机关事业单位养老保险改革须破冰前行

孙胜梅 傅思聪

机关事业单位养老保险改革须破冰前行

孙胜梅 傅思聪

机关事业单位养老保险制度改革采取自上而下、全国同步推进的技术模式，既彰显了国家强力推进机关事业单位养老保险制度改革的决心，又可避免先行地区和后行地区的相互攀比和掣肘，减轻改革阻力

养老金“双轨制”一直广受社会诟病，是社会热议的焦点。2015年1月14日，《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险工作制度改革的决定》的发布，标志着我国机关事业单位养老保险制度改革开始破冰，并将进入全面实施阶段。这对于改变我国长期形成的养老金“双轨制”、建立统一的人力资源市场和养老保险制度有着重大意义。

改革内容及简要述评

本次机关事业单位养老保险制度改革的核心要义可以概括为“一个统一、五个同步”。

（一）一个统一

一个统一是指机关事业单位与企业实行统一的基本养老保险制度，从制度和机制上化解“双轨制”矛盾。这说明，机关事业单位员工退休养老方式将由“单位保障”走向“社会保障”，并将和企业职工一样，实行社会统筹和个人账户相结合、社会化管理的基本养老保险制度。基本养老保险的筹资方式和企业职工一样，由单位和个人共同负担。单位缴费比例为本单位工资总额的20%，个人缴费比例为本人缴费工资的8%，个人缴费部分用于建立基本养老保险个人账户，实行完全积累模式。

（二）五个同步

机关与事业单位养老保险制度同步改革。此次改革方案，将机关和事业单位同步纳入改革范围，既可消除社会公众对改革目的的质疑，大大减轻改革的阻力，又可通过建立统一的行政事业单位养老保险，提高养老保险的统筹调剂能力，节省管理成本。同时也可避免因机关和事业单位养老保障制度的不同而形成新的碎片和双轨制，为最后建立城镇统一的社会保险制度奠定基础。

同步建立职业年金。建立职业年金的主要目的是为了弥补参加改革后降低的那部分养老金，旨在给出预期，实现改革的平稳过渡。因为改革后的机关事业单位养老保险不论是在缴费设计，还是在待遇计发上，与企业职工养老保险都并无二致，养老金水平下降就不可避免。《决定》规定，机关事业单位在参加基本养老保险的基础上，应为所有在职工作人员建立职业年金。单位按照参保职工工资总额的8%缴费，个人按本人缴费工资的4%缴费。职业年金基金采用个人账户式管理，实行市场化投资运营，按实际收益计息。

与工资制度改革相配套，并同步实施。在传统退休保障制度模式下，机关事业单位职工的退休金主要由国家财政负担，职工个人并不承担缴费责任。按照目前制度设计，基本养老保险个人缴费，加上职业年金个人缴费，职工个人缴费费率需达到本人缴费工资基数的12%。如果不同步进行工资制度改革，必然会导致在职职工当期收入的大幅度下降，不利于改革推进。根据工资增长的刚性原理，机关事业单位养老保险改革须与工资制度改革相配套，至少要保证机关事业单位职工在改革前后的当期收入不会出现下降，否则改革难以推进。

对计发办法与调整机制同步进行改革。对待遇计发和调整办法进行改革是本次机关事业单位养老保险改革的核心内容。为了实现制度改革的平稳过渡，在待遇计发上，实行“老人老办法、新人新制度、中人逐步过渡”。对改革前已退休的“老人”，保持现有待遇不变并参加今后的待遇调整；对改革后参加工作的“新人”，通过建立新机制，实现待遇的合理衔接；对改革前参加工作、改革后退休的“中人”，将改革前的工作年限视同“缴费年限”，并设定10年改革过渡期，按照“减少的不减发、增加的逐步增发”的保低限高原则确定待遇标准，保持待遇水平不降低。

这项改革在全国范围内同步实施。以往我国社会保障制度改革，大多采用的是试点先行，再推开的技术路径。这次制度改革，采取自上而下、全国同步推进的技术模式，既彰显了国家强力推进机关事业单位养老保险制度改革的决心，又可避免先行地区和后行地区的相互攀比和掣肘，减轻改革阻力。

改革难点

如何平衡不同利益主体的关系问题。由于机关和事业单位实行不同的工资结构，尤其是公益二类和公益三类事业单位，其绩效工资可能会比同职级的公务员高出几倍，这样就可能导致未来相同级别的工作人员，在不同单位退休的养老金待遇相差很大。从事业单位来看，随着用工形式的多样化，同一事业单位内部可能既有编内人员，又有编外人员，编外人员由于没有强制性的职业年金，可能导致两者养老金待遇相差较大。而且由于事业单位分类改革的不到位以及编制管理的不规范，有些单位存在混编、超编、借编等现象，这会给参保登记带来不小难度。

