宋代地方政府权力制衡机制研究*

屈超立



宋代地方政府权力制衡机制研究*

屈超立

(中国政法大学政治与公共管理学院，北京 100088)

【内容摘要】秦汉魏晋南北朝时期，地方政府缺乏有效的权力制衡机制，形成了以地方政府主官为首的利益集团，对中央集权体制构成了严重威胁。唐代中期以后的藩镇割据及五代的军将专权，更是造成了不断的政局动荡和贪腐之风的肆虐。宋代吸取前代教训，重视地方政府权力制衡机制的建构，在州县之上设置分权独立、互相制衡的路级行政机构，限制地方政府权力；提高地方监察机构的地位，加强对州县政府的监管；完善科举考试制度，规范地方官员的选任。宋代对地方政府权力的制衡措施，彻底结束了中国历史上地方坐大、有令不行的政治乱局，对于宋代政治稳定、廉政建设和经济发展发挥了重要作用。

【关 键 词】宋代地方政府权力制衡

前言

自秦朝建立大一统的中央集权制国家以后，国家政治生活中即面临两个重要的议题，一是中央防止地方势力坐大，形成割据势力，抗衡中央政权；二是防止地方官吏滥用政府权力，贪赃枉法，残害地方百姓，激化社会矛盾，影响政权稳定。历代王朝对此都极为重视并建立权力制衡体制以加强地方控制。白钢教授在总结中国传统政治制度的成功经验时指出，中国古代存在着发达的政治分工和悠久的权力制衡观念，“政治分工是权力制衡观念的基础，正是由于古代中国有着发达的政治分工，所以，从很早的时候起，就产生了权力制衡观念、建立了权力制衡体制”①。在地方政府进行政治分工和权力制衡在秦朝建立郡县制就已经开始。秦朝在地方置郡县，郡设郡守、郡丞、郡监御史，分掌一郡的行政、军事、监察诸权，已经初步体现了在地方建制方面实行权力制衡的精神。汉代沿袭秦制在地方实行郡县制，同时也分封刘邦的子侄为诸侯王，形成郡国并立体制。汉武帝时将全国划为十三州部监察区，每州置一刺史，手诏六条问事，以监督防范地方郡国守相滥用权力。但秦汉地方权力制衡机制的弊端十分明显：地方郡守手握重权，集辖区内的民政、军事、司法、选举、财政等权力于一身，可以自辟僚属，其佐官属吏众多，任用进退皆听由郡守意志，形成强大的地方势力，俨然独立王国。故何兹全教授指出，“秦汉的帝国是统一的，只勉强可以说是集权的。我说勉强，因为公卿和地方长官都可以通过辟召、察举自选僚属，一郡之守，就是一郡之君”[1]P282。东汉末年，因国事孔急，原来作为监察区的州演化为郡之上的一级行政机构，以九卿重臣出领州牧，管辖数州行政、军事、监察诸权，形成独霸一方的割据势力，直接导致中央对地方的失控，加速了统一的中央集权国家的分裂。

魏晋南北朝实行州、郡、县三级地方行政体制，各级政府为门阀士族所垄断，重要州牧刺史甚至郡守大都带都督、将军、使持节等军衔，兼理军政，地方行政长官权力扩张，中央权威弱化，中央政府无法对手握重权的地方行政长官进行有效的监督控制，地方割据势力造成了社会动荡，国家混乱的严重后果。唐朝前期中央和地方关系呈现稳定状态，但在中期以后，节度使往往集地方行政、军事、经济、选举、监察大权于一身，出现军阀割据、纂权成风的局面，严重威胁国家稳定。尤其是五代时期，短短半个世纪就换了五个朝代，每一次王朝更迭，都会造成战争与动乱。究其根源，无一不是因地方政府拥有难以制约的权力所致。因而，如何理顺中央和地方关系，成为困扰无数政治家思想家的一个千年难题。

