治理能力现代化的底层设计

林华兴

治理能力现代化的底层设计

林华兴

基层公职人员的绩效管理是行政管理的重要组成部分，公正、高效、科学的绩效管理不仅有利于提高政府的行政效率，而且直接影响基层政府服务效能的发挥，是建设服务型政府必不可少的关键一环。深圳市龙岗区认真分析当前基层公职人员管理面临的困境，以基层公职人员绩效管理为突破口，积极探索“减员、增薪、提效”的基层公职人员绩效管理改革，转变基层公职人员工作作风，提升政府工作效能，为推动基层社会治理能力和治理体系的现代化做了有益探索。

基层公职人员；绩效管理；工作效能；基层治理

绩效管理改革是行政管理体制改革的重要举措。十八大以来，党中央对政府绩效管理提出一系列要求。党的十八大报告提出“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理”，十八届三中全会提出“严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致”。基层公职人员是我国公职人员队伍的主体、是基层社会治理的主力，他们直接面对群众、服务群众，既是政府机关事业单位各项政策与决定的最终执行者、诠释者，也是群众信息的接受者、反馈者。基层公职人员的工作状况直接反映了国家公务员整体队伍素质的高低，对于增强党和政府的向心力和凝聚力具有重要作用。特别是中央出台“八项规定”等一系列政策后，对机构、编制和人员的管理更加严格和规范，机关辅助人员逐步缩减。在新形势下，如何把握好制度规范与基层队伍的士气提升、服务提质、工作提效之间的关系，是基层管理面临的新课题。为此，深圳市龙岗区以基层公职人员绩效管理为突破口，探索“减员、增薪、提效”的基层队伍管理模式，不断提升基层治理体系和治理能力现代化水平。

一、深圳市龙岗区绩效管理改革的背景

在中国改革开放的前30年，中国的城市化进程是典型的“人口红利”驱动模式，一方面，伴随着城市化进程，人口呈现爆发式的机械增长，管理的难度和强度不断增加；另一方面，政府管理改革相对滞后，特别是政府的编制配置机制是以户籍人口为基数进行配置的惯性模式，在人口倒挂（户籍人口少、外来人口多）的形势下，政府管理范围迅速拓宽，社会管理和服务事项迅速增加，逐渐形成“小马拉大车”的管理局面。以龙岗为例，户籍人口只有40万，实际管理人口已经达到400万，按照龙岗目前的产业模式发展下去，到2020年人口将达到500万左右。目前，全区公务员、职员约1.5万人，而聘员人数超过3万人，这部分人员实际承担着基层管理主力军的职责，特别是在社区管理上，95%以上的工作人员都是辅助聘员。随着政府工作重心下移，各项社会管理工作都在不断深入，公共服务均等化、精细化、规范化等要求不断提高（计生、社会治安、环境卫生、出租屋管理等），基层公职人员特别是占主力的辅助聘员管理问题不断凸显：

（一）多头管理，权责不对等。上级业务主管机关与同级综合管理部门共同对本系统内的基层公职人员实施指导监督，由于各人事管理机构力量分散，人事管理方法与标准各异，往往存在政出多门、各行其是、政令不一、互相攀比等现象。造成这一问题的重要原因在于基层公职人员权责不清且权责不一致，导致责权利不对等。以龙岗区基层出租屋综管员、计生协管员等聘员队伍为例，街道与上级业务主管部门之间存在着管理权限划分不清、条块分割、多头管理、权责不一、待遇有别等问题，不利于队伍的有效管理。并且，上级业务主管部门将有关人员配置情况作为考核评比、评优评先的重要指标，导致这部分人员规模不断膨胀。相关业务主管部门各自为政，相互合作协助不够，存在部分业务重叠、人员冗余、低效扰民的情况，一定程度上也造成了人力资源的浪费。

