国外土地配置研究对我国城乡建设用地增减挂钩的启示

唐 莹, [美]罗伯特·梅森

(1. 辽宁大学 哲学与公共管理学院， 沈阳 110136; 2. 天普大学 地理与城市事务研究系， 美国 费城 19122)

一、 我国城乡建设用地增减挂钩目的与偏差

我国城乡建设用地增减挂钩政策最初的设计目的，是为了在推动社会主义新农村建设、改善农村居住环境的同时，利用农村居民点复垦获得的额外建设用地指标支持城镇建设用地的理性扩张。[1-2]其实质是通过城镇与乡村之间的资源流动，提升城镇与乡村的发展质量并实现资源的最优配置。换言之，乡村通过让渡建设用地指标换取其发展所需的物质资源和经济投入；城镇通过农村居民点复垦获得的额外建设用地指标支撑发展所需的建设用地扩展空间；政府通过农村居民点复垦获得的新增耕地促进耕地保护目标的实现。然而从实施效果上看，增减挂钩政策并未真正实现工业反哺农业、城市支持农村、农民共享城镇化带来的繁荣等目标。[3]城乡建设用地增减挂钩更多地成为地方政府获得额外建设用地指标的途径，农村居住环境改善程度和农民生活质量提升与否并未获得足够关注，[4]对增减挂钩项目实施带给周边生态环境的影响更是无从考量。这不但侵犯了农民的土地权益，给农民生产生活带来严重干扰，传承已久的村落文化与生态文明也遭到不可逆转的破坏。[5]与此同时，制度缺陷导致的挂钩指标利用效率低下等问题，也成为增减挂钩目标实现的障碍因素。[6]

城乡建设用地增减挂钩涉及两个要素：人与地。人指的是增减挂钩涉及的各利益主体，地则指增减挂钩涉及的农村宅基地、通过农村居民点整理得到的新增耕地以及建设用地结余指标。是否能有效利用增减挂钩项目实施后腾挪出的土地和整理出的建设用地结余指标，是否能合理安置增减挂钩项目实施后失去宅基地的农民并兼顾各利益主体的利益，是增减挂钩工作成败的关键所在。国外土地配置研究，总结了国外土地配置的发展趋势、配置实施的干扰因素、配置结果的影响因素、配置过程中存在问题与解决办法等，可以为我国增减挂钩政策的制定与实施提供有益的参考与借鉴。

二、 国外土地配置研究对增减挂钩政策设计的启示

1. 拓展增减挂钩政策设计目标

国外早期的土地资源配置主要是以提高经济收益为目的，将土地资源在农业与非农业之间进行用途转换。近年来，国外学者逐渐注意到基于经济学投入产出的角度，某些土地配置状态并非最佳的土地利用途径。[7]在市场经济作用下，以城市为导向的发展，更有利于实现土地配置过程中的公平和效率，但是却给生态用地保护带来巨大压力。[8]在进行土地配置时，不能单从投入产出的角度考虑如何配置土地，而是应基于经济与社会两个角度，综合考虑经济增长最大化与土地可持续利用的需要，来选择合适的土地配置方案。[9]因此，国外土地配置目标也由如何提高土地经济收益转变为对土地配置过程中如何保持生态多样性、维持生态系统正常运行及保护土地景观等问题的关注。[10]在人口密集、生态环境脆弱的区域合理选择土地利用类型[11]，通过分区政策对土地进行配置以保护生态环境不受土地过度开发的影响[12]，等等，都是减轻或消除人类土地利用行为与环境保护之间矛盾的有效途径，对土地景观和生态多样性的维护具有重要意义。

设计城乡建设用地增减挂钩政策的目的，在于充分利用农村宅基地的“挖潜”空间、通过复垦农村宅基地来增加耕地并获得城市建设用地扩张所需的土地指标以及提高农民居住水平等。[13]这种通过对农村宅基地的整理以获得城市建设用地扩张指标的政策，实质上是一种土地配置手段，其目的在于在农村和城市之间更加合理地分配建设用地指标。通过城乡建设用地增减挂钩项目的开展，原有居住环境较差的农村居民点经拆迁整合后，农民的生活环境可以得到一定程度的改善。但新建成的集中居住区对区域生态环境的影响在多数情况下均未进行系统的研究和论证。[14]为了减轻增减挂钩工作给生态环境带来的影响，在政策设计中应融入对区域生态特征的判断，因地制宜地选取生态友好型的挂钩方案，通过合理的土地配置来减少增减挂钩项目给周边生态环境带来的不利影响，应成为政策设计目标之一。