宋代是中国传统政治制度的一个重要转折和发展时期，宋王朝一改历代地方政府权力过大、中央政令难以施行，地方吏治腐败、贿赂公行的政治乱局，对地方实施了有效的控制，为国家政治稳定和经济文化的发展创造了有利条件。长期以来，学界对中央和地方关系给以了很大的关注，取得了丰硕的成果。②但迄今为止，学界对与中央和地方关系中具有重要意义的宋代地方政府权力制衡机制尚缺乏深入探讨，本文拟对此做一考察，以期进一步深入了解宋代地方政府权力制衡机制的建构，及其在地方廉政建设和中央与地方关系中的作用，以期对今日政治体制改革提供经验借鉴。

一

建立于唐末五代的动乱时期以后的宋王朝，为避免唐末五代以来文臣武将擅权乱政所出现分裂混战的弊端，采取了一系列强化中央集权的改革措施。宋太祖以“事为之防，曲为之制”即以权力制衡权力，作为制度设计的核心思想，使各级政府机构之间互相制约，以利于加强中央集权和保障政治稳定。太宗继承了太祖这一传统，在其即位诏中声称：“先皇帝创业垂二十年，事为之防，曲为之制，纪律已定，物有其常。谨当遵承，不敢逾越”[2]卷17，充分肯定并决心继承太祖在制度建设方面高度重视官僚机构之间互相制约的基本国策。

唐末五代时期，地方坐大，政局动荡数十年，其最重要的原因就在于藩镇权力过大，“既有其土地，又有其人民，又有其甲兵，又有其财赋”[3]卷50《兵制》。宋朝建立以后，如何解决地方割据成为新政权必须首先重视的一个重要问题。立国之初，太祖与宰相赵普就此有过一段讨论，太祖曰：“自唐季以来，数十年间，帝王凡易八姓，战斗不息，生民涂地，其故何也?”普曰：“陛下之言及此，天地人神之福也。此非他故，方镇太重，君弱臣强而已。今所以治之，惟稍夺其权，制其钱谷，收其精兵，则天下自安矣！”[2]卷2，明确显示太祖君臣对于唐末五代以来政治乱局的根源所在有清醒认识，乃在于“方镇太重”，即地方权力过大，要从根本上解决这一问题，必须要限制地方权力，即“稍夺其权”，则“天下自安”。

在宋代君臣权力制衡思想的指导下，地方制度建设贯穿的一个总原则就是限制地方政府权力。在控制地方财政方面，乾德二年(964)，宋太祖下令各州赋税收入除地方度支外，凡属金币之类，“悉辇送京师”[2]卷5，次年又“申命诸州，度支经费外，凡金帛以助军实，悉送都下，不得占留”[2]卷6，派遣各路转运使把本路各州的税粮、金帛等如数上交中央财政。为了控制自唐朝中期以来藩镇掌控地方军权的局面，乾德三年(965)，宋太祖采取措施解除藩镇军权，“令天下长吏择本道兵骁勇者，籍其名送都下，以补禁旅之闲。又选强壮卒，定为兵样，分送诸道。其后又以木梃为高下之等，给散诸州军，委长吏、部监等召募教习，候其精练，即送都下”[2]卷6，把地方精兵集中到京师充当禁军，使地方长官逐渐失去了掌控军事力量的权力。太祖乾德元年(963)开始实行以文臣知州事制度，州的行政长官称之为“权知州事”，简称“知州”，并在州府设置通判制约知州。县的行政长官称为“权知县事”，简称“知县”。“权知”二字表示“名命不正”，“任命不久”。州县官的任用实行避亲避籍制度，由中央委派文职京官出任，三年为一任期，使地方官难以形成与中央抗衡的势力。

