警务实战化建设若干基本问题研究

翟金鹏，史全增（中国人民公安大学 警务实战训练部，北京100038）



警务实战化建设若干基本问题研究

翟金鹏，史全增
（中国人民公安大学 警务实战训练部，北京100038）

摘 要：警务实战化建设是指公安机关紧紧围绕维稳处突、打击犯罪和社会治安治理等核心警务能力所实施的各项警务建设，包括普通的警务技战术训练、基于各执法业务警种特点开发的执法临战训练，以及针对各执法业务警种开发的执法业务知识和执法专业技能训练。在警务实战化建设中要把握好警力与精力的关系，从严治警与从优待警的关系，警力无明显增长与警力科学挖潜的关系，打防控职能与服务群众的关系，以及考核、专项行动与民警承受力的关系。

关键词：警务实战化；公安管理

一、如何正确理解警务实战化建设问题

长期以来，包括在这次调研中，我们都发现从领导到民警对警务实战普遍存在一种认识，即：警务实战就是有关警务技战术（武力执法）的教育训练。也有个别地方公安机关的领导、教官对警务实战有另外一层相对较清醒的认识，即：警务实战不单纯是“打打杀杀”，而是应该包含公安各执法警种的实战训练，应该把警务技战术的训练融入执法环境中，针对不同警种设计制定不同的警务实战训练科目。应该说，后者的认识摆脱了传统认识的窠臼，是相对客观的，有利于推动警务实战训练工作开展。但是这两种认识都把警务实战等同于关于警务实战的教育训练，只不过对于教育训练内容的认识不同。此外，也有个别地方公安机关的少数领导认识到警务实战不仅仅是教育训练问题，因为警务实战能力包括公安机关各业务警种的执法实战能力，警务实战能力的提高涉及体制、机制、保障等方方面面的问题。有针对性的科学的警务实战训练有助于提高民警的实战技能、执法能力与自我保护能力。

上述情况表明，目前公安机关对于警务实战化的认识还普遍停留在较为粗浅的层面，这对于统一思想、全面推进警务实战化建设是不利的。

警务实战化建设的目的在于构建一支素质过硬、作风顽强、执法水平一流的公安队伍，建立良好的警力运行协作机制，为国家安全和社会公共安全保驾护航，提高人民警察社会治安综合防控、打击犯罪、维稳处突等多方面的综合能力。因此，我们应站在建设社会主义法治国家、法治政府的高度，对警务实战化建设进行更加全面的理解。

通过研读公安部“四化建设”系列方案及开展相关调研，我们认为：警务实战化是指公安机关紧紧围绕维稳处突、打击犯罪以及社会治安治理等核心警务能力所实施的各项警务建设，换句话说，各项警务建设是否有利于提高公安队伍维稳处突、打击犯罪以及社会治安治理等实战能力，是检验公安机关警务实战化建设是否成功的基本标准。

我们认为围绕警务实战化进行的警务实战训练应包含以下三个层级：一是普通的警务技战术训练，属于提高各执法业务警种警务实战能力的基础训练科目；二是基于各执法业务警种特点开发的执法临战训练，属于应用提高型训练科目；三是针对各执法业务警种开发的执法业务知识、执法专业技能训练，属于高级专项科目训练。

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与之相对应，警务实战化的外延包括核心警务能力建设与支撑核心警务能力的各项建设，以及警务保障体系。具体来讲，核心警务能力建设包括三项，即维稳处突能力、打击犯罪能力和社会治安治理能力；支撑性、保障性警务能力建设包括情报信息工作机制、指挥调度机制、技术性侦查手段合成机制、人民警察管理体制、警务保障体系建设等；警务保障体系包括财力保障、硬软件建设保障、警力资源保障、教育训练保障与制度保障等相关内容。

