境外地方警察机关机构设置之启示——对我国地方公安机关机构改革的思考

赵旭辉（公安部 改革办，北京100741）



境外地方警察机关机构设置之启示
——对我国地方公安机关机构改革的思考

赵旭辉
（公安部 改革办，北京100741）

摘 要：在对境外地方警察机关机构设置进行比较研究的基础上，对我国地方公安机关机构改革提出四点建议：一是按照组织法定原则，协调有关政策主管部门，健全完善公安机关组织法律法规；二是按照“精简司政后，指挥扁平化、分工不分家”的思路，科学划分事权、配置警力，切实抓好“大部门、大警种”制改革；三是从优待警与从严治警两手抓两手都要硬，为机构改革保驾护航；四是建立有别于其他地方的首都公安管理体制。

关键词：公安改革；机构设置；事权划分

警察机关的机构设置，事关合理划分事权、科学调配警力、提高警务效能，是警察管理体制的核心问题。2015年，中办、国办印发《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案，对完善公安机关管理体制提出明确要求［1］。中央政法委书记孟建柱在大连召开的全国社会治安防控体系建设工作会议上强调，各地区可以根据任务需求和工作变化，科学配置、动态调整警力编制，把警力投放到最需要的地方。市、县公安机关可以开展大部门、大警种制试点，纵向上压缩层级、横向上合成作战，最大程度节约成本、提高效率［2］。国务委员、公安部部长郭声琨表示，要坚持不懈地推进公安工作改革创新，积极探索大部门大警种制，使公安工作更加符合时代要求、法治精神和人民期待［3］。本文对境外地方警察机关机构设置进行比较研究，并建议我国地方公安机关在探索大部门大警种制的过程中，立足国情警情，借鉴境外有益的经验做法，以最大限度地释放改革红利，让公安机关更好地发挥维护社会治安、服务人民群众的效能。

一、境外地方警察机关的机构设置

（一）境外警察机构设置的基本类型

境外地方警察机关的机构设置，根据中央与地方管理方式的不同，可以分为四种类型。

1.中央垂直管理型，以法国为代表

法国国家警察总局隶属法国内政部，下设总督察局、司法警察中央局等9个业务局，黑豹突击队、反恐办等10个直属机构，国家警察高等学院、国家警察科学研究所等2个公共机构①参见法国国家警察总局网站http：//www.police-nationale.interieur.gouv.fr/Organisation，2016年1月1日访问。。其中，总督察局、司法警察中央局、公共安全管理中央局、边防管理中央局等业务局以及国家警察科学研究所均在地方设置派出机构，实行分级负责、垂直管理，经费由国家财政保障［4］。

2.中央和地方共同管理型，以日本为代表

日本现行《警察法》明确划分了中央与地方警察机关的事权，其制度设计具有“强化条线、突出重点、以点带面”的特点［5］：一是在队伍管理上，将机构设置、人员编制、教育培训以及中高级警官的任免和调动归入中央事权，其他人事管理权限则下放地方。二是在执法执勤上，将危害国家安全的犯罪侦查、皇宫警务、国际警务合作、警卫、信息通信、刑事技术、制定跨区域的刑事犯罪侦查对策、制定全国干线道路的交通规则等归入中央事权，其他刑事侦查、治安防控、交通管理则以地方事权为主，中央提供指导、监督和支援。三是在经费、装备、技术等警务保障上，国家财政负责地方警察警视正以上警官的工资待遇，以及所有警察教育培训、信息通信、犯罪鉴定、犯罪统计、警用车辆、船舶、警备装备、侦查与国家安全有关的犯罪及其他特殊犯罪、救济犯罪受害者的经费。地方财政负担地方警察上述范围以外的其他经费，但有关警察工资待遇、被装费等，可以在预算范围内向国家财政申请补助［6］。

