大数据时代服务型政府创新及注意事项——基于贵州大数据实践的思考

付超

（贵州广播电视大学，贵州 贵阳 550004）



大数据时代服务型政府创新及注意事项
——基于贵州大数据实践的思考

付超

（贵州广播电视大学，贵州 贵阳 550004）

［摘要］大数据是推动政府管理方式和服务模式创新的重要技术手段，是国家治理体系和国家治理能力现代化的重要推手。贵州大数据的发展带来的不仅仅是经济上的数据刷新，也是政府治理模式和治理手段的再思考和再实践。作者通过大数据如何影响贵州服务型政府的实践，提出了大数据推动服务型政府创新的四个维度，及大数据背景下服务型政府创新的几个注意事项。

［关键词］大数据；服务型政府；创新；注意事项

一、大数据与贵州服务型政府

1.大数据让公众办事从“往上跑”到“网上跑”

基于大数据的贵州省政府政务服务中心自从2014年12月17日正式运行以来，实现了“大厅之外无审批，清单之外无权力”。与政务服务中心相对应的，是贵州省网上办事大厅，作为服务型政府的“大数据”，不仅涵盖了全省所有市（州）、县（市），而且几乎穷尽了所有的行政审批和公共服务项目，在贵州任何一个地方，只要登录网上办事大厅，要办什么事，需要提交哪些手续，填写哪些表格，怎样填表，多少天办结，行政审批的法律依据是什么……所有答案清清楚楚，可谓“足不出户尽享政府服务”。大数据+网上办事大厅模式使得公众从过去的“往上跑”到现在“网上跑”，实现了高效和便民，“一扇门办全部事，一张网办全省事”，贵州省政府成为了名副其实的“不打烊政府”。

2.大数据让电子政务从“花架子”到“铁笼子”

大数据+政府服务中心模式简化了行政审批流程，提高了办事效率。有“3个100%”为证：所有审批事项按时办结率100%，多数审批事项实际办结时限仅为法定时限的10%；省级审批事项网上可申报率100%；服务对象满意率100%［1］。如今在贵州，省、市（州）、县（市）都已建立起规范的政务服务中心，县镇建立了便民服务中心，就连村里也设立了便民服务代办点。更重要的是，不仅有形的服务中心建立起来，无形的大数据资源也系统建立并完善。基于大数据的网上办事大厅不仅打破了部门之间相互分割与数据割裂的局面，还加强了各部门之间的监督，有效地将行政审批权装进了“笼子”，实现了简政放权，提高了行政效率，减少了寻租空间。

3.大数据造就“贵州路径”

2015年以来，贵州省政府利用大数据展开了一系列大动作，先后举办国际大数据产业博览会和世界众筹大会，一时间，“众筹”、“大数据”、“互联网金融”等词汇成为贵州经济后发赶超的品牌资源，利用大数据，贵州省政府为企业发展和经济提振创造了前所未有的大好机会。2015年6月，习近平总书记在贵州调研时强调，要守住发展和生态两条底线，培植后发优势，奋力后发赶超，走出一条有别于东部、不同于西部其他省份的发展新路，这就是所谓的“贵州路径”。“贵州路径”是大数据背景下贵州省政府为企业发展和个人创业的重要探索和举措。

4.“容错”是贵州省政府服务创新的兜底原则

大数据+政府创新，有成功就会有失败。对此，贵州省政府提出了“容错”理念，即鼓励创新、包容失败，努力给可能摔倒的创业者一个缓冲的“垫子”，营造敢于担当的社会氛围。在法律法规的范围内“容错”的做法难能可贵，这是服务型政府的另一种创新：不仅提供传统的、有形的公共产品和公共服务，更提供一个敢于担当的创业环境，让创新不再穿裹脚布。

