论我国社区警务合理运行的策略要素

刘文强（中国刑警学院 刑侦系，辽宁 沈阳110854）



论我国社区警务合理运行的策略要素

刘文强
（中国刑警学院 刑侦系，辽宁 沈阳110854）

摘 要：社区警务工作主要通过动员社区的多项资源与力量，激发社区的防卫意识，提升居民生活质量，以构筑整体的社会安全体系。社区警务的基本理念是：解决社区安全问题的根源在于社区本身；加强警民互动，强调公众参与；主动出击，着眼犯罪预防；社区警务是警务理念的转变。社区警务合理运行的策略要素分别是咨询（consultation）、调适（adaptation）、动员（mobilization）和问题解决（problem solving）。

关键词：社区警务；国际警务

一、社区警务的基本理念

（一）解决社区安全问题的根源在于社区本身

社区警务理论认为，产生和遏制违法犯罪的条件源于一体［1］。各类违法犯罪活动和国家、法律一样，伴随着市民社会和私有制而产生，是社会发展过程中阶级矛盾不可调和的结果和表现。违法犯罪现象的产生和发展变化会受到政治、经济、社会、文化等各种因素的作用、影响和制约。因此，各类违法犯罪活动的根源在于社会，从根本上能够遏制违法犯罪的力量和资源也在于社会本身。而社区是一个与社会相对应的类型学概念，是指建立在血缘、地缘、情感和自然意志之上的富有人情味和认同感的传统社会生活共同体［2］。因此，推进社区警务，构建安全社区，也应该着眼于依靠社区本身，警察应该与社区居民建立亲密、合作的互惠关系，发动社会公众广泛参与，共同解决社区的问题，将社区营造成为具有一定的自主抵抗违法犯罪能力的家园。

（二）加强警民互动，强调公众参与

公众不仅需要现代化武装的“执法者”，更需要充满人情味的警察。传统的“专业化警务”模式，将维护社会秩序和抓捕罪犯作为警察的基本工作。这种强调惩治犯罪和快速反应、快速行动的警务战略，在一定时期内对控制犯罪的确起到了重要作用，并带给大众直观的积极印象，但同时也使得警察与公众逐渐脱离，公众的安全感不升反降。因此，社区警务要求加强警民互动，倾听社区民众的心声。一方面，唯有警民相互信赖，民众愿意向警察提供有关预防犯罪或侦查犯罪的重要情报信息，社区警务才有成功的契机；另外一方面，民众的支持可以弥补警察资源的不足，使得警民共同对资源进行最有效的配置，同时由于警民频繁而正面的互动，警察较易从工作中获得成就感与满足感。

（三）主动出击，着眼犯罪预防

传统的警务战略以侦破和逮捕为主要目标，警察的工作主要是“事后反应”，较为“被动”。而社区警务则更注重社区安全问题的及时发现和解决，以及对犯罪活动的预防。传统警务战略在犯罪预防方面主要是依靠警察的出现来威慑犯罪的发生，即尽可能提高警察的“可见度”和出现频率，而目前我国基层公安机关存在着警力严重不足的问题，无法从警察数量上和巡逻覆盖面上满足犯罪预防需要。社区警务要求把警察工作的重心转移到案发前，充分调动公众参与的积极性和社区的各种资源，并加以有效利用，注意各类治安信息情报的采集与分析，防患于未然，从源头上预防违法犯罪活动的产生，进而提升社区居民的生活质量和安全感。

（四）社区警务是警务观念的转变

社区警务作为一种当代主流警务思潮和新型警务改革的基本方向，不能仅仅被理解为治安民警的一项专业工作或一种工作方式，社区警务从宏观上看也是一门新型的警务哲学和警务战略，它给公安工作带来的是一种观念的转变。社区警务有较全面的理论体系，在其实施和运行过程中，要求广大公安干部民警转变传统观念，树立“立足社区，面向社会”“警力有限，民力无穷”“打防结合，以防为主”等新型的治安理念。同时，社区警务要求社区民警必须增强服务意识，明确自己和社区成员都是良好的社会治安秩序的享受者，也是维护社区治安秩序和公共安全的义务承担者，这样才能树立民本理念，全心全意服务于社区公众。