尤其值得重视的是，宋代在地方政府体制设计方面有了重大改革。自秦朝实行郡县制以后，两汉的大部分时期里是郡、县两级制，东汉末年至魏晋南北朝为州、郡、县三级制。隋初实行州县两级制，隋炀帝改为郡县两级制。唐代是州县二级制。宋初沿用唐朝州县两级地方政府机构建制，在府州之上增加路一级地方行政机构作为地方最高行政机构，从制度上强化对地方政府的分权制衡。宋太宗淳化四年(993)，沿唐制分全国为十道，至道三年(997)改为十五路，宋仁宗时增为十八路。宋神宗元丰八年(1085)增至二十三路。在各路设转运使司主管一路财赋与漕运钱谷，设提点刑狱使司负责刑狱及保甲、军器、河渠等事务，设提举常平司掌管主管一路民政庶务救灾赈恤，设置安抚使司负责一路军事。路一级各司负责州县以上所有的行政事务，互不统属，并各自对中央机构负责，除安抚使司以外的其余三个机构同时也负有监察地方州县的职能，因此被称之为监司。

汉唐地方监察区划的设置，主要是行使监察职能，而宋朝路分机构从一开始就是作为地方最高行政机构，主要行使行政职责(兼监察职能)。“到北宋中期，路分提点刑狱、转运使、转运副使等职任已经被纳入正式资序体系，成为国家官员职务晋升时固定的层次级别，具有相对确定的员额”[4]P257，俨然属于朝廷派出的常设行政机构，与汉代十三州部、唐代道的监察区相比，已有重大的区别。从宋代地方政府统属关系来看，县级行政机构统属于州，州(府、军、监)级行政机构虽然直接隶属于朝廷，但一定程度上也受本路监司节制，“夫监司付之一路，守臣付之一郡，县令付之一县，皆与天子分地而治者也”[5]卷7《乞行考课监司郡县之法》。各个监司都有权处理一路自己管辖范围内的行政事务。中央朝廷下达给地方州县的诏敕文件，一般都需要通过他们去贯彻执行。安抚使、提点刑狱、提举常平、安抚使等共同掌握了一路军政财及司法的要务，实际行使着中央政府与地方州县之间的一级行政机构的职能。

在宋朝之前的历代地方最高政府机构都是一元的，如秦汉的郡，东汉末至魏晋南北朝的州，隋唐的州(隋炀帝时改州为郡)，都由最高行政长官一人集其辖区的行政财政军事诸权于一身。唐后期原有的地方体制发生变化，“一道兵政属之节度使，民事属之观察使，然节度多兼观察；又，各道虽有度支、营田、招讨、经略等使，然亦多以节度使兼之”，故马端临指出：“盖使名虽多，而主其事者，每道一人而已”，而宋代的转运司、提点刑狱司、提举常平司“各自有建台之所，每司专有长官，专有缘佐”[6]卷61《职官十五》，明确道出宋代地方最高行政机构多元并立的格局与唐代地方最高机构一元化的区别。如前所述，秦汉魏晋南北朝与唐朝中期以后的中央和地方关系的失衡以及地方的吏治败坏，均由地方行政长官拥有过大的权力所致。宋代路级行政机构的多元分立格局，将原来集于一身的地方最高权力由转运司、提点刑狱司、提举常平司、安抚使分任，削弱了地方最高行政长官的权力，这样一种权力限制体系的设置，有利于对地方政府的监管，是中国古代地方行政体制的重大制度创新，并对后世产生了重大影响。明朝地方最高政府机构的三司分立体制及清代的督抚行省制度的设置，实际上都是对宋代路级机构行政机构分立并列传统的继承和发展。[7]P166

