿不出钱，从而被迫出售唯一的住房，导致自己无房可住；（3）一家人在城镇打工，就业暂时稳定，但在城镇无稳定居所，对自身城镇就业状况持过分乐观态度，从而出售农村住宅，后在城镇失业，想回农村，但房屋已经卖出。从当前实践来看，出售宅基地上住房的大多是第一种情形，农民仅有一套住宅而又将其出售的情形十分少。“首先，中国现有农村经济发展处于总体‘奔小康'，农民非大灾而出现卖房求生的概率应该是小之又小，现有发生的宅基地交易可以说都非农民贫困的别无他法而卖宅基地，而是为了追求进一步发展而发生的。其次，即使有极少量不理性的农户因为出售宅基地而无家可归，政府也不能放弃其应承担的社会保障职责，而采取禁止宅基地交易来防止这种情况发生。因1%的农户在宅基地处理上的不理性，就禁止宅基地交易使得其他99%的农户因此而失去宅基地财产的权利，对绝大多数农户显失公平。”［9］故此，当务之急，是要对当前农村形势和农户宅基地使用情况有准确判断。

再次，允许宅基地使用权对外流转是否意味现有的小产权房一律转为合法？答案显然是否定的。宅基地使用权对外流转的前提是全面的确权颁证，农户现有的宅基地使用权本身也存在着合法与否、超标与否等问题，形成原因也各不相同，非常复杂，必须通过扎实的确权颁证工作明晰权属，并对非法超标多占等问题结合实际情况做出稳妥处置，然后通过确权颁证确认农户的宅基地使用权。而对于商品化开发的小产权房，其土地使用权性质本身不属于宅基地，权属本身也不合法，需要结合其用地性质和来源等情况对其产权本身的属性做出一个判断，从而采取分类处置措施，绝非意味着其可以和宅基地使用权一同入市。由于土地制度改革的探索期很长，在探索期间各种灰色的或者不合法的情形大量存在，改革不可避免地会导致部分人因此不当获利，部分人因此受损，这是任何改革都不可避免的，在改革方案设计时一方面要注意处理好这些历史遗留问题，但同时不能因为顾及这些问题而影响对改革方向的判断。

最后，认为城里人到农村购买休闲度假房不利于节约用地的问题，由于宅基地原本属于建设用地，农房转让并不导致建设用地的增加，禁止农房转让也并不意味着农民就有动力将闲置宅基地复垦为耕地，因此，禁止农房转让并不能实现节约用地的目标。工商资本下乡问题，应该说本身并不值得过于担忧，相反会带动农村的发展，可能导致的圈地、囤房等问题则可以通过面积和套数的上限限制以及税收等政策措施解决。至于逆城市化的问题，同样没必要担忧，允许流转只是一个自由的空间，并非意味着城里人一定会蜂拥而起到农村买房甚至居住，人们选择生活居住地点更多地受经济规律的支配。

综上可见，当前全面禁止宅基地使用权对外流转的理由并不充分，并且随着城镇化的进程，其利大于弊的效应会愈发凸显。

4 宅基地使用权流转的价值冲突与平衡

宅基地使用权流转争议的背后是宅基地担负的社会保障功能和财产功能之间的冲突，进一步言，是稳定与效率价值的冲突：主张将宅基地使用权流转限制在本集体内部是为了充分发挥其居住保障功能并维护农村社会稳定，主张放开其对外流转则是出于保障农民财产权和提升经济效率的理由。观察现有的政策设计，从总体上看，以保障农民住有所居、进退自如为主要目的的农村社会稳定价值仍占据首位，其代价则是宅基地资源配置的低效以及大量的法外交易。

“一个符合我国现实社会需要的农村宅基地使用权法律制度，既不可能由其他制度取代其保障功能以实现最基本的社会公平，又不能完全不顾及宅基地制度的利用效率。两大价值目标必须在同一个制度之中得以实现，是现代社会公平与效率发展的基本要求。”［10］宅基地所担负的稳定功能与效率功能并不是完全对立的。农村社会的稳定不仅有赖于农民安居，更有赖于农村经济乃至全国经济的发展，农民生活水平的提高，因此，宅基地作为一种非常重要而且稀缺的土地资源，必须更好地发挥其经济价值和财产功能从而带动农村经济发展，为农村社会乃至整个社会的发展做出贡献。当前将农民绑在土地上的做法虽然可以一时维护农村的稳定和农民的安居，但并非长久之计，尤其是在工业社会的背景下，农村的长久稳定更依赖于进城农民的城市化融入和留乡农民生活水平的提高，禁止宅基地使用权对外流转不仅不利于土地节约利用，而且会进一步固化城乡二元结构。因此，宅基地使用权的市场化通道不能也无法完全堵死，必须为宅基地使用权进入市场开拓一条通道。