二、社区警务合理运行的策略要素

社区警务战略在我国已经实施了十余年时间，在维护社会安全稳定、保护人民群众生命财产安全、打击违法犯罪等方面都有着显著的成效。但我们也应该看到，目前在推行社区警务战略的进程中还存在许多需要改进的问题。因此，各地公安机关都不断在社区警务运行机制方面进行着创新和试验，希望能够在贯彻社区警务基本理念的同时，结合各地特色，使社区警务能够科学合理地运行和推进。有很多地方的公安机关在改革过程中认为增加社区民警的数量、不断加大巡逻力度和电子监控覆盖率就是在实施社区警务了，事实上，只顾及表面上的做法而忽略其背后的精神和原则，是没有真正理解社区警务基本理念的表现。在对美国、加拿大、英国、澳大利亚、日本、新加坡等国社区警务运行机制的比较研究中我们发现，欧美等国学者认为，虽然各国社区警务模式以及运行机制各不相同，但从宏观上看，其中有四种策略要素是一再重复出现的，分别是：咨询（consultation）、调适（adaptation）、动员（mobilization）和问 题 解决（problem solving）。这四种策略要素是社区警务合理运行的必备条件［3］。因此，如何理解上述四种策略要素，进而有效开展社区警务运行机制的改革，就成了一个值得我们思考的问题。

（一）咨询

咨询，是指定期而且系统性地咨询社区民众，了解他们对治安的需求，以及警察应当如何更有效地满足社区的需求。

社区警务无法提供一剂快速的特效药，警民只有长期投入与合作，才能达成共同的目标。建立信赖与维持互信，是警民合伙关系的基础。唯有警民相互信赖，民众愿意向警察提供有关预防犯罪或侦查犯罪的重要情报信息，社区警务才有成功的契机。因此通过咨询、沟通等正面的互动来获取民众的支持，可以弥补警察资源的不足，对社区警务的有效开展将起到基础性的作用。目前许多国家的警察机关都在探索借由建立新的机制来与社区民众讨论社区问题及解决之道，以达到改善犯罪预防性能的目的。为此，在英美等国，有的警察机关是采取与社区中现有团体进行深度接触和会议咨询的方式，有的警察机关则建立了新的社区安全咨询委员会。例如，英国在1984年就已经建立了200多个社区咨询委员会；加拿大皇家骑警则是在各地警局中设立民众咨询委员会；澳大利亚新南威尔斯的每一个警察局均设立了社区咨询委员会；美国西雅图市警局设有咨询讨论会，另在各分局亦设有社区咨询委员会［4］。

这些社区团体和定期召开的社区会议至少具有下列四项功能：第一，它们将社区问题及社区需求的有关信息提供给警察。社区民众对于治安的关切经常是与警察自己的认识有着很大的不同的。警察一般较为注重诸如杀人、强奸、绑架等严重性犯罪，但是警察在与公众团体接触后可能就会发现，公众固然需要警察打击犯罪，但却更关心其他社区问题。每个社区的居民可能都有自己最迫切需要解决的问题，因此通过和社区居民团体的交流能够保证警察了解公众最核心的诉求。第二，它们可以帮助社区公众了解防控违法犯罪行为的知识，这将有助于促进警民合作，增加民众的积极性和参与度。社区会议，可以说是警察鼓励公众参与以共同建立公共安全的一个好途径。第三，它们可以让大众直接表达对警察的不满，而不会受到官僚体制的阻扰。因此，社区会议可以发挥宣泄的作用，提供民众直接向警察说出心里话的机会，这有助于让民众获得满足感。虽然聆听民众的抱怨会使警察感觉不舒服，但这也正好可以提供警察表达意见或说明立场的一个机会，诸如表达未能阻止某犯罪事件发生的遗憾，或说明警察对于某事件处理方式不当的原因及表示歉意等，有助于促进警民双方互相谅解。第四，它们也可以作为一种社区警务的考核机制，会议中提供的信息可以作为警察改革勤务方式的考核依据，以此提高社区民警工作积极性。