3.地方统一管理型，以德国为代表

德国地方警察分别由各州内政部统一管理。由于各州的人口、面积、经济发展水平、社会治安状况各不相同，各州在警察机构设置上也因地制宜，并不完全一致，但具有三大共同特征：一是打破行政区划，根据警情、社情需要设置警察机关。二是在警察机关内部构建“大行政、大保障、大刑侦、大治安”的工作格局。三是侦查、治安等部门警种“精简司政后，分工不分家”，即侦查、治安等部门内部有业务分工，但多侦合一，便于合成作战，同时精简行政管理、后勤保障等内设机构，有利于更好地服务实战，避免机关化。

4.地方依法自治型，以美国为代表

美国的州、市、县警察互不隶属，依法自治。需要注意的是，许多国家的地方警察机构设置并非仅有一种类型，而是多种类型并存，并且动态调整。如，法国虽然强调中央集权，但也有地方自治的制度设计。法国现有国家警察、国家宪兵、市政警察三大警务主体。其中，国家警察隶属内政部国家警察总局，国家宪兵隶属国家宪兵总局，由内政部、国防部双重领导，以内政部为主、国防部为辅；国家警察、国家宪兵均在地方设有派出机构，实行分级负责、垂直管理，经费预算由国家财政保障；市政警察则根据1999年4月15日的法令，由地方政府招募、领导和保障经费预算，负责维护地方治安、调查交通违法［7］。又如，美国地方警察虽然强调依法自治，但也具有中央集权的制度设计。美国联邦政府通过发挥职权、资金、信息、技术、教育训练等方面的优势，将大量联邦警察设置在基层一线直接开展执法活动，为地方警察提供相应的警务保障，并通过组建特遣队的形式直接指挥地方警察，确保地方政府执行联邦政府的司法政策和警务战略［8］。再如，日本在1873年至1948年期间，借鉴法国和德国的做法，建立了中央集权的警察制度。二战结束后，在美国的主导下，日本进行了以地方自治、分权制衡为特征的警务改革，通过1948年3月7日起施行的《警察法》，建立了国家地方警察和自治体警察并存的警察管理体制。1954年7月1日，针对各地警察机关林立、各自为政、效率低下的弊端，日本颁布现行《警察法》，划清中央和地方警察事权的界限，大幅精简各地警察机关，规范警察机关的机构设置与编制管理，构建起“大刑侦”（对应我国的刑侦、经侦、技侦、网侦、刑事技术等部门）、“大治安”（对应我国的治安、禁毒部门以及铁路、交通等行业公安）、“大保卫”（对应我国的国内安全保卫、警卫等部门）、“大综合”（对应我国的办公、人事训练、审计、装备财务、警务保障、国际合作部门）的工作格局，建立了有别于其他公务员、符合警察工作性质和职业特点的管理制度，有效调动了中央和地方两个层面的积极性［9］。

（二）境外警察机构设置的共同特征

1.内设机构“指挥扁平化、分工不分家”

侦查、治安等部门存在业务分工，但行政管理及后勤保障等机构设置相对集中。如，美国洛杉矶市警察局下设8个处，即：行政处（含人事科、公共关系科、警力使用评估科），行动处（含1个中央分部、1个特别行动分部、3个地区分部及21个地区巡逻队），刑事处（含抢劫与凶杀、经济犯罪、刑事支援、青少年犯罪、缉毒、有组织犯罪、实时分析与应急响应等7个科），教育训练处，职业化标准处，风险管理与权益保障处，反恐与刑事情报处，技术支援处（含通信科、技术科、行为分析科）。英国伦敦警察厅分为1个总部、4个警区、180个警署。其中，总部下设5大部，即：特殊犯罪与行动部（含刑事与行动处、情报与特勤处、外国人处），地区警务部（含犯罪与交通管理处、社区警务处，4个警区及180个警署），特别行动部（含安全保卫处、国内警务合作处），职业化部（含职业化标准处），警令部（含人事处、财务处、法务处、公共关系处、信息处）［10］。日本都道府县警察本部内设总务部、警务部、生活安全部、刑事部、交通部、警备部、地域部等7大部，全国1629个警察署均内设警务课、生活安全课、刑事课、交通课、警备课、地域课等6大课。