二、进行警务实战化建设应把握的五对关系

为了对警务实战化建设进行科学布局、全面谋划，决策者应注意把握以下几对关系。

（一）警力与精力的关系

各级公安机关都要切实认识到：警力既是有限的，也是无限的；警察的精力、潜能是有限的，也是无限的。当前全国警力近200万人，总量很大，但是我国人均警力只有万分之十二左右，而发达国家人均警力基本上保持在万分之三十到四十之间，这说明我国警力的万人比是比较低的。从当前我国社会治安供给关系来看，我国警力整体供给不足，这也就决定了我国警察的任务重、压力大，可挖掘潜能空间小。在既有警力不足的情况下，合理挖潜、科学挖潜就非常重要。所以，当前的各项警务实战化建设就必须做到统筹兼顾，科学合理，否则就会适得其反。从目前各地公安机关推广的立体化社会治安防控体系建设（这是警力使用的主要表现）来看，许多做法基本上违背了科学合理挖潜的基本原则。虽然有些地方取得了一些成效，但警察队伍，特别是大城市与社会治安形势复杂地区的警察普遍存在精力透支的现象，长期效果难以持续。因此我们认为立体化社会治安防控体系建设应转变思路。

（二）从严治警与从优待警的关系

从严治警与从优待警相辅相成，不可偏废。近年来，警察管理出现的关键问题是过分强化了警察的责和权，而忽视了警察基本权益的保障。这种管理体制出现的最大弊端或负面影响就是警察工作的积极性大大降低，进而导致公安机关的战斗力下降［1］。

当前群众对公安机关的情绪很大，警民关系整体不和谐；而警察群体也怨声载道，自称成了社会的“弱势群体”，警察职业的荣誉感、自豪感逐渐丧失，辞职、离职的人数不断增多，警察队伍出现不稳定的现象。这说明我们的警察管理体制、机制出了较大的问题。

诚然，有少数警察存在执法不规范、执法方式粗暴或不作为等伤害群众感情的现象，各级公安机关也对这些不良现象进行了严肃整治。同时，也有一些情形是警察在正常执法时遭遇群众起哄、媒体炒作，若此时警察的执法权益得不到应有的保障，反而被无辜处理，甚至被追究刑事责任，就会严重挫伤广大民警的工作积极性。

再者，当前广大警察值班备勤、加班加点成为工作常态，有家难回，身心疲惫，但是生活待遇和其他后勤保障却未及时跟上。所以，“选择了警察就是选择了奉献”就成了一句在警察队伍中流传广泛的自嘲。

目前很多地方公安机关的领导和广大民警对这次公安改革信心不足，对于执法权益保障、从优待警、警察待遇兑现持有疑虑。民警执法权益保障、从优待警应作为国家层面的行动，在中央全面深化改革领导小组办公室的领导下，由公安部牵头协调相关部委，通过法律、制度的途径以及中央专项支付、财政倾斜、纳入上级财政等多种方式切实予以落实，让广大民警特别是经济欠发达地区的民警重振士气。

（三）警力无明显增长与警力科学挖潜的关系

从目前情况看，全国警力在未来的一定时期内不可能出现明显增长。警力无明显增长，但是警务实战化能力还要提升，面对这一现实怎么办？答案是对警力进行科学挖潜。怎么挖？我们认为：第一，各级公安机关要充分尊重和保障民警的各种权益，通过采取各种合理有效的措施提升民警工作的积极性与警察职业的荣誉感。不能通过生硬的施压抓工作，而要通过关爱民警来激发民警工作的积极性。第二，去机关化、去行政化，各级公安机关合理归并整合内设机构，减少指挥管理层级，实现警力下沉。第三，部、省、市公安机关业务部门承担相应的实战任务，处理基层公安机关难以办理的案件。第四，科学布警、科学用警，依法规范使用警力。第五，通过公安信息化建设实现公安管理理念方式的转型，集约用警。第六，依法确定文职人员和辅警的身份、地位、职权。第七，向社会购买部分治安服务［2］。