5 宅基地使用权流转的制度设计

综合平衡宅基地的社会保障功能和财产功能，兼顾稳定和效率的需求，应当赋予农民在符合一定条件时对外流转宅基地的权利，并通过详细的规则设计稳步推进宅基地使用权的流转。

第一，确权颁证，并解决公平分配问题。可以进入市场流转的农村宅基地必须是农民依法取得并且产权明确无争议的宅基地，因此，在流转制度推行前必须摸清家底、处理历史遗留问题（例如因各种原因形成的一户多宅、面积超标、违章占用、私下交易等），并通过全面的确权颁证明确权属。同时，调研表明，因各种不同原因产生的宅基地占有不均是农民对宅基地流转的一个重要顾虑，在放开流转之前还必须结合确权颁证工作对一些地方宅基地占有不均的情况予以适当调整。

第二，为宅基地使用权流转设定必要的限定条件。应当允许农民在符合一定条件时对外流转宅基地及其上房屋，流转的形式可以包括转让、出租、入股、抵押、置换等多种形式。限定条件除了包括权属清楚合法、符合规划和用途管制这两个条件外，还可以要求转出农户有其他固定居所。当然，是否流转必须充分尊重农民意愿，但农民出售宅基地及其上房屋后不再享有无偿分配宅基地的权利。

第三，建立内外有别的分类流转制度以及宅基地向集体经营性建设用地转变的途径。符合条件的农户将宅基地及其上房屋出售给本集体符合宅基地申请条件的人，可以直接出售，房屋性质仍为宅基地上农房；符合条件的农户将宅基地及其上房屋出售给本农民集体之外的人，或者虽为本农民集体成员但是不符合宅基地申请条件的人，则需向土地所有权人补办集体经营性建设用地出让手续并交纳出让金，所售房屋性质转变为农村集体建设用地上的商品房，而不再是具有保障性质的宅基地上农房，相应的宅基地使用权则转变为集体经营性建设用地使用权。“宅基地作为集体建设用地使用权进入市场后就不再是福利分配性质的了，就应当具有集体建设用地的使用年限、价值，实行市场竞价有偿取得和在使用年限内有期限使用。这样一来，农民房价就会上升，可能接近城市房价，从而对房地产市场形成一定的良性的调节和影响。”［11］因此，宅基地使用权流转制度的建立必须和集体经营性建设用地入市改革相配合。

第四，赋予农民集体优先购买权，符合条件的农户转让其宅基地使用权及其上房屋时，作为土地所有权人的农民集体在同等条件下享有第一顺位的优先购买权，符合宅基地申请条件的本农民集体其他成员则在同等条件下享有第二顺位的优先购买权。同时可以在对实质条件和程序作出严格限定的基础上建立农民集体收回宅基地的制度，并按市场价格给予合理补偿。当前的宅基地有偿退出政策实施效果不佳的一个非常重要的原因便是缺乏可以参考的市场价格。集体对优先购买或者收回的宅基地，“可以作为宅基地贮备，以满足以后本集体成员新增宅基地的需要。集体也可以对宅基地进行整理，可以复垦的恢复为耕地，获得复耕补偿奖励价金和耕地保护补偿金；不可复垦的，作为集体建设用地。”［11］

第五，在流转程序上，建议通过当地产权交易中心公开交易，并到本农民集体处备案。地方政府做好指导服务和监督工作，提供信息发布、签约指导、价格评估等服务，必要时各地可以视情形对同一主体购买农民宅基地及住房的套数和面积等作出上限限制。对合法流转的行为，由地方政府主管部门为受让方颁发产权证。