宋初所进行的以权力限制为中心的地方政治体制的改革，取得了明显效果，中央对地方的控制达到了前所未有的程度。正如哲宗时的礼部侍郎兼侍讲范祖禹所说，“收乡长、镇将之权悉归于县，收县之权悉归于州，收州之权悉归于监司，收监司之权悉归于朝廷。(中略)本朝之法，上下相维，轻重相制。民自徒以上，吏自罚金以上，皆出于天子。藩方守臣，统制列城，付以数千里之地，十万之师。单车之使，尺纸之诏，朝召而夕至，则为匹夫。是以百三十余年海内晏然。不惟祖宗仁恩徳泽深结于民，亦由制置郡县最得其道，前世所未有也”[2]卷468。由于宋代制置郡县最得其道，有效地实施了对地方的控制，中央政令可以毫无滞碍地达到地方，地方政府必须严格地加以执行，历代都无法根除的和中央抗衡的诸侯政治格局终两宋之世再也未能重新出现。

二

监察制度在中国古代政治制度系统中有着极为重要的地位，是自秦朝以来的官僚帝国调控中央和地方政府及官僚权力、巩固皇权、制约官僚权力的自主性扩张、严厉打击官僚腐败的一项极为重要的制度。在地方监察方面，汉武帝设十三州部刺史巡察郡国，防范地方势力坐大危害中央政权，历来为学者所称道。唐朝设置的道的监察区，按察使(后改为采访使)对地方的定期巡查，是中国古代具有代表性的地方监察制度。汉朝刺史以六条问事③，从《刺史六条》的内容看，刺史巡察的对象是二千石长吏与地方豪强，所察内容主要是制裁二千石长吏贪赃枉法、不执行中央政令、勾结地方豪强势力等严重犯罪。但刺史的官秩仅六百史石且无属官，要监察二千石的手握重权的郡守，效果并不显著。东汉时期刺史权力不断扩大，地位也不断提高，甚至在东汉中期官品提高到二千石，但其监察官的身份不断淡化，作为地方行政长官的权位则不断强化，到东汉末年州成为地方最高行政机构，是造成国家分裂的重要原因之一。

唐朝前期，在州县之上设置十道(后改为十五道)监察区，每道置按察使一人，专司对地方的定期巡查，其后又改名为巡按使、处置采访使、观察使等等。但司掌职权并无变化。唐朝的道的设置类似于汉代的十三州部，但是监察的范围更广。但在唐朝中期以后，藩镇割据，兵戈不止，中央对地方的控制大为削弱。到了唐朝后期，节度使兼本道观察使，集行政权、军事权与监察权于一身，形成藩镇割据的局面并导致了唐王朝的最终覆亡。

宋代吸取汉唐教训，对地方监察机制做了重大改革。以路级行政机构的转运司、提点刑狱司、提举常平司负责对州县官吏的监察职责，称之为“监司”[8]卷7《职制门》，监司作为地方监察机构，与汉代的部刺史、唐代的采访使一脉相承④。宋代的路分监察机构有转运司、提点刑狱司、提举常平司，比汉代州刺史和唐朝道的监察机构多了三倍；汉代十三州部刺史的官秩为六百石，远低于二千石的郡守；唐朝采访使的官秩更是低于节度使。宋代监司的官秩在地方官中是最高的⑤。与汉唐相比，宋代地方监察机构规模扩大，官秩提高，地方监察机制大为强化，对州县官吏形成强有力的震慑，对地方政府的监察力度远远超过此前任何一个时代，地方官渎职误国、接受贿赂、贪污腐化等行为都在监察范围之内。如天圣二年(1024)六月，梓州路提点刑狱王继明按劾知梓州王世昌“昏耄不治”，王世昌被罢。[2]卷102至和年间，淮西地区发生蝗灾，百姓请求治蝗，反受山阳县尉李宗残害，提点刑狱孙锡奏劾李宗，李宗罢职。[9]卷42《县尉》元丰七年(1084)，知澶州吕西道“郡事不治，境内贼盗充斥”，被河北转运司奏劾。[2]卷348

