行政立法中组织化利益表达的困境与对策

习剑平

（井冈山大学 政法学院，江西吉安343009）

·立法建议·

行政立法中组织化利益表达的困境与对策

习剑平

（井冈山大学 政法学院，江西吉安343009）

分散的利益诉求在行政立法中往往较难得到保障，故有必要借助于组织化利益表达方式，但该方式在我国存在着诸多困境：利益的组织化有着一定的制度性障碍；不同利益群体间利益表达能力失衡，部分强势利益集团能够“俘获”行政立法主体，而一些弱势利益群体则因组织化程度低及缺乏利益代表等原因而在行政立法中集体失语；作为一个重要的组织化利益体的行政机关本身存在通过行政立法将部门利益合法化的危险等。因而，有必要降低利益主体的行政依附性，赋予其必要的结社自由；提高弱势利益群体的组织化程度，完善利益均衡表达机制；完善公众参与的立法程序，防止行政立法权的滥用等。

行政立法；利益组织化；利益表达；困境；对策

行政立法相对于立法机关立法存在着民主性不足的问题，需要通过鼓励与支持公众参与来予以弥补，而分散的个体由于人轻言微，即使参与到行政立法程序中往往也产生不了实效，因而分散的利益个体有必要借助于组织化的力量来表达其利益诉求，即“组织化利益表达”：“所谓组织化利益表达主要是指团体式利益表达，即公民通过组成社团或者利益集团来表达自己的利益”[1]。利益集团是利益组织化的一种重要形态。在我国目前的行政立法中组织化利益表达还存在着诸多困境，若得不到解决，则有些群体的利益诉求在行政立法中难以得到保障，行政立法的科学性、民主性也难以得到保证。

一、行政立法中组织化利益表达的必要性

行政立法过程应当是各利益主体充分表达其利益诉求的过程，立法结果应当是各利益方充分博弈与妥协的产物。在此过程中，利益是个重要的动因，“利益作为社会经济关系的首要表现，追求利益是人类一切社会活动的动因，也是政治发展的直接动力。利益表达是政治参与的第一步，是政治信息反馈的重要内容”[2]。行政立法过程中的利益主体包括立法决策者、利益集团、社会精英、公共传媒和公民个人及其结社组织等，这些主体透过正式的或者非正式的程序，将行政立法过程编织成一张利益博弈之网，一张知识和信息沟通之网[3]。分散的利益诉求在这一利益博弈中往往得不到有效的体现与保障，由于信息不对称、参与能力欠缺等方面的原因，个体在专业性较强的行政立法中的作用是有限的，“分散的、未经组织化的利益参与行政过程……容易被忽视，公众的利益如果是‘分散的大多数’，参与过程将不可避免地异化为利益团体瓜分公众利益的平台”[4]，为增强个体在行政立法中的影响力，解决方法之一便是推进分散利益的组织化，使原来分散与微小的利益主张聚合成整体的、一致的利益主张，使之得到行政立法机关的重视，“分散利益一旦得到组织化，不仅可以克服‘乌合之众’的情绪化问题和‘集体行动的困境’，而且在很大程度上可以弥补个体参与行政程序时所面临的资源、信息、政策影响力等方面的弱势”[5]。因而，组织化利益表达在行政立法中具有重要的积极作用。

二十世纪中叶，美国社会科学中出现的多元主义的观点在一定程度上可以解释行政立法中组织化利益表达的必要性，其论点是：社会中存在着多元利益，它们通过利益集团的游说等活动参与到政府决策过程，由于各利益集团的不同主张，不免会产生冲突，但正是通过各集团间的冲突与协调，能够有效地阻止个别集团主导整个政治系统现象的出现[6]。在多元主义理论看来，在一个多元的民主社会中，政治权力应当是多元分散的，不同利益团体拥有与国家同质的权力，起着个人与国家间的中介作用，在利益的角逐过程中，没有哪一个利益集团能够垄断权力，因为总是有其他集团与之竞争并形成牵制，进而达到平衡，也正是这种平衡使政体更为自由与民主[7]。据此，多元主义认为，组织化利益表达较之个人利益表达更利于民主政治的实现。当然，多元主义的观点不免有些理想化了，因其忽视了“搭便车”与“交易费用”等问题的存在。