2. 采取多元化的增减挂钩调控手段

随着空间区位的变化与面向对象的复杂化，单一的、直接的手段对土地配置的效果并不理想。这就需要综合运用多种配置手段，来提高土地配置效率，达成土地配置目标。提高或降低影响费可以引导新增项目选址，利用市场手段间接影响区域土地配置。[15]分级税率是一种潜在的、强有力的间接型土地配置手段。[16]关税制度可以在空间和时间两个维度对工业土地的配置产生影响。[17]经济手段是有效的土地配置调控手段，但是在某些时段与地区，土地所有者的土地配置行为并不完全受市场的影响，这就需要政府出台相应的政策与制度，进一步引导土地所有者对土地配置方向的选择。[18]就城市发展管理而言，建设用地需求量的不断增大很大程度上是法律与政治环境的产物。如果要抑制城市建设用地的扩张，就要营造相应的法律、政治环境来减少城市建设用地的需求量。[19]为了使土地配置目标得以实现，需要借助政治制度为土地配置提供更为清晰的选择方向，并采取综合的配置手段对土地发展进行指引。

各种税费的使用，其实质是政府通过经济手段在土地配置涉及的各利益主体间进行收益分配，从而抑制某些利益主体过度的逐利行为，达到调节土地利用类型适度转化的目的。而各种行政手段的使用，则是为了对土地配置方向进行明确的限制，确保土地配置目标的实现。城乡建设用地增减挂钩出台的目的是优化城乡土地利用结构，为社会经济发展提供必要的土地载体。但是在政策推广过程中，地方政府却将这一政策作为获得额外建设用地扩张指标的途径，肆意扩大增减挂钩范围，政策目标与实际执行的错位给农民的生产生活带来严重的干扰。如果能够通过收取相应的税费削减地方政府在增减挂钩过程中的利益获取，并通过监督与制裁提高地方政府的违规成本，能一定程度上抑制地方政府扩大挂钩范围的冲动。同时，还需要有配套的增减挂钩规范，用来限制建新区的选址、规定建新区必须拥有的基础设施以及农民生产生活的后续保障措施等，明确地方政府在增减挂钩过程中的义务，也能促进增减挂钩的有序开展。

三、 国外土地配置研究对增减挂钩政策实施过程的启示

1. 重视增减挂钩中弱势群体的利益诉求

在确定区域土地的配置途径与方向时，与土地可持续利用、土地利用结构合理和土地空间优化配置三个目标同等重要的，还包括土地配置所涉及的不同利益主体的意愿。[20]除地区的规划者和决策者外，产业集团、土地管理者和社会团体领导者都对土地配置决策和决策的长远影响有着巨大兴趣。[21]土地配置过程中，利益主体的参与程度、主观因素都对土地配置有重要影响，其中以对农地配置的影响最为明显。农户的特征(包括性别、年龄、教育程度、家庭成员、种地经验等)、农户土地面积、家庭内部从事农业劳动的人口数量、农业劳动收入、副业收入、家庭资本以及获得贷款的便利程度都对农户的土地利用行为有重要影响。[22-23]当国家的土地调控政策对土地的配置作用受到限制时，应通过制定适合的战略和管制体系来限制农户土地行为，并结合全面的协商来解决土地配置问题，以达成对土地配置进行有效干预的目的。

关注城乡建设用地增减挂钩利益相关者的利益诉求，有助于预测不同挂钩方案可能产生的后果，便于针对不同的结果提前做好应对措施。城乡建设用地增减挂钩中不同利益主体的利益诉求，可以通过政策制定与执行过程中的公众参与来实现。地方政府、开发企业等强势利益主体在主导、参与增减挂钩政策时，对决策的影响力要远大于农民等弱势群体的影响力。城乡建设用地增减挂钩涉及农村宅基地的拆迁、补偿和农民安置等问题，给农民的稳定生活和持续收入带来不可预见的风险。农村宅基地对农民而言，是其社会保障的一部分，在农民日常生活中兼具居住、养殖、种植、仓储等功能，可以无偿取得、无限期使用。宅基地的这些功能有助于农村社会的稳定发展。为了减少或者消除城乡建设用地增减挂钩给农民生产生活带来的负面影响，在执行具体的增减挂钩项目时，需要考虑不同类型农户的利益诉求。提供拆迁补偿、就业安置、解决医疗保险与养老保险等多种补偿安置模式，为不同类型农户制定具体的补偿安置方案。