二、大数据与服务型政府创新

作为国家治理的重要工具和环境，大数据对服务型政府的创新，本文主要从以下四个方面论述。

1.行政思维创新

大数据作为一种用于提高服务效率的新型管理工具，为信息的共享提供了触手可及的平台，面对海量的信息，政府部门需要探索以公众需求为导向的信息资源利用方式，借大数据技术手段推动政府管理和服务创新，改变政府政务数据碎片化、信息资源共享程度低的现状，在信息化基础建设的前提下，运用大数据的储存方式，建立基础数据库、专业数据库和应用数据库，依靠整合统一的平台，为管理和服务提供支持，最终形成公共产品（公共服务）由“政府提供”到“公民需求”的个性化定制模式。

2.行政决策创新

基于大数据的决策方式创新，可以最大限度地克服“信息瓶颈”和官僚制组织的弊端。一方面，传统行政决策失误的重要原因是“信息瓶颈”，大数据作为新型的数据处理技术，有效地整合政治、经济、文化、社会、生态等各个方面的信息资源，为国家治理提供重要的数据基础和决策支持，最大限度减少“信息瓶颈”。另一方面，传统的决策方式，需要对决策问题进行定性和定量的研究，但现有的研究方法都是对研究对象的局部进行“现实”分析，通过少部分人的需求推断出大多数人的需求并确立所谓的“公共利益”。“阿罗不可能定理”表明，要将零散的个人偏好和利益由少数决策者加总为集体偏好和利益在实践中是非常困难的。大数据的运用可以有效弥补这一弊端，大数据分析的魅力在于“通过交叉复现，直抵事实的真相”，其所蕴含的“交叉复现”可以克服传统科层制内部由信息不对称所产生的各种决策困境，使得信息传递更趋扁平化，对问题的了解更为准确和全面，从而提升科学决策的水平和精准度。第三，大数据还有助于建立纠错机制。在传统的官僚制组织中，决策信息的层层传递会导致信息失真。大数据时代，高效的信息集成技术和数据分析技术能够为科学决策提供可靠的数据基础，大数据独有的“交叉复现”和“数据混搭”的优势可以形成科学化的决策备选方案，改变公共行政的决策思维、范式和方法［2］。在传统的行政决策流程中，信息的运行轨迹是“获取—传递—处理—分发”，而在大数据时代，数据流程实现了“采集—传递—分析—应用—反馈”的转变，反馈流程可以随时发现偏差，有效进行跟踪决策。

3.智库模式创新

大数据谋略可以有效弥补传统智库模式的弊端，主要体现在：第一，智库类型丰富化。当前，我国主要的智库类型有政府智库、高校智库、民间智库。官办智库处于强势地位，民间智库则相对弱势，高校智库介于两者之间，后两种智库对公共决策的影响力也远远不及官方智库。随着大数据的发展，民间智库会越来越凸显其中立者的优势，更好地为公共政策的制定建言献策，并改变官办智库一统独大的局面，为构建智慧政府贡献力量。第二，智库数量将大大增加。根据宾夕法尼亚大学2014年发布的《2013全球智库报告》，中国以426家智库总量名列全球第二，美国则以1828家位列第一。可以肯定的是，随着国家大数据的不断发展和完善，我国的智库在量的方面将会得到突飞猛进的发展，目前官办智库在所有智库中占比高达95%，大数据的发展会更加凸显非官方智库在公共政策制定和公共问题解决方面的智慧与贡献。第三，智库活动模式的改变。传统的智库活动方式偏重于“闭门研究”，鲜有与其他智库的开放与合作研究。基于大数据的新型智库将打破这一局面，广泛开展与其他智库的合作交流，通过与各种类型智库的相互交融，取长补短，形成头脑风暴，建设基于大数据的“思想工厂”，拓宽“请进来”、“走出去”的渠道，最终形成决策层信得过、用得上的决策备选方案。