2.机构编制根据警情社情需要动态调整

如，新加坡警察部队在纵向上分为总部、地方警署、邻里警局、邻里警岗等4个层级，其中，邻里警局按照辖区实有人口10万至15万并参照选区的划分设置，下设若干邻里警岗，根据警情社情的变化动态调整。香港地区警队在纵向上分为总部、总区、警区、分区警署等4个层级，其中，总区、警区、分区与特区政府划分的17个区并不一一对应，而是根据辖区人口、犯罪率的发展变化而动态调整。当社区人口达到20万至50万时，可以设立一个警区，人数在10万至20万时可以设立一个分区。警区、分区的设置，根据年报案量、证物案件量、警力编制的不同，分为x、y、z三种类型［11］。台湾地区“内政部”警政署于2003年3月18日制定《地方警察机关员额设置参考标准》，根据辖区人口、面积、车辆数、犯罪率，为各地警力配置设计了明确的参考标准。各地政府则根据上述标准，通过地方立法对当地警察机关的机构编制进行规范［12］。

3.建立有别于其他地方的首都警察管理体制

英国、法国、韩国等国家都突出了中央警察机关对首都警务的管理权限，并且在管辖区域、机构设置、警力配置等方面，首都警察与其他地方警察均存在明显不同。如，中央警察机关保留了对首都警察机关负责人的任免权，确保其有效管理首都警务、推行警务改革。又如，首都警察机关设有重特大犯罪侦查等专门机构，而其他地方警察遇有重特大犯罪，则移交中央刑事警察部门查处。再如，首都警力配比均远高于其他地方：伦敦有正式警察3.3万人，警力比为万分之43.7，英国其他地方有16.4万警察，警力比为万分之27.3；巴黎有国家警察3万人，警力比为万分之46.9，法国其他地方的公共安全警察7.8万人，警力比为万分之29.8。

二、对我国地方公安机关机构设置之启示

（一）我国地方公安机关机构设置存在的问题

自1988年以来，公安部机关先后历经4次机构改革，并根据《人民警察法》、《公安机关组织管理条例》、《公安部关于县级公安机关机构设置的指导意见》等法律法规和规范性文件，加强了对地方公安机关机构设置的指导和规范，推动各级公安机关健全完善了现行公安管理体制机制。虽然大庆、武汉、黄石等一些地方公安机关积极探索大部门大警种制，提高了警务效能，但总体上看，我国市、县两级公安机关还普遍存在警种过多过杂、职责交叉，机构名称、级别五花八门等问题，一些地方甚至出现了随意撤并机构的现象，影响了公安机关战斗力的发挥［13］。

一是领导管理体制不统一。如，黑龙江大庆根据行政区划、人口和治安状况，将10个城区分局和70个城区派出所撤并为20个分局，变“市局、分局、派出所”三级管理体制为“市局、分局”两级管理体制，重在“以条为主”；浙江杭州、贵州遵义为代表的绝大多数地市级公安机关实行市局、县（分）局、派出所三级管理体制，体现的是“条块结合、以块为主”；安徽铜陵将分局刑侦大队收归市局统一管理，其他部门警种则“以块为主”，实行的是“条块结合”的“混合模式”。

二是机构名称级别不规范。如县级公安政工部门，有的地方叫政工监督室，有的地方叫政工室，有的地方叫政工科、政治处。又如，在地市级层面，甘肃平凉市局设正处级机构2个、副处级机构13个、正科级机构13个；山西晋城市局设副处级机构5个、正科级机构28个。在县级层面，黑龙江大庆各公安分局所辖大队为正科级；浙江杭州各分局的巡（特）警大队、刑事侦查大队为副处级，分局其他内设机构、直属机构和派出所机构级别为正科级；贵州黔西南望谟县公安局内设机构、派出所的机构级别为副科级。

