政党协商与政协协商的相互促进和协调发展研究

□ 李金河 王江燕



政党协商与政协协商的相互促进和协调发展研究

□ 李金河 王江燕

政党协商和政协协商是两个高度关联、彼此相依的具有明显中国特色的协商民主实践形式。明确政党协商和政协协商的联系和区别，可以有效避免两者因协商内容和过程交叉重叠而造成的政治资源浪费和效率低下，满足协商民主广泛多层制度化发展的现实需要。政党协商的高层性、前置性、战略性，奠定了政协协商的基本原则、政治生态和发展方向，直接促进了政协协商的政治活力和政治效率。政协协商在政党、国家、社会、个体间的交流与互动，为政党协商提供了持续动力支持和深厚资源支撑。政党协商和政协协商的互动是一个政党能力互相促进的过程。实现政党协商和政协协商的协调发展，要强化执政党协调政党协商与政协协商的政治责任，要通过明确政党协商和政协协商的不同侧重点以实现两种协商方式在国家治理中的协调运用，要完善党委统战部门与人民政协的联系和沟通机制。

政党协商；政协协商；相互促进；协调发展

中共十八大以来，我国研究和发展协商民主的氛围日渐浓郁，无论是理论深度还是实践广度都实现了前所未有的拓展和推进，这无疑与新一届中央领导集体深化政治体制改革的理念密切相关。十八大报告对社会主义协商民主的地位、性质、基本制度、参与主体、协商领域、协商要求和发展趋势等重点要素进行了全面阐述，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对协商民主的性质、地位、功能和途径作出了更加全面、深入和清晰的论述。 2015年年初颁布的中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》(以下简称《意见》)正式明确了政党协商和政协协商在创新国家治理和提升民主品质方面的制度优势和各自重点，直接促进了这两种协商方式的进一步细化和分工。同年，中共中央办公厅先后印发了《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》和《关于加强政党协商的实施意见》，为政党协商和政协协商的制度化、规范化和程序化建设奠定了框架和基础。

政党协商和政协协商是两个高度关联、彼此相依的具有明显中国特色的协商民主实践形式。长期以来，理论界对此研究相对薄弱，尤其是对政党协商和政协协商关系的认识和研究一直是笼统、抽象和模糊的，经常将二者混为一谈，甚至在专门的研究著作中也会出现将人民政协当作“中国基本政治制度”，将政治协商理解为在“人民政协组织框架下的协商”的常识性错误*李允熙：《从政治协商走向协商民主——中国人民政协制度的改革与发展研究》，社会科学文献出版社2012年版。。近几年这方面研究有了较大进展，但现有文献还大多停留在价值判断和理论演绎的层面，由于缺乏对中国共产党领导的多党合作和政治协商制度以及中国人民政治协商会议的具体历史和现实操作的了解，研究往往容易陷入经院式的抽象讨论，经验性、实证性研究相对缺乏，理论与实践的“两张皮”现象比较突出。《意见》的颁布实施，一方面为相关理论研究和实践发展提供了重要机遇，但同时也迫切需要理论研究和实践经验的支撑。政党协商与政协协商要在协商民主体系中发挥价值引领与制度示范作用，必须首先解决自身存在的矛盾和问题，以透彻的理论解释来指导实践的发展。

一、政党协商与政协协商的联系和区别

政党协商与政协协商同属政治协商，是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要内容，是我国协商民主的典型表现形式，在协商民主体系中处于中枢地位*李金河：《如何正确认识社会主义协商民主》，《中央社会主义学院学报》，2014年第1期。。政党协商是中国共产党同民主党派基于共同的政治目标，就党和国家重大方针政策和重要事务，在决策之前和决策实施之中，直接进行协商的重要民主形式。政协协商是参加人民政协的各党派团体、各族各界人士履行政治协商、民主监督、参政议政职能，围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中广泛协商、凝聚共识的重要民主形式。这两种协商方式都是中国共产党实现科学决策、民主决策的重要环节和提高执政能力的重要途径，两者既有联系，又有区别。在协商主体、协商内容等方面有相同、相似或者交叉的部分，但两种协商方式并不互相包含，更不能互相替代。搞清楚政党协商与政协协商的关系，对于我们深入理解中国共产党领导的多党合作和政治协商制度以及中国的协商民主具有重要意义。

1.协商组织形式。政党协商是中国共产党主要领导人与民主党派主要领导人之间的高层次的、面对面的直接协商，是由中共党委或者党委统战部具体负责组织、安排、协调，执政党、参政党领导人以各种正式和非正式的形式参加。政协协商是依托人民政协这一专门协商机构进行的协商，主要是由人民政协来组织和协调。