2. 理性选择拆旧区土地利用方向

在进行土地配置方案选择时，不仅要综合考虑土地的各种特性，还要将环境保护、经济增长和社会福利水平的提高等目标纳入考量体系，以此为基础分析、判断土地配置的方向。国外有些学者认为将地球科学数据处理与多准则决策法相结合是最好的土地配置手段之一。该方法可以将环境、社会、经济和自然因素融入土地配置决策，并通过构建空间驱动模型，使决策者可以预见决策的空间以及各影响因素对配置结果的影响。[24]土地配置方向选择不只涉及时间维度的适宜性判断，还应考虑土地配置方案在空间维度的合理性。对研究区的土地进行分区，再考虑各分区的土地配置方案，也是兼顾多目标土地配置的有效途径。[25]利用地理信息系统中的地图代数法、人工智能等技术方法进行空间维度的土地配置研究，既可以对土地适宜性进行评判，又能综合考虑到土地利用类型的空间分布关系，实现土地类型的空间优化配置。[26-27]

城乡建设用地增减挂钩中拆除的农村宅基地，有直接用于城市建设和整理为耕地两种转化途径。现阶段增减挂钩项目拆旧区的选择，主要考虑农村居民点的整理潜力和拆旧的难易程度。[28]对拆旧区的土地利用方向的选择，也是以土地利用的经济价值为导向，[29]靠近城市建成区的拆旧区直接用于城市建设，边远地区的拆旧区则整理为耕地，换言之是由原有宅基地所处区位来决定拆旧区的土地利用方向。土地本身的适宜性及利用方向改变对周围生态环境的影响，尚未成为拆旧区区域选择与拆旧区土地利用方向变更的主导因素。拆旧区土地利用的合理与否，不但关系到土地本身的利用效率，还会给地块周围的生态环境带来一定影响。在进行土地用途选择时，不但要考虑拆旧区本身的适宜性，还要考虑土地利用类型的空间分布关系，从生态环境、土地的特性等多角度判别拆旧区土地利用方案在时空两个维度的合理性，综合考虑社会、经济与自然因素对城乡建设用地增减挂钩方案的影响。

四、 国外土地配置研究对增减挂钩后续管理工作的启示

1. 将土地储备制度融入增减挂钩项目

土地银行作为一种土地资源保护与调配工具，已经在国外土地配置过程中得到广泛应用。土地银行不但可以控制土地利用变更方向与数量，还起到保护生态环境、确保物种多样性以及减少土地的破碎化等作用。作为土地整理手段之一的土地银行，可以缩短土地开发的周期与不确定性，同时避免土地细碎化及产权分散化等问题。[30]土地银行的运行，一定程度上维护了土地规模利用，为生物多样性保护、社会福利和经济发展等提供了支持和保障。在土地银行运行过程中，存在补偿不到位、土地复垦方向选择等问题，广泛的公众参与可以从一定程度上解决这些问题。[31]在土地银行项目规划阶段，充分考虑来自不同社区、拥有不同目标的公众的意见，对土地银行政策的顺利实施具有重要的意义。[32]

能否合理利用农村居民点整理结余出的建设用地指标，是评判城乡建设用地增减挂钩实施效果的重要标准。现有增减挂钩运行模式均处于探索阶段，农村居民点整理结余用地指标的各种流转和管理模式尚未完全成熟，这给地方政府滥用农村居民点整理结余指标提供了可操作空间，不利于结余指标的有效利用。运用土地储备制度，将增减挂钩结余指标作为后备土地资源进行存储，制定严格的审批制度，保证其再利用符合相关规定与规范，可以充分压缩地方政府扭曲增减挂钩政策的空间。在城乡建设用地增减挂钩项目中引入土地储备制度，可以充分发挥增减挂钩项目减弱区域景观破碎化程度、整合零散分布的土地资源的作用，促使增减挂钩政策更好地发挥调控区域土地利用结构的作用。

2. 开展增减挂钩项目实施评价

研究评价土地调控政策的实施效果，进一步分析土地调控涉及到的各项具体政策，辨识土地调控实施效果的影响因素，让土地调控政策更好地发挥其作用，这已逐步成为国外学者们关注的另一个重点。国外学者们通过研究发现，土地利用规划对研究区域内林地和耕地的保护起到了巨大作用，可以控制城市发展对优质农田的侵蚀。[33]土地利用规划在某些制度环境中有较高的适应性效率，能够对土地配置进行有效干预；而在某些制度环境中适应性效率较低，从而影响其土地配置效力。[34]城市绿化带对城市发展的控制效果也在学者们的研究中得以印证。研究发现，绿化带的宽度和位置决定了绿化带控制城市增长的效率。但是控制效率受控制区的土地利用类型和距离城市服务中心距离的影响很大。[35]除区位等自然因素外，利益相关者的参与程度也对土地配置的实施效率有重要影响，公众参与的实现有利于土地配置目标的实现。[36]

