国家治理体系和治理能力现代化研究成果综述

张梦临

（中共中央党校研究生院，北京 100091）



国家治理体系和治理能力现代化研究成果综述

张梦临

（中共中央党校研究生院，北京 100091）

［摘要］国家治理体系和治理能力现代化的提出在学界引起了广泛讨论与深入研究，本文从国家治理体系和治理能力现代化的定义、必要性和实现路径三方面，对研究成果进行梳理，以期为国家治理体系和治理能力现代化建设的研究与推进提供一定的理论参考。

［关键字］治理体系；治理能力；现代化；综述

一、国家治理体系和治理能力现代化的内涵

（一）治理与国家治理

国内的学界对治理理论与实践的研究是从20世纪90年代末逐渐开始的，然而，随着研究的不断发展逐渐深化，各方对于治理和国家治理概念的解读上也出现差异。

1.治理。

（1）从治理、统治、管理三者的关系上定义。治理与统治和管理不光字面相似，含义也有一定的关联，因此对治理的定义自然与统治和管理分不开。兰州大学丁志刚教授明确指出：治理是介于统治和管理之间的一种活动［1］。是“人们按照一定目标或价值而对人、事、物进行的控制、管理活动”［2［3］北京大学知名学者王浦劬教授也指出，相对于统治而言，治理更具有“灵活性、包容性以及参与性”［4］。

（2）从运行机制上定义。治理是谁、对谁、为什么、如何实施的呢？俞可平认为，治理是指“官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要”［5］。全球治理委员会在《我们的全球之家》的研究报告中对治理作出如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和［6］。

（3）从治理与善治关系上定义。善治是中国传统治国理政的概念，它以合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效为标准和规范，缓和政府与公民之间的矛盾。它与治理概念有一定的相关性。山东大学的魏治勋教授就从“善治”的角度进行定义，认识实现“善治”是治理的目的，他“将治理看做一种达成和服务于某种好的目标模式的国家构建过程和方式。”［7］

（4）从中国实际角度定义。部分学者将治理理论与我国的实际情况结合，区别于西方所谓的治理，西方治理以公民社会为基点，而我国治理坚持的是党的领导、政府负责、公众参与、社会协同、法治保障的新格局。我们现在讲的治理也与传统的治国理政的观点不同，现在更加强调以人为本的理念［8］。

2.国家治理。

“国家治理”这一概念，虽然一直以来都是东西方政治界讨论的热门话题，但是迄今为止，国家治理到底是什么？怎么定义？对于这一问题学界仍然是众说纷纭，对其定义更是多种多样，没有一个统一而明确的解释，现将不同的定义分类整理如下：

（1）从系统论角度定义。很多学者将国家治理具体化为一个系统，北京大学燕继荣教授将国家比喻为一辆行驶的汽车，它由动力和稳定这两个系统构成，动力来源于个人、社会组织、企业、政党、媒体等，他们不断促进国家的发展；稳定需要依靠宪法、法律和相关制度，他们保证社会的秩序。“国家治理其实就是实现‘动力系统'和‘制动系统'的适度平衡”［9］，保持两个系统的协调运转。

（2）从马克思主义角度定义。北京大学王浦劬教授将国家治理理论与我国的实际情况相结合，从马克思主义唯物主义的角度看待问题，将其定义为“在中国特色社会主义道路的既定方向上，在中国特色社会主义理论的话语语境和话语系统中，在中国特色社会主义制度的完善和发展的改革意义上，中国共产党领导人民科学、民主、依法和有效地治国理政。”

（3）从现代国家角度定义。国家治理是随着现代化步伐应运而生的，自然与现代国家密切相关。中央编译局何增科认为国家治理是指国家政权的所有者、管理者和利益相关者等多元行动者在一个国家的范围内对社会公共事务的合作管理，其目的是增进公共利益维护公共秩序［10］。

（二）国家治理体系与治理能力

国家治理体系和治理能力两者是相互联系、不可分割的，习近平总书记指出：“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现”［11］。有学者认为“国家治理体系”和“治理能力”就是“制度”与“人”的关系［12］。治理能力的表现要依托于治理体系的结构，治理体系的功能要依托于治理能力的运用，治理体系有完整的组织结构，是系统化的，而治理能力要通过人的活动来展现，因此是灵活化的。