如何有效化解制度转轨的财政成本。实现从原有的“退休养老制度”到“社会养老保险制度”的转变，必须要付出一定的转轨成本，包括诱导直接参与者接受额外补偿及制度设计运行的成本等。机关事业单位养老保险实施后，增加的财政支出主要有三项，分别为机关事业单位工作人员工资调整支出、基本养老保险和职业年金单位缴费支出以及弥补养老保险基金收支缺口的财政支出，减少的财政支出只有一项，即机关事业单位的退休费。因此，如何有效化解制度转轨的财政成本、合理分担责任将是机关事业单位养老保险改革的核心问题。

如何做好职业年金管理和运营问题。职业年金的管理是一项专业性很强的工作，目前对于职业年金基金的归集、管理、运营、税收以及待遇发放等问题，国家尚未出台具体的实施办法。从浙江情况看，主要由省人力社保厅对全省职业年金进行集中统一管理，但这种集“基金管理、投资运营、待遇发放”于一体的基金管理模式，容易造成基金投资服务于行政指令而忽视经济效益等潜在风险，从而威胁基金安全。而且按照现行政策规定，公务员、全额拨款事业和差额拨款、自收自支事业单位的单位缴费部分实行的是不同的账户管理模式，前者采用的是记账管理，后者采用是实账管理，同一个制度下采用不同的账户管理方式，不仅会引起社会质疑，而且也可能造成缴费基数相同的参保人员因年金收益不同而造成年金待遇的差异。

如何做好与企业职工养老保险等制度的衔接问题。虽然从制度层面来讲，改革后的机关事业单位养老保险已实现与企业职工基本养老保险的贯通，但两项制度之间，不论是视同缴费指数，还是过渡期都存在着较大差异，机关事业单位视同缴费指数明显高于企业。因此，如何加强制度之间的衔接和转换，确保机关事业单位工作人员流动到企业后，其养老保障权益不受损失，是推进制度改革中必须要重点研究解决的问题。机关事业单位养老保险改革推开后，“事改企”矛盾可能会更加突出。有些地区为了推进事业单位的转企改制，允许符合一定条件的工作人员在单位改制后继续参加事业单位养老保险，退休后享受事业待遇。但上述人员又不符合机关事业单位养老保险的参保条件，待遇如何衔接，难度较大。

完善思路

机关事业单位养老保险制度改革是党中央、国务院作出的重要决策部署，虽然难度很大，但必须克服困难，稳步加以推进。

加快推进事业单位分类改革，明确界定参保范围。事业单位分类改革不到位，管理不规范是导致当前事业单位养老保险参保难的重要原因，对此，要以此次改革为契机，加快推进事业单位的分类改革，科学划分事业单位类型，并依次纳入相应养老保险。对于公益一类和公益二类事业单位的编制内工作人员全部纳入机关事业养老保险，编制外工作人员纳入企业职工基本养老保险。对于编制管理不规范的事业单位，要督促其进行限期清理，明确每个工作人员的身份，并按照“先清理、后参保”的原则，为其养老保险办理参保登记工作。对于生产经营类事业单位，要加快推进其转企改制，并按规定参加企业职工养老保险。

尽快出台相关配套措施，完善政策体系。一是建议国家尽快出台职业年金管理办法，对职业年金基金的管理、监督、运营以及税收等问题作出明确规定，以指导各地平稳推进改革。建议对所有机关和事业单位实行统一的职业年金账户管理办法。在年金管理中，要增强制度运营的透明性，探索给予参保者个人适当的投资选择权。二是进一步完善养老保险关系的转移衔接办法，对不同制度之间养老保障权益衔接作出合理的制度安排，确保流动工作人员的养老保障权益不受损失，促进劳动力自由流动。

合理责任分担，有效化解制度转轨成本。制度转轨成本能否得到有效化解，是机关事业单位养老保险制度改革成败的关键。对此，要积极汲取企业职工养老保险制度改革的教训，对制度转轨的隐性成本进行合理测算，通过多种渠道和方式加以有效化解，以促进这项制度的长期可持续发展。隐性成本的规模取决于“中人”的比例，“中人”占比越高，隐性成本就越大。建议合理划分各级政府的财政责任，并通过建立稳定的财政投入机制、出售部分国有资产等方式来清偿“中人”的养老保险隐性债务，以确保退休人员基本养老金能够按时足额发放，平稳度过老龄化高峰。

加强精算管理，促进制度长期可持续发展。需要根据参保对像人口年龄结构的变化以及各项保险制度参数，运用保险精算理论和方法，对基金的收支平衡作出科学的预测，并提前作出预警，以实现制度的可持续发展。建议借鉴发达国家经验，建立社会保险精算委员会，加强对养老保险的精算管理，并建立预警机制，以便于政府财政提前作出筹资安排，从容应对老龄化高峰所面临的财政支付压力。

为浙江省人力资源和社会保障科学研究院社会保障研究室主任、副研究员；本文为杭州市哲学社会科学规划课题成果，课题编号为：Z16YD018