2.协商主体。政党协商的参加主体包括中国共产党、民主党派和无党派人士，工商联则作为具有统战性的人民团体和商会组织参加政党协商。人民政协是中国共产党领导的各党派、各团体、各民族、各阶层大团结大联合的组织，目前由34个界别组成，包括中国共产党、各民主党派、无党派人士以及其他各界代表人士。可以说，人民政协协商的主体包含了政党协商参与的主体，同时，政党协商参与主体在人民政协协商中担当和发挥最重要的角色和作用。政党协商的主体突出强调其身份的政党性，政协协商中的中共和各民主党派则强调其身份的界别性、社会性。

3.制度基础。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，政党协商是规范党际关系、沟通政党意愿、强化党际监督、实现参政党“一个参加、三个参与”*“一个参加”指的是参加国家政权，“三个参与”分别是参与国家大政方针和国家领导人选的协商、参与国家事务的管理、参与国家方针政策法律法规的制定和执行。这是1989年颁布的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》对民主党派参政基本点作出的规定。的重要途径。人民政协是介于政党、国家、社会之间的重要组织机制和制度力量，是协调中国政治关系、社会关系和利益关系的重要制度平台。政协协商更多的是执政的中国共产党处理党与非党、党与国家政权、党与社会关系的重要平台。两者有共同的制度基础，但政党协商更侧重于政党制度，政协协商指向更为广泛的中国特色社会主义民主政治。

4.协商内容。政党协商主要内容中包括的中共全国代表大会、中共中央委员会有关重要文件、国家领导人建议人选、多党合作中的重大问题等，一般不会在政协进行协商。政协协商的主要内容是：国家大政方针和地方的重要举措以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题，各党派参加人民政协工作的共同性事务，政协内部的重要事务，以及有关爱国统一战线的其他重要问题等。在具体的实施过程中，两种协商的内容有时会有交叉相同之处，比如一些重大的决定会先在政党协商小范围内商议，再拿到政协进行大范围的协商。

5.协商形式。两种协商各有自己的形式。政党协商的形式主要有会议协商、约谈协商、书面协商。会议协商又分三类，即专题协商座谈会、人事协商座谈会、调研协商座谈会。政协协商主要是会议协商和书面协商。政协会议协商的层次和形式更为丰富多样，主要包括全体会议协商、常委会议协商、专题协商会协商、主席会议协商、秘书长会议协商、专门委员会会议协商，还有专题议政性常委会议协商、对口协商座谈会协商、界别协商座谈会协商、提案办理座谈会协商等。全国政协从2014年起还恢复实行了“双周协商座谈会”。政党协商在形式上表现为小规模、高层次、专题性，政协协商则表现为大规模、广范围、综合性。

6.协商范围。由于民主党派组织主要集中在大中城市，政党协商往往表现在中上层，尤其是在中央层面政党协商的作用和影响力更大。从总体上看，政党协商往基层走有作用递减的趋势。人民政协有系统的四级组织，是自下而上汇集民意、层层协商的纵向互动交流民主形式。同时，人民政协组织系统内还有自下而上反映社情民意信息的直接通道。

政党协商与政协协商之间存在的这些联系与区别，体现了我国政治体制的性质、结构和特点，体现了中国共产党与民主党派在发展社会主义协商民主中的不同政治角色和多重政治参与，也体现了我国各种不同功能作用的政治系统在实现共同目标中的协调与配合*张献生：《对推进政党协商实施的思考与建议》，《人民政协报》，2016年1月6日第8版。。明确区分政党协商和政协协商，可以有效避免两者因协商内容、过程交叉和重叠而造成的政治资源浪费和政治效率低下，满足协商民主广泛多层制度化发展的现实需要。为适应中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的发展完善和国家治理现代化的基本要求，从完善社会主义协商民主制度体系的角度着眼，既不能把政党协商与政协协商相混淆，用一种协商替代另一种协商，也不能对政党协商和政协协商厚此薄彼，重视一种协商而轻视另一种协商。两种协商形式各具特色和优势，在推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展中完全可以相辅相成、相得益彰。

二、政党协商与政协协商的相互促进

由以上政党协商与政协协商的区别和联系可以看出，两者之间并不存在泾渭分明的界限和非此即彼的对立，而是相互依存交融、共生共进的关系。在现实的操作层面，两者的高度关联是通过执政党相关文件的规定和人员的双重任职实现的，两者在彼此的联系和互动中实现相互促进、共同发展。