4.行政监督创新

传统行政监督中起决定作用的是内部监督，这种监督模式的特点是集“决策、执行、监督于一体”，即“决策的是政府，执行的是政府，监督的还是政府”，导致行政行为偏差难以有效纠正。行政监督不力是腐败的重要原因，而有效监督的前提必须保障监督主体的知情权。从理论上讲，社会公众与政府之间是委托者与被委托者之间的关系，被委托者必须接受委托者的监督，但公共选择学派认为，由于委托者无法获得政府信息，丧失了监督政府和官员的知情权，导致委托者受制于被委托者的不正常现象。在我国现有体制下，信息公开是关住权力最好的制度笼子，它可以把内部监督转化为外部监督。大数据监督因为实现了信息的与民共享，保障了委托者的知情权，迫使内部行政监督转变为行政体制外的监督。一方面，在大数据时代，数据的公开性、可获得性、可转发性，使得每一个公众都可以成为自媒体，发出自己的声音，产生乘数效应，并成为大数据的一部分，被其他用户和终端获取，形成广泛的网络传播，创新了监督形式，构成了对公权力的体制外监督。另一方面，大数据技术推动和完善数据监督和技术反腐体系的构建和完善，促进政府简政放权，依法行政，打造“数据铁笼”，大数据让每一个关注公共行政的公民都可以监督政府及其官员，成为所谓的“民间纪委”。如上文中提到的贵州政府的网上审批改革，通过审批权限网上简化和告知的方式，不仅便利了公众，更是减少了审批中的各种寻租行为。

三、大数据促进服务型政府创新的注意事项

1.防止大数据“大而无安”，把数据安全作为大数据发展的第一要务

近年来，全球大规模数据泄露事件频繁发生，如美国Target超市7000万客户资料，摩根大通账号资料被窃取，国内12306用户身份证等敏感信息泄露。据《2014年数据泄露调查报告》，2014年全球共发生63737起网络安全事件，经确认的数据泄露事件1367起，掌握大量个人信息的政府机构成为信息窃取的重要对象，这表明，大数据时代的安全保障体系建设刻不容缓。当前，我国大数据发展仍处于起步阶段，大数据不仅面临传统网络安全风险，还面临新的不确定的安全风险，因此，首当其冲的应尽快强化数据安全方面的立法工作。2015年以来，国务院出台了一系列关于大数据发展的积极措施与意见，如《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》、《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》，8 月31日出台的《促进大数据发展行动纲要》明确提出“加快法规制度建设，积极研究数据开放、保护等方面制度。”将大数据安全提升到国家战略高度。但总体看来，我国大数据安全的理论和实践仍相当不成熟，相关的大数据信息安全法律法规制度还没有建立，与大数据发展的汹涌势头很不相称。因此，可以借鉴和学习西方发达国家较为成熟和先进的做法，对数据的获取、使用、责任和权力等进行明确的法律界定，提升大数据的法制治理能力，这是国家治理现代化的应有之义，也是大数据时代服务型政府的必然要求。

2.防止大数据“大而无序”，建立相关的大数据标准体系

在大数据浪潮的推动下，我国各地政府一哄而上，建立各式各样的数据中心，这种热闹的建设热潮背后隐藏了两个显而易见的弊端：一是各自为政，数据采集难免重复，数据标准不统一，势必影响数据的进一步开发利用；二是各地重复建设不仅导致数据使用效率低下，还会造成资源的极大浪费。总之，这种“各自为政”的研究方式不符合大数据发展规律，应加强顶层设计，统一部署，协同发展。因此，必须推进大数据产业标准体系建设，加快建立包括政府、事业单位等公共部门的数据标准和统计标准体系，推进数据采集、政府数据开放、指标口径、分类目录、安全保密等关键共性标准的制定和实施，充分发挥大数据标准在培育服务市场、提升政府服务能力，以及行业监管管理等方面的作用，实现标准化下大数据的“大而有序”。