（四）打防控职能与服务群众的关系

这对关系涉及公安机关的基本定位问题。《公安机关组织管理条例》规定：公安机关是人民民主专政的重要工具，人民警察是武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量，承担依法预防、制止和惩治违法犯罪活动，保护人民，服务经济社会发展，维护国家安全，维护社会治安秩序的职责。由此看出，公安机关是一支准武装力量，是一支纪律部队，有别于普通的行政机关。公安机关的主要职能是维护国家政治安全与政权安全，具体一点就是通过预防、制止和惩治违法犯罪活动维护社会秩序稳定，进而实现国家政治安全与政权安全。此外，公安机关还负有服务群众的相应职能，如行政审批、户籍管理、人口服务管理、交通管理、出入境管理等。应该说公安机关承担的防控打击违法犯罪职能与服务群众服务社会的管理职能没有孰轻孰重的区分，都很重要，但是，当前制约警务实战化的问题是，我们没有很好地区分二者的关系，特别是没有把服务群众的职能明确化，导致大量不属于公安机关服务职能的社会事项涌入公安机关。就“110”警情来说，有的地方一半以上的警情不属于公安机关管辖，但是公安机关还不得不出警处置，耗费了大量警力。再者，地方政府把很多不属于公安机关职责范围的事项强交给公安机关处置，一方面导致警力被大量占用，另一方面导致警民关系对立紧张。

当前的警务实战化建设最需要破解的一个难题就是要把非紧急求助警情从“110”接处警平台剥离出来，建立与政府公共服务平台的有效对接机制；另外，各级公安机关负责人不要一味盲目强调公安机关服务群众的职能，而应明确自身职责范围。这一重要使命应交由公安部牵头推动实现。

（五）考核、专项行动与民警承受力的关系

考核是管理的指挥棒。上级考核什么，下级公安机关就关注什么；重点考核什么，公安机关就重点干什么。我们应该明白考核是手段，高水平的实战效果才是目的。但是，当前上级公安机关的考核是政出多门，整体要考核，分业务部门要考核，业务部门内部不同工作也要考核。各种考核最后都要压到基层一线公安机关，可谓是上面千根线下面一根针。基层完不成这些工作任务怎么办？只能玩数字游戏、做表面文章应付考核。结果是考核从管理手段变成了管理目的，颠倒了主次［3］。

近些年来，各级公安机关包括部、省级公安机关的各种专项行动、严打层出不穷，搞得基层民警应接不暇。本来专项行动、严打是一种临时性的工作举措，就像医院的急诊主要治疗突发的疾病一样，公安机关的专项行动、严打的目的是集中“治疗”社会治安面在某一个时期比较突出的社会问题。但是，当前公安机关的专项行动、严打过密过频，临时性工作成了常态性工作，广大民警疲于应付，出现了职业倦怠，出现了身体过劳。这种现象深刻反映出某些公安机关不尊重社会治安发展的客观规律，存在瞎指挥的情况，也反映出各地公安机关的基础工作不够扎实。

某省公安厅在四项建设推进工作中明确提出：各级公安机关不得随意向基层转嫁工作负担，不得随意向基层下达专项性工作和临时性勤务；要精简优化考核项目，不搞“公安GDP”，不搞掺假带水的“数字游戏”，最大限度地减少基层民警应付考核的不必要劳动；要建立“公调对接”、“庭所对接”等矛盾纠纷调处机制，广泛吸纳社会各方面力量参与，把基层警力从大量的矛盾纠纷调处工作中解放出来。应该说，该省公安厅关于这一问题的认识是清醒的理智的，这一工作指导思想如果能落到实处，将会实实在在地推动该省公安系统警务实战能力的提升。

各级公安机关在推进警务实战化建设的过程中都应对以上五对关系深刻认识、正确把握，各项警务体制机制的建设、改革都要回归到关于“警察这个人”的主体认识上来，要围绕现实的“警察这个人”来设计制度、推进工作；公安机关进行警务实战化建设时要时刻牢记、深刻把握公安机关的职能定位，该管的事情一定要管好，不该管的一定要逐步稳妥地依法交给政府其他职能部门进行管理。

三、警务实战化建设的基本原则

（一）围绕实战，破除藩篱

我们必须清醒地看到警务实战化建设的目的与手段之间的关系。警务保障、警务手段建设必须服务服从于警务实战能力建设。多年来，各级公安机关均积累了很多有碍于警务实战化建设的矛盾，内设机构林立，部门利益重重，职务职级虚多，各种利益藩篱难破，这也是当前推进警务实战化建设面临的棘手问题之一。作为只能进不能退的改革者，我们必须有决心有魄力有胆识有智慧，基于警务工作手段必须服务于警务实战这一基本认识，科学界定各项警务建设之间的关系，科学设置和归并公安机关内部相关职能机构，科学设计制定各项警务工作制度，保证各项警务建设不跑题不偏题。

