着力化解城市化进程中的人地矛盾

潘毅刚 张伟明 于蕾

着力化解城市化进程中的人地矛盾

潘毅刚 张伟明 于蕾

（一）

浙江是城市化进程推进较快的省份，总体走在全国前列。2015年浙江省常住人口城市化率达65.8%，成为全国8个城市化率高于60%的省份之一。

但是，也必须看到，总体水平的领先，并不意味着城市化质量的领先。从城市化发展阶段看，浙江城市化处于快速发展阶段的后期，即将进入成熟阶段。在这一阶段，从人的城市化推进来看，浙江省人口城市化的“两个背离”现象值得关注。

背离一：常住人口城市化率与户籍人口城市化率背离。当前浙江65.8%的常住人口城市化率，虽高于全国平均水平近10个百分点（全国平均为56.10%）。但是，户籍人口城市化率较低，按最新口径也仅为51.2%，与常住人口城市化率差距较大。户籍与常住地不统一的城市化，意味着同一个城市中不同户籍的人口享受的服务和保障的差异，人的城市化在这个意思上讲尚处在“半拉子”阶段，还未真正破题。

背离二：农业转移人口进城现实与真实意愿的背离。根据统计，浙江85%以上的就业人口早已从事非农产业，大量农业转移人口生产生活都在城镇。但根据近年来的一项对浙江农业转移人口的抽样调查，这些进城工作生活的农业转移人口，却并未或者说还不能将城镇作为他们最后的归宿。2013年浙江省发展规划研究院进行的一次调查研究发现，仅有35.2%的被调查农业转移人口愿意永久迁居城市，37.4%表示不愿意把户口迁到城市，有27.3%的人表示无所谓。不愿迁户口主要原因是对农村权益得不到保障的担心，26.3%怕户口迁出农村后失去既有权益、23.3%认为城市住房不好解决，还有11.0%认为户口不迁也可以享受城市的各种公共服务和福利，所以没有必要把户口迁到城市。

这“两个背离”现象，对于浙江而言，有其客观原因。那就是，农村向城市转移的人口中有相当部分是省外流入人口。根据“六普”数据，在浙江居住半年以上的农业转移人口有2399万人，其中省外流入为1135万人，占47.3%。但是必须看到，即使剔除这部分人口的影响，在浙江本省人口中“两个背离”现象也是存在的。这说明，其中必然存在着深刻的制度性原因。

人已进了城，却不以城市为最终归宿。究其原因，无非三个：一是进城是暂时性的，本就没意愿永久居住；二是想进城，但农村有其不可割舍的东西；三是进了城，没法落户生存，只能返乡。

（二）

从调查来看，真正没意愿的农业转移人口，多是年纪较大的农业转移人口，这部分人“重土难迁、叶落归根”的乡土情结较重。新一代农业转移人口更多的是第二和第三个原因，前一个是“不敢进城”，后一个是“进不了城”。不想进城的意愿与用脚投票常住城里的现实，反映出了农业转移人口内心的“纠结”，而“不敢进城”和“进不了城”的背后，隐藏的是对人和地之间现实制度约束的无奈，体现的是“地进人难进、人进地难离、要地不要人”的人地尖锐冲突。

城市要要素、却不要负担，“要地不要人”的问题较为突出。过去的二三十年中，不少地区城市化更多地体现为土地的城市化，城市框架不断拉伸，规模不断扩大，吸纳人口的能力却没有相应提高。虽然浙江有既聚人又聚业还建城的“小县大城”经验，但各地也依然存在“地进城、人难融”，城市包围农村“城中村”等现象，这很大程度可归因于城市化过程中更多考虑了土地因素，而忽略了“化人”的因素。

农民有资产，但却是死资产，“人地难分离”的问题较为突出。农房、宅基地、林地、山地以及承包地等都是农民最重要的资产，然而受制于产权不完整、不清晰，农村财产处置的市场化机制缺失，既不能变现带到就业的城镇，又不能轻易改变身份，人和地的依附关系无法解除。这使得广大农民在进城与留村之间出现“两难”选择，阻碍城市化过程自发推进。

户籍设门槛，财力有困难，“内外有区别”的问题较为突出。从我国人口管理的历史来看，户籍制度很大程度是因城市就业和服务保障的财力难以保障而产生的。对浙江而言，本省人口城市化对于财力保障总体是有能力统筹的。但由于浙江一半以上的农业转移人口是省外流入，这也导致各地对于农业转移人口的态度不同。其中，子女义务教育、公共卫生、就业培训、社会保障和住房保障以及城市基础设施建设等方面的财力负担加大，社会责任也很大，经济效益却相对不大。据测算，浙江各地吸纳农业转移人口的成本，大概因城市规模和发达程度不同，为人均9-13万元/年不等。这就使得不少地区，因为农业转移人口收入水平低，市民化给当地带来的收益远低于支出，导致政府推进农业转移人口市民化的动力不足，特别是面对省外流入人口时，顾虑较多。