（二）缺乏有效的激励约束机制，队伍积极性受限。城市化的不断深入推进，对基层公职人员工作要求不断提高，但是随着财税体制的改革，财政预算制度的更加严格和完善，基层公职人员的待遇却有所降低，对基层公职人员积极性有一定影响。此外，激励约束机制的缺失直接导致了队伍膨胀但人浮于事，存在推诿扯皮的现象，现有公职人员队伍管理体制导致“干与不干一个样”，在工资福利奖惩和晋升空间通道上难有充分的体现，使得一定数量的公职人员存在“搭便车”的机会主义行为，而由于缺乏行之有效的绩效管理制度，基层公职人员对自身权责认识不足，岗位管理观念尚未建立。

（三）基层队伍人才流失严重，整体素质堪忧。随着改革的深入，对外开放的不断发展，一方面对基层公职人员综合素质的要求越来越高；另一方面，由于激励约束机制的缺失，高学历基层人才流失越来越严重，不但浪费了政府为引进人才所付出的大量精力和财力，更影响了基层干部队伍的整体文化素质和联系群众“最后一公里”的实现。值得注意的是，高学历、高素质聘用人员尽管基数较小（高中及以下学历占51%，具有研究生学历的只有1%），但流失率较大，相反，人员基数较大的低学历人员更易沉淀，因而，导致基层队伍“两低一高”现象，即整体素质偏低，工资福利较低，高学历和高素质人员流失率高。

二、深圳市龙岗区基层绩效管理改革的探索

按照深圳市公职人员的管理规定，公职人员包括公务员、职员、雇员和聘用人员。基于对基层公职人员管理现状的分析和判断，龙岗区以提升社区聘用人员的工作效能为切入点，按照“减员、增薪、提效”的工作思路，通过管理方法的集成创新，促使“绩效考核”向“绩效管理”转变，构建基层队伍工作效能长效激励约束机制。

（一）以“权责清单”清理为基础，转变政府职能，促进“事、权、责”相统一。党中央、国务院提出要列出“权力清单”，龙岗区在此基础上，提出要清理并制定“权责清单”，以此作为改革工作的“牛鼻子”。经过精心部署，目前已经拿出“权责清单”，全区53个单位共梳理权责事项11714项。与各地制定的“权力清单”相比，龙岗区的“权责清单”最大的特点：一是实现“权责清单”全覆盖。制定“权责清单”的部门除了覆盖政府各职能部门、驻区机构，党委、人大、政协的部门也正在开展。特别是龙岗区率先开展社区权责清单梳理，南湾街道按照“权责法定”的原则梳理社区权责清单，梳理权责事项45项，并按照“法无授权不可为”的原则，明确基层公职人员的岗位职责，极大地减轻了基层工作压力。二是真正做到“权责一致”。按照“有权必有责”、“权责一致”的理念，对每项行政权力都明确相应的职责。职责均细化为“事前、事中、事后”三个阶段，避免了责任的模糊化。并针对每项职权职责，明确违法违规应承担的法律责任和行政责任，进一步强化部门行使权力时的责任意识，也强化了社会对责任落实的监督。三是权责清理与流程再造相结合。在清理“权责”的同时，对380个事项提出了精简优化方案，其中，精简审批事项101个，优化279个，初步压缩办理时限2016个工作日。四是最大力度地推进政府职能转移。进一步厘清政府、社会和市场的责任边界，将尽可能多的公共服务事项交由有资质的社会组织、机构和企业来承担，建立政府养事不养人的社会管理运作模式。通过这样的清理，基层的管理职能更加清晰，管理体系更加优化，为基层绩效管理改革实现“减员、增薪、提效”奠定了坚实基础。

（二）以打破条块壁垒为突破口，优化基层管理资源配置，推动机构和队伍整合。按照整合优化的原则，结合基层工作实际，打破条块壁垒，挖掘队伍潜力，重新核算各单位尤其是各街道的聘员员额总量、使用时限，借助信息系统共享、实时更新并掌握现有聘员员额、经费、招录、备案等情况，从而对聘用人员入口严格把关，形成有效监管。为了整合力量释放冗余岗位，结合“织网工程”建设，把过去条条管理变为“网格化”管理，以网格为单元，整合管理力量，将全区各街道原有的综治、城管、安监、消防、执法、计生等多个部门的协管员合并为综合协管员，实现综合协管员“一员多岗，一岗多用”，统一为社区群众提供治安、计生、社会保障等服务。同时，按照“权责清单”梳理结果，细化各科室、部门的聘员定额、岗位设置和岗位职责，实现以责设岗、以岗定人。