（二）整体布局，统筹兼顾

警务实战化建设应在中央层面全盘考虑谋划，合理划分确定中央事权与地方事权；要因地制宜，不搞一刀切；科学认识警务实战化建设在四项建设中的全局性、基础性、战略性地位和作用，各项警务建设要紧紧围绕“一切为了实战、一切面向实战”这一中心；各项警务建设不可能平均用力，不要眉毛胡子一把抓，要有侧重、有重点，集中攻坚，分阶段推进。

（三）问题导向，突出中心

警务实战化建设要坚持突出核心问题导向，紧紧抓住制约当今警务实战化建设的“牛鼻子”，争取率先突破，以点带面，推动警务实战化建设迈出关键一步。应当说，当前制约警务实战化建设的问题非常多，面对这些问题怎么办？我们认为，基本思路是：首先梳理制约警务实战能力提高的各种具体问题；其次对这些问题进行类型化分析；再次就是厘清不同类型问题之间的主次关系、条件关系，建立“问题树”图标；最后分析哪些问题是属于体制性的，哪些问题是属于机制性的，哪些问题是属于功能性的，哪些问题是属于保障性的，哪些问题是属于应当优先解决的。在此基础上，抓住中心问题、核心问题、关键问题，集中精力攻坚克难。

（四）制定制度，注重实效

制度建设是警务实战化建设的规范保障。各项警务建设一定要有制度规范，对于各项警务建设的制度要立足实践和问题进行科学设计，各项制度的内容要科学合理，制度之间要互相衔接圆融无碍。制度不仅要科学，更要注重可执行性、可操作性。通过实践检验，哪一项制度在执行中有问题，就要及时进行修正、纠偏，通过专门机构、专门人员强抓各项制度的贯彻落实。

（五）盘活警力，释放潜能

在警力资源一时难以大幅增加的背景下，如何盘活现有的警力资源服务于实战需要就成为当前迫切需要解决的问题。盘活警力资源的基本思路是：部、省、市三级公安机关各执法部门及执法手段保障部门应切实承担相应的实战职能，削减、合并不必要的机构以解放警力，机关警力下沉基层；非涉密、非执法岗位警力身份置换，赋予警务辅助人员相应的管理权限；科学布警，科学合理地确定用警时段、场所、部位；把非警情处置从警务活动中剥离出来；从优待警，保障民警的休息权，激发民警的职业认同感与荣誉感。

在进行警务实战化建设的过程中，我们既要注重改革的顶层设计，也要尊重、鼓励基层公安机关的警务创新；既要切实尊重公安工作的普遍性规律，也要考虑到我国不同地区公安机关的特殊性、差异性；既要科学制定各项规章制度，也要坚决贯彻执行各项规章制度。我们相信，在当前依宪治国、依法治国、依法行政、建设法治政府的大背景下，这一轮的公安改革将会结出瑰丽的果实，公安机关的警务实战能力将会得到大幅提高，公安机关打击违法犯罪、维护社会稳定与国家安全的能力将会得到大幅提升。

参考文献：

［1］阮仕喜.以从优待警推动科学用警［N］.人民公安报，2011-08-25（007）.

［2］王维佳.论“无增长改善论”对我国警力资源配置的启示［J］.公安学刊（浙江警察学院学报），2009（4）：61-65.

［3］徐南山.公安机关考核制度改革的探索［J］.法制与社会，2013（23）：171-172.

责任编辑：时 娜

中图分类号：D631

文献标识码：A

文章编号：1009-3192（2016）02-0106-04

收稿日期：2015-11-28

作者简介：翟金鹏，男，山东济宁人，中国人民公安大学警务实战训练部教授，法学博士，主要研究方向为治安学；史全增，男，河北魏县人，中国人民公安大学警务实战训练部讲师，法学博士，主要研究方向为治安学。

基金项目：本文为2015年公安部暑期重点调研项目“关于推进警务实战化建设问题研究”（2015JKF01307）的部分成果。