1.国家治理体系。

（1）从制度角度定义。习近平总书记指出：“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排。”北京大学教授俞可平指出：“国家治理体系就是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序”［13］。中央党校教授严书翰提出：“国家治理体系是在中国共产党领导下管理国家的制度体系，是包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等领域在内的一整套的制度和制度体系安排。 ”［14］

（2）从治理主体角度定义。北京大学教授王浦劬认为：“国家治理体系，本质上是以利益关系结构为基础的政治权力主体与公民权利主体体系，现实地体现为以国家治理制度体系为主体，以国家治理的行动和价值体系为匹配的系统。”［15］还有学者提出国家治理体系的主体细化，认为其是政党、政府、企业、政治团体、社会组织、公民等多方面主体有机构成的联系系统［16］。

（3）从次级体系角度定义。国家治理体系是治理结构体系、治理功能体系、制度体系、方法体系和运行体系的综合体［17］。中共浙江省委党校徐邦友认为国家治理体系包括自发秩序的生成体系和组织秩序的生成体系两个基本方面［18］。

2.国家治理能力。

（1）从整体性角度定义。习近平总书记给出的定义强调了治理能力的全面性、整体性，正如有学者指出的，“治理能力不是政府多项能力的简单相加，而是所有能力构成的一个有机整体”［19］。对此，李军鹏认为，国家治理能力是一个国家在制度管理与战略管理、政策制定与执行、社会治理与秩序维护等各方面能力的整体体现［20］。

（2）从目标的角度定义。有学者认为国家治理能力是实现某种目标的手段。何增科认为国家治理体系的目标是实现可持续发展、民生与民权的改善以及可持续的稳定。那么，国家治理能力就在于实现着三大目标的能力。也有学者认为其是国家通过自身制度构建打造强能力结构体系，并据此向社会输出其治理举措、达成治理目标的行动力。

（3）从主体的角度定义。如中国社会科学院教授辛向阳所言，“国家治理能力是国家统筹各个领域治理主体、处理各种主体关系，实现经济社会发展进步的水平与质量”［21］。北京大学教授王浦劬也认为其是国家治理主体制定国家治理目标、路径和战略，运行国家治理体系，领导和组织社会成员贯彻实施国家治理要求，驾驭和引领国家治理过程，实现国家治理目标的素养和本领的综合。

（三）国家治理体系与治理能力现代化

1.国家治理体系现代化。

学界对于国家治理体系现代化的定义相对较为统一，概括起来就是为了适应社会的变化，通过变革使得国家治理体系更加规范化、程序法、高效化。比如北京大学王浦劬教授认为“国家治理体系的现代化集中体现为按照科学、民主、依法和有效的现代化取向，适应时代变化，改革不适应实践发展要求的体制机制，不断构建新的体制机制，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。”徐邦友指出：国家治理体系现代化“具体表现为国家治理体系的结构合理化、功能区分化、运行程序化、行为规范化、组合系统化和治理高效化”。中国社会科学院郑言和李猛认为国家治理体系现代化是“通过改革和完善体制机制、法律法规，推动各项制度日益科学完善，实现国家治理的制度化、规范化、程序化。”［22］

2.国家治理能力现代化。

而对治理能力现代化的定义则较为分散，主要有：从治理主体角度上定义，王浦劬教授认为国家治理能力现代化是指治理主体的能力构成要素和实现利益效能的现代化。从治理内容角度上定义，中共中央党校教授李良栋提出推进国家治理能力现代化就是国家制度执行能力的现代化，包括：提高国家制度贯彻执行的实现能力、提高完善和发展国家制度的创新能力和提高维护保障国家制度的法治能力［23］。从治理过程角度上定义，认为国家治理能力现代化是把治理体系的体制和机制转化为一种能力，发挥治理体系功能，提高公共治理能力［24］。从判断标准角度上定义，中央编译局副局长俞可平认为国家治理能力现代化，首先是以制度为基础，正确处理各种重大关系；其次是以治理主体为轴心，实现“四有”的状态；最后是形成一个局面，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发和让一切创造社会财富的源泉充分涌流的局面。