简而言之，在行政立法中，将分散的个体利益组织化后将获得更强的参与能力，尤其是能增强那些缺乏社会资源与政治资源的弱势群体的利益表达能力。组织能够拥有个体所无法比拟的动员、组织、影响等方面的集体行动能力，不论是在参与机会还是参与程度等方面，都具有明显的优势，能更好地凝聚与实现个体的利益，而这种组织化的参与优势又会促使利益个体更加积极主动地参与行政立法过程，形成良性的互动。

二、我国行政立法中组织化利益表达的困境

尽管组织化利益表达在行政立法中对于利益的聚合与表达有着一定的积极作用，但在我国目前还存在着一些障碍，主要体现在以下几个方面：

（一）利益组织化的困境

要在行政立法中实现组织化利益表达，首先应当使各分散利益可以通过一定的机制与形式加以组织化，其中一个重要的途径便是能够自由结社形成各利益集团或利益团体。利益集团是利益组织化的一种重要形式，它可以成为分散利益诉求的“中转站”或“加工厂”，负责收集、整合该集团中分散的利益诉求，凝合成利益集团的利益主张，进而反映给行政立法机关。通过利益组织化，既可以使集团中个体利益诉求得到集中反映，又能降低行政立法机关对信息的收集与处理的难度，帮助其更为准确地把握各种利益主张。

然而，根据我国现行的法律法规，利益的组织化受到诸多的限制，缺乏利益聚合赖以生存的制度与法律的土壤。如现行《社会团体登记管理条例》第6条中规定了对社会团体实行由登记管理机关与业务主管单位双重领导的体制，该条例第9条规定：“申请成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，由发起人向登记管理机关申请筹备。”在该条例第13条中列举了登记管理机关不予批准筹备的几种情形，此外，还在该条例第27条与第28条中分别规定了登记管理机关与业务主管单位对社会团体的监督管理职责。据此，在我国确立了对社会团体的双重管理体制，一个社会团体同时要接受两个机构的管理，一个是登记管理机关，另一个是业务主管单位。各个社团或多或少地均依附于国家权力，具有较为浓厚的官方或者半官方色彩。在行政立法中，各社团往往是在各级党委与政府的直接领导下参与的，严重缺乏利益表达的自主性，这就导致了这些社团无法充分地代表其成员的利益，无法有效地实现组织化利益表达的功能。之所以出现这种严格限制的现象，有学者作出这样的解释：“因为与个人诉求所产生的力量相比，通过组织性活动往往更容易达到目的，禁止个人结成利益共同体，是因为组织化了的利益主体对国家的影响力通常可以公式化为1+1＞2”[8]。我国目前对结社的相对严格的控制是利益组织化的一个制度性障碍。

（二）不同利益群体的利益聚合与表达能力悬殊的困境

由于经济实力的悬殊、组织化程度的差异、利益代表的不平衡等原因，一个社会难免会出现一些所谓的强势利益群体及弱势利益群体，前者有可能在行政立法中“规制俘获”立法主体，而后者则有可能因缺乏利益代表而在行政立法中集体“失语”。

某些强势利益集团可以利用各种资源、借助各种手段来“俘获”行政机关，影响行政立法，使行政立法会不公正地偏向这些强势的利益集团，作出对其有利的规定，这种情形便是所谓的“规制俘获”，即行政机关在规制过程中反而为被规制者所俘获。在此过程中，金钱无疑是个重要的因素，“金钱或许是利益集团获得成功的最重要因素。如果有足够的金钱，利益的实现几乎不需要集团行为”[9]。此外，“利益集团理论”认为：政府并非公共利益的必然代表，也存在自身利益；政府规制类似于一种商品，同样会遵循供给和需求的关系，强势利益集团会通过政治捐献、权力寻租、个别接触等手段来影响立法结果，而行政机关也会向出价最高的利益集团提供立法产品，从而使行政立法的结果远离公共利益而偏向特定的强势利益集团。一般公众由于利益的分散性与“搭便车”心理的存在，往往不会过多关注与参与立法，导致某些强势利益集团的观点与意见便成了政府在立法时重点考虑的对象，从而，政府不仅不能成为公共利益的仲裁者与各方利益的协调人，反而成为某些利益集团的代言人，进而又加剧了社会的两极或者多极分化。