有研究表明，在建立社区团体和召开会议过程中，一般可能会经历这样几个阶段：会议开始时大多会被老百姓的抱怨所主宰，警察常会因过于窘迫而中断会议的进行。然而，假如警察能够具备足够的耐心和信心，那么公众的抱怨就会逐渐转为对治安的关切。在这个阶段，通常警察就可以开始解释公安机关目前遇到的困难，并邀请大众共同策划解决问题的方法。当彼此之间的信赖感建立之后，社区会议就可以用来评价犯罪预防作为的效果。所以，良好的“咨询”发展过程，通常会是一个“从抱怨到合作”的演变过程［5］。

（二）调适

调适，是指因地制宜地配置警力与划分警察权责，以更好地符合地方居民的需求。

首先，合理运行社区警务，进行调适的前提是科学划分社区，因地制宜地配置警力。如果社区划分过大，警力难以顾及，则警察对社区治安的控制力将会减弱，工作可能浮于形式；如果社区划分过小，又容易造成警力浪费。其次，需要根据社区面积、人口、地理位置、经济文化发展情况以及民警的实际承受能力等综合因素来合理调适社区的警力配置。最后还需要结合社区民众的意见，调适社区民警的权责，让社区民警明白自己的任务和相关要求，以及评价考核方式。经过“调适”，社区民警的职责概括起来主要是防范、管理、服务。例如，加拿大的爱德莫顿市警察局针对民众所提出的服务请求，在仔细分析辖区地理形态、经济、宗教等多方面情况之后对警力配置进行了调适，将辖区中21个经常发出服务请求的地区转化为比特区（beat），每个比特区配备一或两名社区警察。每一名社区警察均配备巡逻车，他们的职责就是了解社区需求，并规划适当的对应措施。他们自行规划工作时间，并在地方上设置办公室，以便民众能随时找到他们，或方便让民众留言。伦敦在20世纪90年代开始实施“分部警务”（sector policing），将分局的辖区分为两个或三个区域，每一个区域设有一个警察分部（sector），每个分部则由一位督察负责指挥，下设四位警长及若干位警员，他们的职责就是共同评价辖区内民众的需求，并规划适当的响应措施。巡官的职责之一，就是要建立一个分部工作团队，以达到社区咨询的目的。团队的成员一般会包括政府官员、民间组织人员、居民或公寓管理委员，以及政治人物等。

（三）动员

动员，指积极招募非警察人员及非警察机构的协助，以资源整合的模式解决社区治安问题。

因为警察无法靠一己之力有效预防犯罪，所以各国警察先后施行了一些鼓励民众积极参与协助的方案和措施。最著名的社区犯罪预防方案，常被称为“三大项”（Big Three），就是邻里守望（neighborhood watch）①邻里守望是将一定区域的居民联合起来，互相帮助，共同预防犯罪，改进当地治安状况的一种犯罪预防控制方式。、在财物上标示记号（operation ID）和治安巡防（security survey）。上述三项方案和我国的群防群治工作相类似，但欧美发达国家已经形成了系列严密的行为实施细则，在识别罪犯、技术防范、操作规范甚至报警时机等方面形成了制度化、规范化与组织化，而我国的群防群治工作相比之下则因地区差异而存在不同程度的组织散乱、效率低下、连续性差等问题。

美国从20世纪70年代初开始实施了一系列方案，其中主要包含向警察提供犯罪线索的邻里会议，以及鼓励民众自行实施守望与主动报案的措施，同时也鼓励民众在个人财物上标记辨识号码，以及加强在住宅和商业区巡防以强化安全。例如，将大众的无线电频道与警察勤务指挥中心联机，并安排专人负责接听；经常邀请配备无线电的出租车司机接受培训，使其具备发现犯罪活动及通知警察的能力与技术。又如，在美国和加拿大等国许多城市中容易发生犯罪的地点，经常出现一些穿着鲜明制服的志愿者实施徒步巡逻，这些巡逻者虽然并不能实施执法行动，但确实发挥了一定的犯罪威吓效应。在澳大利亚很多城镇，有一些民众自愿在夜间担任巡逻员，他们的职责主要是针对行为不当的青少年发出警告［6］。

警察动员的对象并非仅有民众而已，政府机构、学校、医院、公司企业如果能够将本身行动予以适当的调整，并与警察和社区的行动相互协调，它们在社区治安管理和犯罪预防等方面都会扮演重要的角色。动员要素涉及的各种行为，对警察而言并不陌生，关键在于是否能够和社区形成有机的结合，树立以人为本、为人民服务以及防范第一的理念，我国各地公安机关也已经探索出许多有效可行的办法，需要进一步推广和坚持。因此，面对警力资源紧张、执法成本不断增加的现状，做好动员工作是科学合理运行社区警务战略的一项务实手段。