二、推进国家治理体系和治理能力现代化的必要性

（一）解决我国国家治理问题和弊端的客观要求

我国治理概念引入的较晚，在治理主体、方式和观念等方面也存在很多亟待解决的问题。有学者指出了当前我国国家治理面临的四重并存：1.权力运行监督体系不完善与治理主体单一并存；2.国家治理体系内部发展不平衡与治理能力参差不齐并存；3.国家治理体系制度化程度低与治理能力法治化水平低并存；4.国家治理体系的人为滞后性与治理能力的无力感并存［25］。北京大学政治发展与政府管理研究所教授李景鹏指出我国存在两大治理难题，在治理体系方面存在由于治理观念的错误而造成的一种畸形的治理状态，即计划政治；在治理能力方面存在由旧的传统的影响而产生的许多严重弊病，即官本位。俞可平教授从政府治理和社会治理两方面指出了当前我国国家治理面临的问题与挑战，主要有选举、协商、决策、监督等基本民主治理制度不健全，公共权力无有效制约，公民参与渠道不畅，社会自治的程度低，公共利益部门化严重，官员的腐败与特权现象屡禁不止，政府的公共服务不足，动态稳定的机制未完全确立，行政成本高且效率低下，社会组织发育不健全等。面对这一系列问题和弊端，中南大学江必新教授指出，实现国家治理体系和治理能力现代化是解决当前中国各方面难题和问题的长效之策［26］。我们已经认识到了我国治理存在严重的问题，因此我们急需完善国家治理体系，提升国家治理能力，以应对这些问题。

（二）实现社会主义现代化建设和政治发展的必然要求

国家治理体系与治理能力现代化是社会主义现代化和政治发展的重要组成部分，现代化要求治理的现代化，只有治理现代化，政治才能长足有效地发展。国家行政学院教授许耀桐指出，国家治理体系和治理能力现代化是社会主义现代化国家、社会主义现代化建设下的一个具体的现代化。范逢春认为我国的现代化进程和政治体制改革产生了一系列问题，具体表现为贫富差距、资源紧张、坏境污染、信仰缺失等，社会矛盾的升级与社会风险的放大对治理主体、治理体制和治理手段提出了更高要求［27］。中央编译局何增科指出：没有国家治理的转型和现代化，经济社会等方面现代化就难以进一步深入推进，不推进国家治理改革，市场化改革也难以走向深入。国家治理现代化是对工业化、城市化、信息化、市场化、全球化浪潮冲击的一种积极的和主动的回应。若无这种积极和主动的回应，则可能出现全面的、系统的国家治理危机甚至导致国家治理失败，现代化进程将因此而中断。

（三）应对全球治理压力的迫切要求

随着全球化浪潮的兴起，每个国家都不再是一个独立的个体，而是世界大家庭中的一份子，相对于治理来讲，现在已经进入了一个全球治理的时代，中国在国内的治理步伐若不加快，则很容易被世界甩在身后。正如范逢春所讲，国家依据国家利益和现实国情参与全球治理时，如若没有现代化的治理能力作为支撑，就勿论参与全球治理的影响力及对国家内政的积极效果。陈亮和王彩波也指出，我国是一个崛起中的大国，很多全球治理问题离不开我国的参与，这是我国融入世界的良好机会，但也对我国国家治理体系与治理能力提出了更高的要求。从某种程度来讲，全球治理的压力，从外围环境上推动了国家治理现代化的进程［28］。确实，中国要想在世界舞台上扮演更重要的角色，提升自己的国际地位，治理体系与治理能力的提升与完善是必不可少甚至是至关重要的。

三、国家治理体系和治理能力现代化的实现路径

中央编译局副局长、北京大学教授俞可平的建议主要有以下六点：进一步解放思想，努力冲破不合时宜的旧观念的束缚；加强顶层设计，从战略上谋划国家治理体系的现代化；总结地方治理改革创新经验，及时将优秀的地方治理创新做法上升为国家制度；结合我国的具体国情，学习借鉴国外政府治理和社会治理的好经验；坚决破除阻碍社会进步的体制机制，建立现代国家治理体制；破除官本位观念，消除官本主义流毒。