另一方面，我国当前一些组织松散、甚至没有组织的弱势利益群体的利益聚合与表达能力明显不足。在行政立法中存在着“强势利益集团太强，而弱势利益集团太弱，它们对于立法乃至政府决策的影响力也必然是不可等量齐观的”[10]的困局，诚如有学者所言：“真正有财力和人力参与行政立法过程，并影响行政立法结果的往往是实力雄厚的企业和财团，一般公众无法反映自己的利益。结果，行政立法必然会更多地保护企业和集团的经济利益，牺牲无组织的、分散的一般公众的利益”[11]。不少弱势群体往往因缺乏固定的组织形态与共同行动的能力，缺乏必要的利益代表，拥有较少的社会资源，人微言轻，当其利益被侵犯时往往会束手无策，在民主过程中“被排斥在外或者被边缘化”[12]了，在行政立法中集体“失声”，其利益难以在立法中得到有效地表达与体现，长此以往，弱势利益群体的仇富与恨世等消极思想就不可避免的会产生。此外，由于知识结构、参政能力等方面的客观限制，某些弱势利益群体似乎可以通过群体中的精英人物来参与行政立法以表达其利益诉求，但是精英并非天使，也有其自私自利的一面，也有可能被其他强势利益集团所“俘获”而成为该集团中的一员。部分弱势利益群体似乎也有组织形式，如一些妇联、工会、协会等，但这些组织往往依附于政府机构，其“官民二重性”的特点使之缺乏必要的自主性与独立性，也缺乏参与行政立法的动力与能力，在行政立法中逐渐被边缘化，这就使得其利益更加无法得到有效的体现与保障。

（三）行政机关部门利益法制化的困境

行政立法中还有一种无法忽视的组织化利益恰恰来自于行政机关本身。行政立法作为合理分配有限的社会资源、调和各种利益冲突的一种机制，本应当做到公平、公开与公正，而在我国官本位以及行政管理长期存在的背景下，行政立法极易成为行政机关谋求自身利益的手段，成为某些政府部门谋取私利的利器。在利益多元化的市场经济环境中，各个政府部门往往有其自身的部门利益，并且有通过行政立法来使自身利益最大化的倾向。前苏联有位学者曾言：全民所有制实际上就是国家所有制，国家所有制实际上就是政府所有制，政府所有制实际上就是部门所有制[13]。在相当程度上，社会资源集中在政府部门手中，行政权力极易部门化，这体现在行政立法上就会出现部门利益法制化的现象，有学者直言：“在中国，行政部门，尤其是中央行政部门更容易通过立法扩权夺利，因为它们既是立法的有效需求者，又是立法者，在这个过程中，它们既是买家，又是操盘手。部门规章往往成为自编自导的权力宣言，而法律法规大部分又是它们规划起草的产物。众所周知，行政部门本身就是中国最大的特殊利益集团”[14]。又有学者也直白地指出在现阶段“有许多法律草案是由行政部门制定的，其目的就是要维护部门的利益，成了部门保护主义的法律”[15]。在形式上，是失衡的行政立法使得利益部门化，但事实上却是部门利益个体化，因为只存在具体的官员个体的利益，而不存在所谓抽象的地方利益或者是部门利益。毋庸讳言，我国行政立法实践中确实存在着“部门利益化，利益法制化”这样的现象，其演进路径一般为“国家立法部门化、部门立法利益化、部门利益合法化”。行政机关在行政立法中往往会偏好给自己配置更多的权力，如赋予自己更多的审批权、登记权、收费权、罚款权、发证权等等。但是，也有学者认为在价值多元化的现代社会，“只有客观地承认各个部门、各个领域都有其自身利益，并且，其自身利益亦应该在立法中得以反映和实现，在此基础上，才能探索其如何坚持公共利益优先、整体利益优先乃至根据怎么的标准和程序、通过何种手段和形式来实现真正意义上的国家利益和社会利益”[16]。这也许是种理性的现实主义选择，又或许是权衡利弊后的一种无可奈何的取舍。部门利益法制化似乎不单是中国特有的问题，美国有学者也同样指出：“官僚机构成为最大的和最有力量的利益集团之一。公务人员并不仅仅是被动的法律执行者，他们在制定和执行法规的过程中也有自己的意愿在其中。许多法案源于特殊的官僚机构。摆在立法委员面前的数据和材料，许多都来自行政部门及其机构”[17]。政府与利益集团之间有着密切的关系，政府和利益集团是一对双胞胎。政府部门越多，利益集团就越多，政府利益法制化的现象越普遍，似乎成为了一个世界性的难题。