1.政党协商的高层性、前置性、战略性，奠定了政协协商的基本原则、政治生态和发展方向，直接促进了政协协商的政治活力和政治效率

与“竞争型”或“垄断型”的政党制度不同，中国特色政党制度属于“协商型”的政党制度。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度摒弃了各政党之间的对立性或对抗性，充分利用统一战线这一法宝，成功地将中国的不同党派和政治力量团结在一起，建立起了一种良性循坏、相互促进的和谐、合作、互助型的政党制度。在这一制度下，不同党派、阶层和群体利益间的差异，可以通过协商方式逐渐缩小或消除，在最大程度上团结全社会的积极力量来为国家发展和社会进步贡献力量。政党协商侧重于各政党之间的良性沟通、平等讨论与充分交流，以此来确保涉及国家和社会的重大政策能够顾及各个不同的阶级、阶层和人群的利益，这本身就是社会主义民主本质的重要体现。与政协协商相比，政党协商更加突出顶层性和战略性。“从协商民主的缘起看，政党协商是‘开路者’，正是其示范带动，协商之树才枝繁叶茂；从协商民主的功能看，政党协商是‘压舱石’，不仅可以优化决策，更关乎政党和谐与政局稳固；从协商民主的发展看，政党协商是‘风向标’，为其他协商形式的健全完善树立标杆、提供借鉴。”*同言：《政党协商：不可替代的民主形式》，《中国统一战线》，2014年第4期。因为政党在国家权力和政治体系中处于核心地位，是整个国家民主政治的形象代表和生态基础。政党合作本质上是政治合作，这就决定了作为政党合作基本形式的政党协商，不是一般的工作性、事务性协商，而是高层次的政治协商。因此，政党协商在一定程度上决定着政协协商的基调，为政协协商的有序性和有效性奠定了重要基础。

中国共产党的领导是多党合作最根本的特征。在政治作用、影响力方面，中国共产党无疑处于主导地位，是国家政治活动和政治发展的核心力量。所以，在具体协商过程中，如果没有比较完善的协商制度和规则作保障，这样的协商很容易出现空洞、形式化等现象和结果，民主党派的作用就难以真正发挥出来。政党协商对民主党派的政党属性、政党功能提出了更高的要求。一个政党在国家和社会重大事务决策和执行中的功能与作用发挥得越积极，政党的活力就越强，其发挥功能和作用的能力也越强，反之，政党自身的功能就会退化，变得失去组织活力，在社会上也失去影响力。所以说，政党协商是考验中国共产党推进民主政治发展的一个重要标杆，政党协商的质量、效果决定了政协协商的活跃度和影响力。

中共十八大以来，“中国特色社会主义参政党”的历史定位，“政党协商”的提出，都为民主党派发展其政党属性、优化其政党功能提供了难得的政治环境和民主生态，这也直接促进了政协协商的优化和功能的释放。政党协商的民主氛围必然能够改善整个社会的政治生态环境，活跃政协协商的生动活泼局面。

2.政协协商在政党、国家、社会、个体间的交流与互动，为政党协商提供了持续动力支持和深厚资源支撑

人民政协在组织开展政治协商方面具有强大的优势。这种优势主要体现在四个方面：一是人民政协是当代中国协商民主体系的缩影，以界别组成为特色，有比较完善的组织系统和层级架构，有广泛的覆盖面，可以为构建中国协商民主体系提供基础性的组织准备；二是人民政协有丰富的协商民主经验，政治协商的议题非常广泛，可以为在党的领导下在全社会开展广泛协商提供有力的经验支持；三是人民政协有比较成熟的协商议事规则，有比较完备的制度体系，可以为协商民主制度化建设提供坚实的制度基础；四是人民政协承继和秉持协商文化优良传统，适应时代发展新要求，形成了平等、宽容、友善的协商民主精神，可以为大力发展社会主义协商民主提供重要的精神引领*叶小文、张峰：《民主和协商是实现党的领导的重要方式》，光明网：http://theory.gmw.cn/2015-06/09/content_15919270.htm，2015年6月9日。。从党的领导的角度看，通过人民政协的协商民主，不仅能充分吸取党外人士的意见，促进党和国家各项重大决策的科学化、民主化，而且还可以把党的决策意向转化为参加人民政协的各政党、各团体、各界别的共识，把坚持和贯彻党的路线方针政策变成他们的自觉行动。在实现党内民主带动人民民主的进程中，离不开政协这一重要的制度平台。人民政协通过制度设计和组织机制把各阶层的民众和执政党、政府连接起来，有利于执政党和政府找到全社会意愿和要求的最大公约数，充分体现了社会主义民主的真谛。政党协商有了人民政协这一组织和平台的强大支持和深厚资源，就有了运行的规则和动力。