3.防止大数据“大而无用”，数据共享是大数据价值的最终体现

互通有无，消除数据孤岛，防止大数据“大而无用”。开放政府数据（Open Government Data）是移动互联网时代政府信息公开的一种理念和实践，美国政府的研究人员将开放数据定义为“公众可获得的，能够被用户完整观测和使用的数据”［3］。开放政府数据是防止大数据“大而无用”的前提和基础，在数据供给端，目前，开放共享已经有了良好的开端，北京、上海都建设了政府数据开放网站，贵阳和武汉等地也上线了大数据交易平台。《关于促进大数据发展的行动纲要》指出，将推动数据资源的共享开放作为核心内容，力求以政府数据的率先开放形成巨大的示范作用，带动提升社会认知，以政府应用为样本推进企业机构数据意识的觉醒，加快全社会数据开放融通的步伐。刚刚结束的十八届五中全会的关键核心词之一是共享，共享是大数据价值的终极体现，因此，应该加快制定大数据交易的法规与实施细则，并建议将《政府信息公开条例》上升为《政府信息公开法》，迫使政府信息的公开成为各级政府的必选动作，公开信息不力将成为各级政府和官员被问责的重要内容，通过数据公开最终促使公权力在阳光下运行。

4.防止大数据“大而无力”，注重大数据人才的培养和开发

注重培养和造就一批懂管理、会运用、会研发的复合型的大数据人才，为服务型政府创新注入最重要的人才资源。这要求服务型政府要创新人才培养模式，一方面，应鼓励高校设立数据科学和数据工程相关专业，重点培养专业化数据工程师等大数据专业人才。另一方面，建立“旋转门”机制，采取跨校联合培养等方式开展跨学科大数据综合型人才培养，大力培养具有统计分析、计算机技术、经济管理等多学科知识的跨界复合型人才；鼓励高等院校、职业院校和企业合作，加强职业技能人才实践培养，积极培育大数据技术和应用创新型人才，探索大数据人才与各级党委政府、企业、社会组织之间的流动换岗机制。最后，营造有利于高端人才发挥优势的人才发展环境，以吸引相关专业背景的海外高端人才回国就业等途径，加快高层次大数据人才队伍建设，借鉴贵州政府的“容错”理念，为创新营造“容错”的社会氛围，让大数据人才创新有担当、创新敢但当，让大数据大且有力。

当下，“数据即战略资源”的理念已成为各国共识，国家治理现代化是当前我国政府大数据开发利用的重要契机，在服务型政府创新乏力的今天，大数据无疑打开了一道门窗。但是，大数据究竟能在多大程度上为政府创新注入动力，取决于国家决策在大数据发展上的制度安排和价值评估，并避免陷入“数据欺瞒”（指缺乏统计学依据的数据欺诈）的陷阱。目前我国的大数据治理基本停留在电子政务治理层面，如果仅仅是大数据与传统治理理念的简单相加，只会固化现有工作流程和组织机构，并可能成为既得利益者谋取私利的工具。因此，在这场刚刚开始的数据革命中，唯有创新公共行政的各个环节，才可能让大数据时代下的服务型政府名副其实。

参考文献：

［1］汪晓东.贵州政府服务不打烊［N］.人民日报，2015-10-26（1）.

［2］［3］陈潭.大数据时代的国家治理［M］.北京：中国社会科学出版社，2015.15，15.

［中图分类号］D630.1

［文献标识码］A

［文章编号］1009-6566（2016）03-0013-04

［收稿日期］2016-04-13

［作者简介］付超（1981—），女，贵州毕节人，贵州广播电视大学副教授，研究方向为行政管理方法及应用。

Big Data Era of Service Oriented Government's Innovation and Nnote——Based on the practice of big data in Guizhou

FU Chao
（Guizhou Radio&TV University，Guiyang 55004，China）

Abstract：Big data is an important technical means to promote the government management and service model innovation，it is an important driving force of the national governance system and the ability of national governance modernization.The development of Guizhou big data brings not only the economic data to refresh，but also the government governance model and governance means of re-thinking and re-practice.Through the data how to affect the practice of Guizhou service type government，presents data promote the four dimensions of service type government innovation，and from the perspective of the author put forward about big data under the background of service type of government innovation several matters needing attention.

key words：big data；service oriented government；practice in Guizhou；innovate；note