除此之外，行政立法中组织化利益表达还存在着其他一些困境，如“集体行动的困境”、组织化利益与公共利益难以契合的困境等。如奥尔森认为：“集团越是大，分享收益的人越是多，为实现集体利益而进行活动的个人分享份额就越小”[18]。又如利益集团之间的斗争不一定就能形成公共利益的主张，其结果极有可能是各利益集团间实力的对比关系的体现，而非公共利益的体现。对于诸如此类的问题，由于学力与篇幅所限，无法进一步深入探讨。

三、完善行政立法中组织化利益表达的对策思考

针对上述我国目前行政立法中存在的利益组织化难，强弱利益群体利益表达能力不均，部门利益法制化等困境，试作如下对策思考：

（一）减少社团对权力的依附，赋予公民更多的结社自由

欲实现行政立法中的利益组织化的一个基本前提是公民享有更大的结社自由，同时减少社团对国家权力的依附状态。目前，我国所实行的对社团的双重管理体制在相当程度上束缚了公民结社权的实现，有必要对此进行相应的改革。如可以取消对社团的双重管理体制，实行单一的登记管理，只要社团是在宪法与法律的框架内活动，就应当给予注册登记，而不需要附着于一定的行政机关。

由于我国长期以来在政治文化中表现出来的对国家权威的敬畏，以及社会发展过程自上而下的国家推动性，社团的生存与发展空间往往是国家主动退出以及社团自身通过各种制度与非制度性途径与政府沟通中而不断扩展的。有观点认为，党和政府对社团的价值判断左右着社团的政治参与程度，因而我国在相当长的一段时间内，社团对政治过程的参与并不能像美国的利益集团那样形成对政府的压力，成为压力集团，而是党和政府出于发展战略的考虑而向社团赋予与党和政府的价值判断相适应一定的参与空间，因而，社团作为一种组织化利益主体只能是在党和政府所限定的既有范围内活动[19]。这或许是作为利益组织体的社团在我国政治生态中的现实写照。

虽然，我国在对公民的结社权方面还设置了诸多限制，但近年来随着市场经济的发展，多元利益主体的发育，已经出现了许多自为性社会利益团体。改革开放以来，由于垄断、权商结盟、市场体制不完善等因素，在我国其实早已形成了一些既得利益集团，如铁路、电力、通讯等排他性与分利性行业。随着近年来市场的发展，尤其是“非公”经济的迅猛发展，公民意识与维权意识的增强，公民社会的自治空间的逐步扩大，法治化与民主化进程的加速，一些自为性的社会利益团体在中国社会得到逐步发育并不断壮大，利益格局日益多元化，加上便利的交通与信息技术使人们之间的联系益加便捷，客观上降低了利益主体的组织化成本，这些都为公民的结社权的实现提供了有利的条件，并在客观上会促使政府对社团的社会功能进行反思、对政策进行相应调整，对于公民结社自由的尊重与保护，或许会呈“青山遮不住，毕竟东流去”的趋势。

因而，为了保障组织化利益表达在我国行政立法中的实现，应当尊重与保护公民的结社权：“从法律角度而言，组织化问题的核心，其实也就是如何有效地保障个体的结社权。通过利益组织化而展开有序的、有效的公众参与，是政府转型和社会转型过程中一个具有重要意义的社会选择”[20]。中国近年来不断涌现的自为性社会利益团体多以经济利益为目标，以政治利益或社会利益为诉求的利益团体并不多，且还是受到各种掣肘。总体而言，各利益团体非政治性的特征较为明显，对执政党与地方政府的依附性也比较强，大多打上了“官办”的烙印，在职能角色与组织结构等方面都还不够成熟，具有过渡性质，这些都与西方社会中的那种自主、独立及非政府性的利益集团有着明显的差异。因而，适度放宽公民的非政治性结社自由，提高其独立性与自主性，是实现利益组织化的一个重要前提。

（二）提高弱势利益群体的组织化程度，完善利益均衡表达机制

欲解决强势与弱势利益群体在行政立法中利益表达悬殊的问题，一方面需要给弱势利益群体“赋权”,加强其利益组织化程度，提高其利益聚合与利益表达的能力；另一方面，应当健全行政立法中利益表达机制，使各方均有利益代表平等而充分地进行利益表达。