（三）

上述问题的存在，表面上看是导向问题、意愿问题、财力问题，但实质上都可以归因于人与地的制度性矛盾问题。从经济角度看，盘活闲置土地这一农民最大资产，既能提高农民资本实力，带来现金流和收入流，又能通过人口的集中和土地使用效率提高，为城市和农村发展提供更多的要素支撑。从可持续发展角度来看，人与地的和谐，本质上就是人与自然的和谐，进一步松绑城市化过程中人与地的相互依附关系，有利于实现人口集中生产生活，生态环境休养保护，减少人类活动足迹对生态的破环，为美丽城乡提供制度保障。

因此，解放思想、改革创新、打开“人地死结”是当前推进浙江城市化发展阶段的关键一环，亟需系统性制度设计。我们认为，总的思路可概括为三句话：解除依附、回归本源、顺应规律。

——解除依附，就是要解除人地之间的制度性依附，让人口和用地匹配起来，而不是捆绑起来，让人回归自然的人，作为人的人，可实现自主自由迁徙。

——回归本源，就是要让土地回归生产要素的本源、人类家园的本源，让作为资产的死地变为市场上流动的活地，让作为家园闲置无人的地焕发生机变为城乡共同的家园，要素的归要素，市场的归市场，实现人地和谐。

——顺应规律，就是要尊重经济规律、社会规律、自然规律和城市规律，加快构建人地和谐有利于城市化健康持续发展制度。把改革创新作为解除人地依附、山河重整的“金钥匙”，一揽子改革实现联动，共建美好家园，共创美好生活。

（四）

应该看到，解决人与地的尖锐冲突，是需要一揽子的重大制度创新，但要害之处在于三个方面的制度设计。

加快农村产权制度改革。借鉴省内和国内各地的先进经验，建议进一步加快以土地为承载物的农村产权改革，推动“三化并举”，变农村土地“死资源”为“活资产”。其一，使用权股份化。深化“三权到人（户），权跟人（户）走”改革，全面完成对农村土地的确权颁证，对于农民集体性建设用地、承包地、林地、宅基地等集体性资产进行股改，探索集体经营性建设用地出让、租赁、入股的实现途径。其二，交易市场化。建立农村产权交易平台，完善农村产权交易市场，探索进城落户农民宅基地在试点地区探索县域甚至更大范围的大范围、远距离自愿置换、有偿退出或转让。三是城乡土地要素一体化。在前二者改革基础上，加快清理不适宜的法律法规，完善相关法律体系和操作细则，建立城乡统一的建设用地市场，农村土地实现与国有土地同等入市、同权同价，建设用地指标在城乡范围内市场化配置。

加快户籍制度改革和基本公共服务均等化。以人群有序、领域有序、空间有序、时间有序为原则，加快户籍制度改革，全面解除户口以及相对应的服务保障与城乡土地的依附关系。在全面落实积分制的基础上，实施浙江居民证制度，实现城乡户籍管理的统一。按照“先存量、后增量、就业优先、服务差别”的逐步过渡原则，全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开大中城市落户限制，合理引导农业转移人口进城落户，建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制。加快统筹财力资源，创新统筹方式，逐步建立覆盖全体城乡，普惠可及、差异缩小、可持续的基本公共服务体系。对于发达地区，在基本公共服务体系覆盖基础上，可以探索建立与居民贡献程度相匹配的社会服务和福利供应方式，实现基本公共服务追求公平，增量服务讲究效率的有差别的公共服务体系。

加快财政金融体制机制改革。针对城市要地不要人的问题，合理成本分担机制，健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，探索按照实有人口数进行中央和省级财政的分配、转移和保障，实现财力保障的“费随人转”。按照“三权分置”的改革要求，建立农村产权抵押物评估体系，全面开展农村“三权”抵押贷款，充分赋予其担保权能，有效拓宽农村财产变现途径。推进多元的城镇化投融资体制改革，探索鼓励各类投资主体共同参与市政公用事业建设、基础设施、政策性住房建设的实施办法，对于有稳定收益的市政基础设施项目建设鼓励社会资本参与。

作者单位：浙江省发展规划研究院