（三）以科学的绩效考核为导向，优化管理机制，构建“公开、透明、公众参与”的绩效管理体系。为了推进绩效管理创新，制定了《龙岗区机关事业单位辅助聘员绩效考核管理办法（试行）》“1+4”文件，按照“减员、增薪、提效”的要求，科学设计考核指标和机制，通过全过程的绩效管理，解决“干与不干一个样，干多干少一个样”的问题，做到“四结合”：一是领导评鉴与群众评议相结合；二是定性与定量相结合；三是结果与行为相结合；四是平时考核与年度考核相结合。

（四）以弹性的薪资体系创新为关键，完善激励机制，着力提升队伍士气和执行力。实施财政经费打包，在工作数量与质量未减少的情况下，在做好整合力量的结构性减员和加强考核淘汰的自然减员工作前提下，财政核拨经费仍然按照原有员额数核拨，即减员不减经费。从这部分“多”出来的财政经费，解决存量聘员的“增薪”问题，根据考核结果有差别地予以分配：一是通过发放绩效考核奖金的方式实现；二是各单位根据总体经费情况，评估聘员总体“增薪”幅度，并且确定“增薪”上限；三是根据聘员增薪的情况，相应地提高聘员工作要求，加强工作考核，达到权责利的统一；四是加大奖惩力度，拉开绩效考核差距，营造多劳多得、少劳少得的工作氛围。同时，改变现行以编制为标准核定财政拨款的管理模式，以单位履行公共管理和服务的事务量为拨款标准的财政资源配置方式，改“以人定费”为“以事定费”，促使单位不再一味寻求增加编制和人员，弱化各单位与编制管理部门之间的博弈关系，逐步形成减员提效的内生控制机制。

（五）以“一专多能”的业务培训为保障，培养基层管理的复合型人才，提升队伍现代化管理能力。龙岗区在整合人力的过程中，强化聘员岗前实训、技能普训的针对性和实用性，定期安排轮岗学习交流，实施基层岗位的技能交叉培训，将普通员工培养成一专多能的岗位多面手。特别是通过强化对基层现代管理需要的业务培训，如安全、消防、计生、计算机、会计等，提高管理人员的综合素质和管理能力。考核合格的聘员获得“一岗多能”培训合格证，作为基层公职人员提薪、晋升等必要前提。对多次考核不合格的聘员或因不符合工作要求而需逐步消化的冗余人员，做好政策解释工作，保证队伍的基本稳定。

三、深圳市龙岗区基层绩效管理改革的成效

按照全区的统一部署，深圳市龙岗区目前正以下辖的南湾街道为试点，全力推进基层绩效管理改革，经过一段时间的试点，取得了初步的效果。

（一）稳定基层队伍，提升了基层工作人员整体素质。通过人力资源的整合，合理设置岗位，将优秀的人才配置到合适的岗位，做到人尽其才、才尽其用。同时，通过岗前实训、技能普训、技能考核等措施，及时发现基层人才，充分挖掘基层公职人员的潜能，强化他们的责任心，在增薪的同时，培养他们的爱岗敬业精神，稳定基层队伍建设，提升基层公职人员整体素质。2014年实施基层绩效管理改革以来，试点南湾街道办理离职备案的有42人，比去年同期减少23.6%。