弱势利益群体之所以“弱”，往往并不一定就是因为人数少，而是因为其组织化程度不高。例如农民工群体、消费者群体等，其人数其实并不少，但由于利益较为分散，加上“搭便车”等心理作用，使得其凝聚力、行动力以及影响力等方面受到很大的限制。制度经济学的研究表明，一个社会团体的力量大小与获取利益的能力大小，并不取决于它的人数的多少，而是取决于它的组织化程度，组织化程度的高低又与集团成员的金钱掌握情况密切相关。目前，我国的弱势利益群体“大多并没有完备的组织形态，也没有固定的组织架构，只是松散地、自发地、临时性地‘结伙’”[21]。这些弱势群体由于难以形成利益的组织化，使得其行使权利的能力受限，既不能通过运用现有的制度化渠道进行利益表达，更不会去主动发现和拓展新的参与途径。

欲增强弱势利益群体的组织化程度需要多方的共同努力，首先，政府应当放开对社团设立的严格管制，使公民能够较为自由地通过结社来表达其利益诉求，能够自由结社则更利于利益的聚合，多元主义的论点虽然遭到质疑，但多元利益主体与利益诉求的存在可以缓解甚至有效制约某一利益集团的“一枝独秀”却是毋庸置疑的。而这一点得以实现又有赖于制度方面的因素，那就是民主与法治的发展与健全，国外的利益集团之所以能够成为压力集团，正是由于民主制度的完善以及法治的相对健全。其次，市场经济的进一步发展以及公民社会的进一步成熟，这是经济与社会方面的条件，只有当“契约精神”成为人们的基本生活理念，协作与包容成为交往的常态，多元的利益才有可能平等有序地合作与共赢，各种利益的组织化才能具备相应的社会土壤。而只有当上述因素基本成熟的情况下，弱势利益群体才有可能实现实质性的组织化，因为，此时才有适格、理性的公民，其维权意识、公共意识、主体意识等会有长足发展，会自觉地组成维护自身合法权益的组织，并积极的参与到行政立法中来表达自己的利益诉求。可以说，以上这些因素是互为因果，相辅相成的：经济的发展需要法治的保障，经济的发展会促进公民社会的成长，公民社会的成熟会提供理性的公民，公民意识的觉醒会要求政府对结社自由加以保障，能够自由结社有利于利益的聚合，多元利益的共荣有助于经济的发展，经济的发展能促进民主的进步，民主的进步又有利于多元利益的平等博弈与沟通等等。因而，以系统论的观点来看，这些是个有机的整体。

此外，作为社会利益的协调者与资源的分配者的政府应当拓宽与健全利益表达渠道，保障各方利益在行政立法中的均衡表达。当前中国的利益群体在立法中的利益表达渠道主要有三种：其一是制度性渠道，即通过人大、政协等制度来表达利益诉求；其二是功能性渠道，即通过新闻媒体、本集团成员的社会影响力等来表达利益诉求；其三是非法性渠道，即通过贿赂、施压等方式来表达其利益诉求。而这些渠道都无法弥合强弱利益组织间在经济实力、社会影响力等方面的悬殊，甚至会加剧二者间的不平衡，因而，有必要进一步拓宽利益表达的渠道。

1.政府可以给那些弱势利益群体提供代表，如美国行政法中有公共利益代表人制度，作为利益代表不平衡的矫正机制，这些公共利益代表人主要是由律师或公司的法律援助来支持，在某些情形中，政府还会提供公共利益代表来参与到行政立法程序中来。通过这种方法可以在某种程度上缓解利益代表不平衡的态势，使弱势利益群体拥有自己的利益代表，在行政立法中具有一定的话语权，能在某种程度上与强势利益集团分庭抗礼。

2.应当完善程序性保障，拓宽弱势利益群体的制度化参与路径。通过程序化的安排，使弱势群体拥有与强势利益集团相同的程序性权利，从而实现二者间在行政立法程序中的充分协商、对话与博弈。在行政立法提案、立法听证、意见反馈等程序中要给予二者同等对待。如在行政立法听证中，要给予各主要利益方一定的代表名额，在听证议题的确定、听证代表的选定、听证程序的展开等方面都要适度考虑到弱势利益群体方，充分保障其程序参与权。唯此，才能使强弱利益群体在相对封闭的程序空间平等地对话与博弈，实现利益的平衡。

3.行政机关应当积极主动地拓宽弱势群体的利益表达渠道。加拿大在保护弱势利益群体时采取了一些卓有成效的办法，如加拿大政府为在行政立法中吸纳缺少组织与自己代言人的农民的意见，开展了“农村对话”活动，即由农业部组织、有多个部门参与的公众参与形式，通过这一形式来组织农民同政府官员、利益相关者相互对话，倾听对方的声音。针对不同的年龄、地区、语种的人群而开展包括大会、圆桌会议、在线会议、焦点小组会等形式多样的对话。此外，还通过电话联系、互联网联络等形式来确保参与者的广泛性与代表性，保障参与的有效性[22]。在参与手段上，我国可以引入互联网、手机等媒介，降低弱势群体参与的成本，提高其参与的积极性。只有通过这样一些必要的配套制度，行政立法过程中弱势群体的利益才有可能得到有力的保护。