三是内设机构数量明显偏多。在地市级层面，各地数量大多在30个左右。在县级层面，据不完全统计，全国县级公安机关内设科、室、大队的数量有50余种之多。不少县级公安机关内设机构数量明显超过《公安部关于县级公安机关机构设置的指导意见》规定的“8+3”个（综合管理机构3个、执法勤务类机构5个，选设机构最多不超过3个），出现了大量5人以下的科所队，导致实战部门行政化、机关化，业务骨干不安心工作，人才流失现象严重。

四是机构职能配置不规范。如侦查工作，有的地方设有刑侦、经侦、技侦、网侦、图侦、禁毒、现行犯罪侦查等警种部门。又如治安管理工作，有的县局在治安管理业务中分解出禁毒、禁赌、扫黄、反扒、环保、食品安全等业务，分别设立禁毒、禁赌扫黄、便衣反扒、生态环境安全保护、食品药品安全犯罪侦查大队等。这种机构设置极易形成部门壁垒、信息壁垒，导致事权划分不清、职能交叉重叠，在实际工作中出现错位、越位、缺位等现象。

（二）我国地方公安机关机构设置的症结

我国当前市、县两级公安机关机构臃肿、机构设置不统一、不规范，既有外部原因、也有内部原因，其症结至少有以下四点：

一是行政组织立法滞后。我国地方各级人民政府组织法关于地方各级政府的职权规定相当简略，且没有各层级政府职权的区分。地方各级政府部门的机构设置，基本上按照上下对口的思路，以中央各部门的职权为根据和基础。中央政府各部门设置，则基本沿袭苏联一事一部甚至一事数部的模式，导致职权分散、交叉、重复。虽然学界呼吁制定各部门的组织法，严格依法科学划定不同层级、不同部门的机构职能，中央编制办为此也作过几次努力，但至今尚未完成。

二是公安机关职能泛化。一些地方在有事找警察的惯性思维下，遇有某个行业、系统出现问题，就集中研究在该行业、系统设置专业警察，环保警察、食药警察、旅游警察、城管警察等应时而生。这些专业警察建立以后，有些问题就必须讨论，如：专业警察究竟承担什么职责？专业警察与相关职能部门如何进行有效对接？专业警察会不会越俎代庖，代替相关行政执法部门行使其监督管理职能？长此以往，各个行业都组建一个专业警种，有这种必要与可能吗？

三是上级部门对下级部门提出的机构编制设置考核指标不严肃。我国社会治安形势日益复杂，维护国家安全、反恐怖斗争形势严峻，经济犯罪、毒品犯罪危害巨大，网络犯罪等新型犯罪层出不穷，客观上需要公安机关加大对专门领域人、财、物的力量投入，一些上级公安机关业务部门为了方便工作对接，对下明确提出了机构设置与警力配置要求，甚至将其纳入年度工作考核内容，刺激了基层机构膨胀。

四是警务保障乏力阻碍精兵简政。我国公安队伍基数大、职数少，却长期实行与其他公务员基本相同的管理模式，基层民警职业发展空间受限。由于基层民警的政治经济待遇与职务级别挂钩，在现实利益的驱动下，各地公安机关通过增加内设机构数量和领导职数，提高机构级别或者高配领导职务，以解决民警职级待遇问题的做法屡见不鲜，精兵简政的改革动力不足。即使个别地方积极探索精简机构，试点大部门大警种，但受制于内部与外部的各种阻力，其经验做法有的未能长期坚持下去，有的始终未能得到更大范围的推广。