从政党协商与政协协商的运行机制和过程来看，两者共同创造了利益诉求的双向传导形式。政党协商往往存在于政治运行的中上层，协商效能从政治权力的高层到基层呈现由强到弱的趋势，从上到下传动，而人民政协是汇集民意、层层协商的纵向互动的民主形式，其协商效能流以正三角的形式自下而上地汇聚*魏晓文、郭一宁：《论政党协商与政协协商的互动关系》，《社会主义研究》，2015年第5期。。因此，政协协商促进了政党协商的科学化发展，为政党协商提供了正向的引导和支持。政党协商与政协协商共同促进了国家、政党、社会之间的互动合作，在这个过程中，政协协商是发动民众参与、提升民众认同的重要环节。

3.政党协商与政协协商在协商能力建设上的互相促进

协商民主要发展好，能力是关键。习近平总书记强调，搞好政党协商，需要中国共产党和各民主党派共同努力。中共各级党政领导干部首先要提高协商能力，带头学习掌握政党协商理论，把握政党协商工作规律，熟悉政党协商工作方法，努力成为政党协商的积极组织者、有力促进者、自觉实践者。

政党协商要求参政党通过各种渠道密切联系参政党成员及其所代表的社会群体，对国家和社会重大事务有更精深的研究，对政党的政治活动有更精细的设计，与中国共产党的政党合作方式有更积极的探索。

而政协协商是大范围的、切实生动的政治实践过程，执政党与参政党在人民政协的合作协商，对促进双方的政党能力是必不可少的方式和途径。一方面，政党协商的重要地位对政党能力提出了更高的要求，政党在政协中必然要投入更多的精力和热情去调研、参政，以提升政党协商对政党能力的需要；另一方面，政协协商的多方式探索、多渠道协商提供了大量锻炼能力的平台和途径，各政党通过政协平台获取了丰厚的实践经验和扎实的议政功底，自然促进了政党协商的效率和质量。两种协商方式对政党协商能力的提升和促进是相互的、互为补充的。

从当前政党协商和政协协商对执政党和参政党的要求来看，执政党还存在着联系群众不足、民主作风不够的现实问题，而民主党派既是政党协商的参与主体之一，也是政协协商的参与主体之一，但民主党派政党意识较弱、社会代表性弱化、理论建设相对滞后、人才队伍建设不足等因素都限制了自身协商能力的提升。执政党和参政党都需要通过两种协商方式来推进政党能力建设，创造多党合作的新局面，从而更好发挥我国政党制度的效能。

三、政党协商与政协协商的协调发展

政党协商与政协协商都是我国多党合作的基本实践形态。从理论上讲，我国的政治协商经由政党高层直接沟通和人民政协两种路径，打通从政治协商到社会协商、从精英治理到大众参与的通道，规引和示范政治参与的理性共识和决策民主，凸显协商民主的独特治理优势和群众路线本质。联系中共党委统一战线工作部门和人民政协组织的实际工作，通过运行实践、参与规模、协商程序、社会影响等方面分析，两者往往在具体的运行中存在一些不协调之处，在政策文本上也有许多重叠、交叉的部分。在实践中两者的协商效果也长期存在“重复协商”、“替代协商”的状况，这是政党协商和政协协商协调发展必须要解决的基础性问题。

1.强化执政党协调政党协商与政协协商的政治责任

坚持党的领导是搞好政党协商和政协协商的首要前提。作为执政党，中国共产党担负着政党协商与政协协商制度化建设的首要责任，必须高度重视整体协调、理顺关系，明确负责政党协商和政协协商工作的相关部门，切实开展协商前的情况交流、具体协商的组织联络和相关意见的采纳等有关工作，集思广益，在党内外培养营造宽松和谐的氛围。要加强政党协商与政协协商的规范化和程序化建设，通过统筹兼顾、合理规划，最大限度地发展好、利用好、巩固好不断优化的政党政治功能，明确政党协商和政协协商的各种要素，规范协商过程中的意见表达程序，健全协商反馈机制，充分满足政党协商和政协协商的发展需要。