（四）问题解决

问题解决，是指针对社区民众关心的重大问题，找出有效的解决或补救对策。

这里所说的“问题”既包含社区中的犯罪、治安问题，也包含社区居民关心的其他问题。社区警察需要从一系列的事件中首先识别问题，并探寻问题背后的原因，然后找出解决方法并评估解决方法的效果。而问题解决这一要素的关键在于如何有效利用社区当中各种各样的资源和警民之间密切合作的关系，提升警察综合分析和处理数据的能力，并通过社区居民的反馈进一步评估社区警务工作的效果。

美国社区警务实践当中，为了使社区警察能够积极主动地参与社区问题解决，社区警察都会接受问题解决程序方面的技术培训，即S.A.R.A（浏览Scanning、分 析 Analysis、应 对 Response、评 估Assessment）。在浏览环节，社区警察需要通过听取社区居民意见、查看数据或相关视频监控记录、进行社区调查等多种方式来识别问题。浏览环节的目的是初步查出存在的问题，需要警察有较强的责任心，善于在工作中发现问题。对于有必要进一步分析的问题，则启动分析环节。分析环节要求警察结合警方内部资源和外部获取的信息对已发现问题的范围、性质、起因进行全面的梳理。分析环节往往与情报工作紧密结合，经过警察和社区居民的共同努力所获取的信息情报资源，对分析问题的特征和源头起着至关重要的作用。在应对环节，警察需要对问题提出相应的解决方案，一种具有专门性和创造性的解决方案需要社区、其他政府部门、公司企业单位以及社区居民群策群力，积极提供能够解决问题的思路。美国社区警察在应对环节的主要措施有：集中关注与问题紧密相关的个人，与其他相关的私人机构和政府部门联系，利用调解和谈判手段，传递信息，社区动员，利用现有的社会控制系统改变物理环境，降低问题重复发生的可能性，增加有助于问题解决的规定（如法案或条例）［7］。评估环节则是对解决方案的实施效果进行评估，应当采取客观的方式以产生最终结果。社区警察可以通过评估反馈的结果去进一步完善应对措施，也可以基于评估结果重新调整对问题的界定和分析，转换思路，谋求新的应对措施。

结语

笔者认为，无论如何设计创新社区警务的运行机制，都应该坚持社区警务的基本理念，而咨询、调适、动员和问题解决这四种策略要素与社区警务的基本理念是相互契合的，它们是社区警务合理运行的必备要件。因此，运用科学的工作机制，把上述四种策略要素有机结合起来，应是我国推进社区警务战略、改革和强化社区警务工作的一个新的视角。

参考文献：

［1］乔建.基层民警对现代社区警务机制理念的诠释［J］.公安教育，2006（1）：33-37.

［2］斐迪南·滕尼斯.共同体与社会［M］.林荣远，译.北京：商务印书馆，1999：40.

［3］郭太生，吴瑛.社区警务与反恐警务：西方社区警务的新发展［J］.中国人民公安大学学报（社会科学版），2009（5）：1-7.

［4］熊一新.中外社区警务之比较［J］.中国人民公安大学学报（社会科学版），1999（1）：52-58.

［5］朱旭东，孔繁燕.社区警务建设新进展及其理论解读［J］.中国人民公安大学学报（社会科学版），2008（6）：16-25.

［6］夏菲.论美国社区警务的理论与实践［J］.河北法学，2005 （12）：124-129.

［7］王小海.社区警务是这样产生的：美国警察的理论与实践［J］.贵州社会科学，2015（1）：92-100.

责任编辑：时 娜

中图分类号：D631

文献标识码：A

文章编号：1009-3192（2016）02-0115-04

收稿日期：2016-02-05

作者简介：刘文强，男，辽宁东港人，中国刑事警察学院刑侦系讲师，主要研究方向为侦查学。

基金项目：本文为2015年度辽宁经济社会发展立项课题“辽宁社区网格化管理——社区警务工作推进研究”（2015lslktzishx-08）的研究成果。