中国行政管理学会执行副会长兼秘书长高小平认为要将党和政府的领导与多元主体参与公共事务管理的统一、法治与德治的统一、管理和服务的统一和常态管理与非常态管理的统一。并且要将坚持解放思想、解放和发展社会生产力、解放和增强社会活力结合、将坚持顶层设计与摸着石头过河结合、将坚持发挥市场和社会在资源配置中的决定性作用与更好发挥政府作用结合［29］。

武汉大学副教授唐皇凤提出了三大举措：首先，创新国家治理理念，建设和完善社会主义核心价值体系以塑造改革共识，其次，增强社会主义制度体系的自我完善能力，大力加强现代国家制度建设，最后，构建国家—市场—社会之间的网络化治理模式，实现国家治理结构的现代化［30］。

中央编译局何增科提出了六方面的措施：第一，让各类治理主体在国家治理中发挥更大的作用；第二，以民主责任制建设为方向完善国家治理结构；第三，健全国家治理过程中的负反馈调节机制；第四，发展决策咨询系统健全协商民主，提高公共政策决策质量；第五，培养职业政治家、职业文官和法官、职业律师；第六，推动核心价值体系的内化和普及化。

人民日报社新闻协调部主任杜飞进认为，首先要以社会主义核心价值体系为指导，用核心价值观引领国家治理体系和治理能力现代化，其次，要以全面深化改革为动力，建设现代化的社会主义国家治理体系，再次，要以提高党的执政能力为重点，全面推进治理主体的治理能力现代化，最后，要以全面落实依法治国基本方略为抓手，加快建设法治中国［31］。

四、当前研究中存在的问题分析

通过以上的理论总结可以看出，对于国家治理体系和治理能力现代化问题的研究成果是非常丰富的，然而也不得不承认，当前的研究尚处于处于初步阶段，还存在很多问题，有很多亟待改进的地方。

首先，关于“国家治理”的概念问题，概念是科学研究首先应该解决的基础性问题。虽然治理这一研究主题古已有之，然而当前学界对于“国家治理”的概念却莫衷一是，学者纷纷从自己的研究领域的角度出发，如政治学、管理学、经济学和法学等，却难于形成一个统一的定义。并且这些定义也多是采用比较性的方法，而不是从概念本身的角度考虑，这样就难于触及“国家治理”的本质，不利于研究的深入发展。

其次，在“国家治理体系”和“国家治理能力”的问题上，有些学者将其看做一个整体进行分析，有些将两个问题分开来或任选其一研究，然而在提出对策上又笼统而谈，这就使研究并没有一个统一的标准和论述体系，并且研究角度多是从制度、机制、价值等宏观且空旷的角度上进行，笼统的阐述混淆了概念，产生了论述模糊不清、理论难于理解的问题，使得研究不能切实为国家治理的工作实践提供理论指导。

再次，国家治理体系和治理能力现代化是一个实践性非常强的论题，但是目前的研究多是论述性和理论性的，缺少实证研究和个案分析，将治理问题抽象化，不够贴合实际，没有对基层政府和基层治理情况的调查，提出的对策也多遵循以往的路径，少有与实际及新政策相结合的新观点，这就致使研究过于宽泛不够深入。因此，将宏观的顶层设计与中观的治理机制建设和微观的案例调查分析三者相结合，才是真正深入彻底的理论研究。

最后，西方的治理研究和治理实践都早与我国很多年，有很多先进的经验值得我们借鉴，但我们在借鉴时应杜绝照搬照抄，而是应该细细分析，仔细对照，区别梳理，毕竟中西方在国情上的差异是极大的，只有将西方治理理论本土化，将其与我国实际相结合，才是真正适合我国的、中国化的治理理论。

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［中图分类号］D60

［文献标识码］A

［文章编号］1009-6566（2016）03-0017-05

［收稿日期］2016-03-02

［作者简介］张梦临（1994—），女，内蒙古赤峰人，中共中央党校科学社会主义与国际共产主义运动硕士研究生。