（二）实现“减员增薪”，保障了基层工作人员的利益。通过基层财政经费管理改革，改变现行以编制为标准核定财政拨款的管理模式，以单位履行公共管理和服务的事务量为拨款标准的财政资源配置方式，改“以人定费”为“以事定费”，鼓励基层队伍以更少的人干更多的事，既以竞争机制实现了有序“减员”，又提高了基层公职人员的待遇，保障了基层公职人员的利益。南湾街道试点以来，辅助管理类聘员最低月工资为3300元左右（较原工资增加了800元）；专业技术类聘员最高月工资为4850元（较原工资增加了2350元），实现了工资翻倍；考核结果实行分级管理，分类排名，绩效考核结果分为ABCD四个等级，其中A级对应绩效奖金800元，B级对应绩效奖金500元，C级对应绩效奖金300元，D级对应绩效奖金0元，体现了绩效管理的激励功能，打破了原来大锅饭局面，人员工作积极性较改革前大幅提高，提效目标初见成效。

（三）科学考核，提升了基层街道社区的服务效率。通过规范岗位设置，建立完善考核管理制度，重新明确整合后的工作职责，细化工作指标，做到定岗、定人、定责，落实考核执行及配套体系，解决了“干与不干一个样，干多干少一个样”的问题。不仅将绩效管理直接与聘员的薪资发放挂钩，通过改革，打破身份界限，实行竞争上岗，不拘一格用人才，调动基层工作人员的工作积极性，充分挖掘基层队伍的潜能，提升个人的办事效率，促进政府组织效率的提高。

四、深圳市龙岗区基层绩效管理改革的意义和启示

深圳市龙岗区的基层绩效管理改革实际上是在过去绩效管理探索基础上的集成创新，也是基层管理各项改革同步推进的综合配套改革，这是先行城市化地区在面对快速城市化管理的突出问题而采取的创新举措。这种探索的价值在于：

（一）在基层社区管理队伍绩效改革方面做了新探索。社区是社会管理的基础单元。长期以来，由于体制机制的问题，社区管理和服务人员长期处于体制的游离状态，自身的身份和待遇没有保障，而承担的社区管理和服务工作量不断加大，队伍的积极性不高，导致政府管理和服务的“最后一公里”处于松散无序状态。深圳市龙岗区的基层绩效管理改革以社区工作人员绩效管理为突破口，进一步规范街道社区聘员管理，厘清社区工作人员职责，优化人员结构，建立聘员薪酬调整机制，有力提升了基层社区服务工作人员的积极性，夯实了基层管理和服务的基础。

（二）在促进基层管理队伍的有序流转，提高基层治理能力现代化水平方面做了新探索。国家治理能力现代化必须以基层特别是基层管理队伍的治理能力现代化为基础。长期以来，基层管理队伍尤其是辅助聘员的素质不高、稳定性差的特点，制约了基层管理能力的提升。未来，辅助聘员的逐步减少将是大趋势。深圳市龙岗区以“减员、增薪、提效”为目标，通过制度设计，特别是通过绩效管理改革，建立科学的、以群众满意度为重要指标的绩效考核体系，并将考核结果与基层公职人员的薪酬、晋升、进退等切身利益紧密联系，引导基层工作人员在稳定基础上有序减员，并推动在岗工作人员自觉提升自身素质，提高管理和服务水平，为提高基层管理能力现代化水平奠定坚实基础。

（三）在推进基层治理综合改革，提高基层治理体系现代化水平方面做了新探索。基层绩效管理改革是一项系统的整合式改革，通过对绩效考核体系进行综合设计，变“绩效考核”为“绩效管理”，通过基层人事管理改革、绩效管理改革推进治理体系现代化。如通过推进基层权责清单的清理，厘清政府、社会、市场的责任边界，实现基层公职人员责权利统一；通过发挥市场主体活力，利用市场购买公共服务，采取服务外包方式，减少了直接服务基层工作人员，使有限的人、财、物等资源得到最优配置，提高政府管理效能；通过系统性、整体性、协同性的改革，提高绩效考核的科学性，使绩效管理改革变成基层治理改革的助推器，提升基层治理的规范化、标准化、长效化和人性化的水平，筑牢政府管理和服务的“最后一公里”，夯实基层治理体系现代化的基础。

责任编辑：周修琦

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1673-5706（2016）01-0042-04

2015-09-15

林华兴，深圳市龙岗区政府督查室主任。