对执政党来说，协调政党协商与政协协商要有不同的侧重点。一方面，要牢牢把住政党协商的大方向。政党协商的主体是政党，政治属性是政党组织的根本属性。政党协商不同其它方式的协商，政党的阶级属性、政治角色和历史使命，决定了政治性是政党协商最主要的特征。协商的主要目的是增进政治共识、优化施政决策、巩固政治联盟、完善政治制度、促进政治文明建设*周淑真：《政党协商——多党合作制度的核心要素》，《世纪行》 ，2016年第2期。。在政协协商方面，要以开放、包容的形式与风格，大力推进人民政协的机构改革和科学发展，真正让不同群体的声音和意见充分表达出来，畅通党联系群众的渠道。执政党必须根据时代要求，响应民众的呼声，深入开展调查研究，在条件成熟时对政协进行大胆的革新，比如调整和优化界别构成、完善政协委员人选遴选机制等。

2.明确政党协商和政协协商的不同侧重点，实现两种协商方式在国家治理中的协调运用

政党协商应以国家治理的道路选择、科学决策为主线进行规划；政协协商应以激活治理活力、凝聚社会共识、优化工作机制为导向，注重政治技术和规则程序的运用。无论是在横的方面还是纵的方面，双方的协调发展还有很大的完善空间。

从目前来讲，政党协商在基层弱化是毋庸置疑的事实，尽管如此，我们认为不能简单地从实际作用发挥大小出发来判断基层政党协商的价值。基层政党协商形式存在的政治意义重大，从长远看为我国多党合作发展开拓了空间和领地。相比之下，基层地方政协协商确实比政党协商要生动活跃，也更容易见成效。因此，要协调发展政党协商和政协协商，合理配置两种资源。对于中央、省级和市级来讲，确实需要突破政党协商的既有格局，大力规范和部署政党协商，发挥政党协商的模范引领作用。对于基层来讲，则需要更多关注激活现有的政协协商模式，充分利用政协协商这一组织平台，培养各政党政治参与的习惯和能力，促进民主党派的成长，为政党协商发展开垦沃土、铺平道路。基层人民政协要不断完善协商保障机制，发挥民主党派在人民政协中的作用，充分调动民主党派参与政协协商工作的积极性。同时，要重视运用现代媒体手段,将互联网技术运用到政治生活中,创新中国特色政党协商和政协协商的实践形式，真正将议政能力强、专业素质高的精英人士吸纳到民主党派和政协组织中来。

3.完善党委统战部门与人民政协的联系和沟通机制

在既有的工作格局下，党委统战部和人民政协机关具体承载着政党协商和政协协商的日常工作。两个工作部门的相互配合和协调至关重要。统战部和人民政协的工作目标、任务是一致的，工作职能上是互补性的，两者在执行统一战线方针政策中是互相协作配合的关系。但两者在职能、机构、目标上的一致性难免导致政党协商和政协协商在某些方面出现交叉重叠现象，要实现协调发展，需要统战部门和政协组织在党委的统一领导下，密切联系，主动配合，分工协作。统战部门对政协工作负有了解情况、调整关系、安排有关人事的责任，要充分了解和熟悉政协协商工作，协助党委为政协协商工作创造良好的条件，解决一些具体问题和困难。而政协应主动与统战部密切配合，就政协协商的计划、任务、动态等积极交流。统战部门在研究有关政党协商的工作时，应主动邀请政协党组负责同志参加。政协的重大协商活动，应及时通知统战部，以便配合协作。

目前，政党协商与政协协商在制度化、规范化、程序化建设上正快速发展，两者都需要依靠党的领导来统一规划和部署。如协商年度计划的制定、协商议题的规划、参加人员的安排等等，这就需要两种协商在制定具体规划时，要加强沟通、合理布局，避免许多不必要的重复和浪费。要注重协商工作与党委和政府工作的有效衔接，以党委和政府工作为轴心带动政党协商与政协协商的协调互动。规范党政领导及部门负责人参加政党协商和政协协商活动是非常重要的环节。特别是在基层，要进一步扩大民主党派成员在政府机关的履职锻炼、调查研究和监督力度，深度参与党委政府的各项工作；建立民主党派组织与担任人大代表、政协委员的民主党派成员的联络制度，以代表、委员为纽带加强区域内民主党派组织的互动，为党派成员了解社情民意创造条件，切实提升民主党派的组织功能和协商能力。□

(责任编辑：徐东涛)

2016-06-07

李金河，中央社会主义学院统战教研部主任、教授，主要研究方向为统一战线与多党合作；王江燕，中央社会主义学院统战教研部副教授，主要研究方向为中国政党制度。

浙江省社会主义学院招标课题“政党协商与政协协商的相互促进和协调发展研究”(编号：ZD201502)。

D66/D62

A

1007-9092(2016)06-0085-006