从土地利用角度，城乡建设用地增减挂钩的实施整合了分散化分布的农村居民点，减轻了区域土地的破碎化程度，一定程度上促进了耕地的规模化利用；从经济发展的角度，城乡建设用地增减挂钩的实质是利用农村居民点整理出的结余建设用地指标，为经济发展提供必要的土地载体，促进社会经济的持续发展；从农民生活角度，通过城乡建设用地增减挂钩，农民的居住环境可以得到一定程度的改善，能够更好地享有优良的公共基础设施和公共服务。然而，增减挂钩在实际运作中的效果究竟如何？是否真正实现了这些目标？干扰目标实现的因素有哪些？这些疑问都可以通过增减挂钩实施后的评价工作来解决。作为一种事后监督手段，对增减挂钩政策实施效果的评价可以考察挂钩项目的实施是否符合政策规范，避免地方政府在政策执行中歪曲政策性质，将增减挂钩政策作为增加土地财政收入的新途径。通过政策评价分析增减挂钩政策的区域适应性，明确政策开展的影响因素，可以提高政府干预挂钩政策实施效果的能力，促使增减挂钩政策目标的实现。

五、 结论与讨论

第一，多元化的政策目标与调控手段是城乡建设用地增减挂钩顺利开展的前提条件。随着城乡建设用地增减挂钩工作的开展，期间产生的问题也日渐多元化，土地权利主体间的利益冲突、土地开发与环境保护间的取舍等矛盾也愈发尖锐，直接影响到增减挂钩项目的顺利开展。如何在城乡建设用地增减挂钩过程中实现社会整体利益最大化，如何在农村改造过程中提升农民生活质量，以及如何判断增减挂钩项目对生态环境的影响，探寻实现这些目标的具体手段和途径，提高地方政府违规成本，减少地方政府扭曲增减挂钩政策的空间，可以为我国城乡建设用地增减挂钩政策的顺利开展提供参考和借鉴。

第二，利益主体间的“协同”治理有助于城乡建设用地增减挂钩的有序推进。与国外土地私有制相比，在我国土地公有制的背景下土地权利主体间的利益诉求与矛盾冲突更加地突出与复杂。这些矛盾冲突的存在，已成为影响增减挂钩工作顺利开展的主要阻碍。公众参与对提高各种土地配置手段效率的作用已经在国外众多学者的研究中得到了广泛证实。无论是政策制定阶段还是政策执行阶段，作为土地配置结果的最终承受者，公众的意愿应该在土地配置方案确定与执行过程中受到应有的重视。实现政府与公众间的协同配合，可以增强增减挂钩政策制定的科学性，减少政策执行过程中的阻碍，对化解增减挂钩执行过程中的矛盾有着积极的作用。

第三，拆旧区多维度土地利用类型适宜性评判是城乡建设用地增减挂钩成败与否的关键。我国土地利用类型适应性的评判，大多是从时间维度来考虑土地适宜的利用方向。如何运用地理信息系统，从空间拓扑关系的角度对土地利用类型进行适宜性评判，尚未得到应有的重视。从空间维度判断土地利用类型的适宜性，可以避免土地利用细碎化的产生，有助于实现土地的规模化利用，增强土地配置方案合理性。现有农村居民点大多被耕地环绕，对这些农村居民点进行拆迁后，如何合理利用这些土地，不但关系到区域土地的利用效率，还会对周围耕地的可持续利用产生重要影响。在城乡建设用地增减挂钩过程中，从时间与空间两个维度开展拆旧区土地的适宜性评判，可以为拆旧区土地利用方向的选择提供科学的依据。

第四，严格的后续管理与监督工作是城乡建设用地增减挂钩成功开展的必要程序。由于地方政府习惯性的土地财政依赖，建设用地指标出让一直是地方政府重要的收入来源。城乡建设用地增减挂钩政策可以通过农村居民点整理结余出大量建设用地指标，这已经被很多地方政府当成新的获取土地收入的途径。利用土地储备制度对农村居民点整理结余建设用地指标进行管理，可以一定程度上控制地方政府滥用结余指标的行为。同时，通过政策评价明确增减挂钩项目的实施效果是否达到预期目标，可以实现对地方政府的有效监督。通过政策评价还可以辨析影响政策目标实现的干扰因素，为未来增减挂钩项目的开展提供参考依据。