（三）对规范我国地方公安机关机构设置的建议

国内外警务工作实践表明，越往基层，越不能分工过细。当前，中央《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案对规范公安机关机构设置提出了明确要求，要求建立符合公安机关性质任务的公安机关管理体制，建立体现人民警察职业特点、有别于其他公务员的人民警察管理制度也已破题，长期制约公安机关机构改革的体制性、机制性、政策性问题有望得到解决，规范市、县两级公安机关机构设置正逢其时，应当快马加鞭，尽快落实。为此，本文立足我国国情警情，借鉴国外经验做法，提出以下四点建议。

1.按照组织法定原则，协调有关政策主管部门，健全完善公安机关组织法律法规

为了严格依法科学规范各地公安机关的机构设置，本文建议：一是公安部应当加大对编制、组织、人事、财政等政策主管部门的协调力度，积极开展机构改革的关联性、系统性和可行性研究，将研究和改革成果通过推动修改《人民警察法》、《公安机关组织管理条例》等形式固定下来，督导各地、各部门依法设置内设机构。二是在立法过程中，采取授权与限权相结合的办法，既规定各级公安机关及其内设机构应当履行职责、行使职权的情形，又规定禁止其违法干预有关警务工作的情形，并明确监督方式和法律责任，加大问责力度，确保上下级之间、同级之间“法无授权不可为，法定职责必须为”，以打破部门壁垒、信息壁垒，畅通指挥体系，解决事权划分不清、职能交叉重叠，以及工作中的错位、越位、缺位问题。

2.按照“精简司政后，指挥扁平化、分工不分家”的思路，科学划分事权、配置警力，切实抓好“大部门、大警种”制改革［14］

为了解决分工过细、职能交叉、警力分散的问题，本文建议：一是市县两级公安机关在纵向上应当积极探索扁平化管理体制，压缩指挥层级，推动警力下沉；在横向上应当分级分类，整合内设机构和部门警种，如将分散在各警种、部门的刑事司法职能剥离出来，组建“大刑侦”部门，集中行使刑事案件管辖权。二是公安部、省级公安机关应当对市、县两级公安机关内设机构实行总量控制，及时出台必设机构与选设机构名录，细化选设机构的具体设置标准，如根据辖区人口、面积、犯罪率、社会经济发展水平的不同，明确不同类型城乡公安机关的机构编制标准，避免基层公安机关随意设置机构。

3.从优待警与从严治警两手抓两手都要硬，为机构改革保驾护航

公安部和省级公安机关要吸取以往机构改革的经验教训，加强统筹协调和督导检查，确保改革措施落地。一是加快落实公安改革惠警举措，着力拓展基层民警职业发展空间，解决未担任领导职务的民警的后顾之忧，让广大基层民警理解改革、支持改革、参与改革。二是加大改革督查力度，压实改革责任，督导各市、县公安机关制定并对照改革时间表和路线图，以强烈的责任感和紧迫感，突出工作重点，加大工作力度，加快推进速度，确保机构改革工作取得实效。

4.建立有别于地方的首都公安管理体制

首都作为全国的政治、经济、文化中心，人口密度大、治安形势复杂、政治地位特殊，建立有别于其他地方的首都警察管理体制，对于充分有效维护首都社会治安和谐稳定，确保国家政治安全、政权安全，确有必要。因此，本文建议：一是明确将首都公安作为中央公安事权，建立与事权划分相适应的首都公安经费保障体制。二是明确首都公安机关正职领导职务由公安部提名，国务院任命。三是制定与首都人口、面积、治安形势、公安事权行使相适应的首都公安机构、编制和队伍管理办法。

参考文献：

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［14］应松年.简政放权的法治之路［J］.行政管理改革，2016（1）：14-17.

责任编辑：时 娜

中图分类号：D631

文献标识码：A

文章编号：1009-3192（2016）02-0110-05

收稿日期：2016-01-02

作者简介：赵旭辉，男，四川绵阳人，福州市公安局法制处科员，公安部改革办借调干部。