（三）完善公众参与的立法程序，防止行政立法权的滥用

作为一种重要的组织化利益主体，行政机关对于行政立法的影响或许是最为直接也最为巨大的。若无一定的制约与监督机制，则行政立法不免会沦为行政机关谋取部门私利的私器。行政立法权一旦被滥用，其危害性较之一般的行政行为更大，因为它将导致“源头的污染”。要想改变这种格局，试图用说教或感化来改变未免天真，可取之道或许是通过权力机构之间的权力制衡与监督来防范某一机构的一枝独秀，即完善立法机关的授权机制以及司法机关的审查机制，此外，还应导入公众参与机制，令公众得以在行政立法过程中有发言权，并能实质性影响最终的立法结果，公众参与是一种较为有效的参与方式，而公开则能在相当程度上防止腐败的发生。

控制行政立法权的传统方式在现代社会已显得有些心有余而力不足。行政立法的出现本身就是立法机关为应对现实而无可奈何的授权结果，由于现代社会关系日益多元化与专业化，立法机关无法以立法形式及时应对日新月异的社会剧变，故不得不将大量的立法事由委任给行政机关，这使得行政机关所制定的法规、规章远远超过了立法机关所制定的法律，“在法律和条例的关系上，条例是汪洋大海，法律是大海中几个孤岛”[23]。我国宪法所赋予立法机关的立法监督权至今未能有效展开；司法机关对行政立法权的监督往往是事后的，况且，司法机关对行政立法的监督，在我国目前还存在着短期之内无法逾越的制度性障碍。

因而，现在许多学者将对行政立法权控制的希望寄托在程序法上，尤其是通过公众的有效参与来控制行政立法权，“由于立法的程序是既定且事先公布的，这种非人格化的程序规则可以保障立法的过程被限定为公共领域内的一个公共事件。因为这些立法的程序规则是立法者自己制定的，规则的意义就在于表明立法作为一种公共决策的结果不仅仅对国民有约束力，对立法者本身亦产生约束力”[24]。由于行政立法过程中公众参与所带来的公开性，迫使行政机关不得不考虑与平衡各方利益，不至于过分的偏私与恣意。行政立法程序在防止行政立法权的专断方面有着积极作用，它预先为行政立法活动设置了一套公正、民主、理性的程序性规则，行政立法机关应按此方式与步骤行使立法权力，任何违反法定立法程序的行为都要予以否定。在某种意义上，程序控制比实体控制更重要，二者间是动态与静态控制、全程与事后控制的区别。总之，通过法定程序有序地扩大行政立法过程中的直接民主，使更多的公众可以通过有效的方式尽可能的参与其中，有助于减少行政立法权的滥用，可在一定程度上减少立法腐败与立法寻租的现象。

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The Dilemma and Countermeasures of Organized Interests Expression in Administrative Legislation

XI Jian-ping
(School of Political Science and Law,Jinggangshan University,Ji’an 343009,China)

The scattered interests can hardly be reflected in administrative legislation,thus it is necessary to express their interests in organized way,but there are many difficulties to apply organized interests expression in our country at present,such as some certain institutional obstacles existing in the organization of interest, the imbalance of interest expression ability between different interest groups:some strong interest groups can capture the administrative legislative subjects,while some weak interest groups in the administrative legislation are collective aphasia,because of the low level of organization and the lack of the representative of the interests of the collective.As an important organizational interest group,the administrative authority itself has the risk to legalize its own department interests through the administrative legislation.To cope with these problems,it is necessary to reduce administrative dependence of interest subjects,and give them the necessary freedom of association;improve the organization degree of the disadvantaged interest groups,improve the interest balance expression mechanism,and improve public participation in the legislative process,to prevent the abuse of administrative legislative power.

administrative legislation;interest organization;interest expression;dilemma;countermeasure

D912.1

A

1674-828X（2016）03-0057-06

2016-04-16

习剑平，男，井冈山大学政法学院讲师，同济大学政治与国际关系学院2012级宪法学与行政法学专业博士研究生，主要从事宪法学与行政法学研究。

（责任编辑：杜爱农）