第六，在改革实施路径上，应当因地制宜，并可以考虑分区域逐步推进。对宅基地使用权流转市场放开的程度，有学者建议实行“三放开”政策，也即购买对象放开（包括城乡居民）、购买区域放开（对城镇居民不限定购买的区域）、购买价格放开（按照市场规律形成价格）［9］。也有学者建议实行分区域差别化办法，“对不同区域宅基地对外开放，采取差别性办法，沿海地区和城乡结合部宅基地价值已经显化地区，由于早就没有实行宅基地福利分配制度，实行宅基地使用与转让的对外开放，外村租用或转用集体宅基地的收益，在集体组织成员间分配。对于传统农区，鉴于需求没有那么旺盛，宅基地问题主要是村内农户之间的调剂问题，建议先放开村内及村际宅基地可交易，限于农民身份的人之间的出租转让，在条件成熟后，实现与沿海地区及城乡结合部地区同等的宅基地对外交易。”［12］笔者认为，稳定与效率价值之间的最优平衡点会受到各地经济发展程度和城市化水平的影响，尤其是各地社会保障和农民收入水平的影响。因此，宅基地制度的设计必须允许各地因地制宜。如果在某一地区宅基地使用权的流动极大提升了经济效率，而可能带来的农民因决策失误或者其他原因流离失所的情况几率非常低、影响非常小，则可能需要更多考虑经济效率，发挥宅基地使用权的财产功能，同时加强对特殊情形的救济保障；反之，则不然。因此，虽然宅基地使用权的流转最终要实现上述“三放开”，但作为改革过渡阶段的路径选择，分区域差别化推进的策略，既有利于统一思想、减少改革推行的阻力，也与中国地区差异大的国情相契合。

第七，增强宅基地使用权流转与其他改革举措的协同效应。当前以城乡建设用地增减挂钩为主要手段的农村土地整治，可以促进农村宅基地的集约利用，但存在两点“硬伤”：一是作为土地权利人的农民反倒只能被动参与，二是指标的落地只能通过征地方式，因此无法确保农民土地权益不被侵害。放开宅基地对外流转市场有利于保障农民财产权益，但单个的流转行为在发挥规模效应以及优化用地布局方面则缺乏优势。故此，目前的宅基地制度改革，并不是简单地放开宅基地对外流转市场，而是需要宅基地对外流转、集体经营性建设用地入市、宅基地收回、农村土地整治等多项举措联动。这需要改变目前征地、宅基地、集体经营性建设用地入市各试点“隔绝”状态。建议主管部门选择部分试点地区打通“三项制度”试点以及“农民住房财产权抵押担保”试点，一方面出台政策鼓励农民集体主导的以宅基地换房为主要形态的农村宅基地整治，并允许农民集体将整治后结余的宅基地调剂为集体经营性建设用地并入市，或者将宅基地复垦后产生的新增建设用地指标出售或用于集体经营性建设用地入市，从而既促进宅基地的集约利用，又丰富农民实现宅基地权益的途径；另一方面允许试点地方结合本地实际情况开展有条件放开宅基地使用权对外流转的探索。

（References）：

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（本文责编：仲济香）

How to Solve the Dilemma of Transferring Land Use Right for Farmers' Housing in Market

SONG Zhi-hong
（Chinese Academy of Governance， Beijing 100089， China）

The purpose of this paper is to give suggestions to how to solve the dilemma of transferring Land Use Right for Farmers' Housing in market. The methods of literature analysis and normative analysis are applied. The results show that: the current prescription that prohibits farmers from selling their houses with Land Use Rights to parties that are not members of the same village collective organization has been challenged by a large number of illegal transfers as well as a large amount of idle farmers' housing land. The voices from both parties that are for or against transferring Land Use Right of Farmers' Housing in market are equally strong. The current pilot of farmers' housing property rights mortgage fails to give a clear attitude to this dispute. By analyzing the arguments of both sides comprehensively， we find that the reasons for forbidding market transfer are not sufficient. The dispute reflects the confliction between the two distinguishing functions that Farmers' Land Use Right for Housing is undertaking， namely social security function and property function， as well as the confliction between stabilization and efficiency. In view of the imbalance of regional development in China， farmers in different regions depend on land's social security function to different extents. Moreover， farmershave different demands for transferring their Land Use Right of Housing. Based on fully respecting the willingness of the local farmers，Land Use Right of Farmers Housing transfer should be promoted gradually according to different levels of economic development， which is a smart choice to balance the interests among all parties. It concluded that we should permit Land Use Right of Farmers Housing to transfer freely under certain conditions.

land institution； land use right for farmers housing； transfer； solutions

10.11994/zgtdkx.20160607.110715

F301.1

A

1001-8158（2016）05-0013-08

2016-03-18；

2016-04-28

国家社科基金青年项目“农村土地经营权与承包权分离的法律制度构建研究”（15CFX048）。

宋志红（1980-），女，湖北京山人，副教授，博士。主要研究方向为民商法、土地法、房地产法。E-mail: s_zhihong@sina.com