宋王朝被学界认为是法治成就最高的时代⑥，在防范监司自身腐败方面，制定了细密的预防监司巡按的法规。依据宋代法令，监司出巡时所带随从人数有严格限制，“除依条合带吏人二名、客司书表一名、当直兵级十五名，不得依承局茶酒为名，别差人数”[10]职官45之24。绍兴三十二年(1162)规定，“监司巡历不得过数将带人吏于州县乞觅，计赃坐罪。其以白状借请州县钱者，准盗论”[10]职官45之23，监司巡查时不得带领超过规定数量的人吏，不得以白状向州县借钱。并规定监司巡按时，每到一处州县如无必办的公事，停留时间不得超过三天，“诸监司巡历所至，止据公案，簿书点检，非有违法及事节不圆，不得分令供析，无公事不得住过三日”[8]卷7《职制门》。为防止监司及随行人吏贪取所巡之处的吏民钱财，法令规定“诸发运监司，巡历随行吏人，所在受例外供馈，以受所监临财物论”；“诸监司巡按，随行公吏、兵级于所部受乞财物者，许人告”；“诸监司，每岁巡历所部州县，若承指挥，非泛干办及因疾故，未遍复出，辄再授到发酒食供馈，并依例外受馈送法”[8]卷7《职制门》；“诸路监司互相馈遗及因行部辄受折受者，以赃论”[10]职官45之31。同时，严厉禁止监司巡按时随意科差乡民充夫，违者要受到惩治，“监司巡历，不得科差乡民充夫，依条计日支给人吏券食。仍令诸州常平主管官，岁终将诸司公吏借请批券支过常平等钱，别帐申缴，户部委官驱磨，其有过数取。予及违戾者，并重置典宪”；“诸监司官巡按般担人，有人应差而和雇者，徒二年”；“诸监司巡按，巧作名目，追呼巡尉弓兵，将带出本界者，杖一百”[8]卷7《职制门》，以此约束监司出巡遵守法纪。

监司也受到朝廷的严密监督，神宗年间“整齐法度，参考旧制，始定诸路每三岁一次取旨遣郎官或御史按察监司职事”[2]卷395，三年一次定期由朝廷派遣专使按察监司职事。崇宁四年(1105)，徽宗诏令御史台“察诸路监司贪虐者，论其罪”[11]卷19《徽宗纪》；嘉泰元年(1201)，宁宗规定诸路监司，“凡有词诉，必使尽情处断，务要结绝。如或淹延岁月，与决不当，犹或上闻，令御史台择其尤者，将本路监司弹劾闻奏”[10]刑法4之39。案之史实，真宗朝转运使姚铉“纳部内女口及鬻铜器抑取其值，又广市绫罗不输税”，遭到御史台弹劾，姚铉被贬官[11]卷305《薛映传》。转运使王奎“行事任性，不顾条制，苛政暴敛，殊无畏惮。州县稍不徇从，即被捃拾，吏民无告，实可嗟悯”，被包拯弹劾而受惩处。[12]卷6《弹王奎》

在御史台对地方监司纵向监察的同时，朝廷还制定监司互监法，使监司之间互相监督。崇宁五年(1106)颁行诸路监司互察法，诏“令诸路互相监司察举如法，或庇匿不举，以其罪罪之，仍令御史台弹劾以闻”[10]职官45之4。绍兴二十八年(1158)规定：“监司违戾，令诸司互察，御史台弹劾”[10]食货37之36。《庆元条法事类》中有关于监司互察的规定包括：“诸监司巡历所至，应受酒食之类，辄受折送钱者，许互察”；“诸所部官有犯，监司郡守依法按治，不得倚阁俸给，仍许诸司互察”；“诸监司知所部推行法令违慢，非本职而已，具事牒所属监司，若承报不即按举。或施行阔略而元牒之司不举奏者，减所属监司应得之罪一等。即监司于职事违慢，逐司不互察者，准此。若犯赃私罪庇匿不举者，以其罪罪之”[8]卷7《职制门》。

太祖于乾德初年在州(府、军、监)行政机构设置通判为监察官，与知州同领州事，其地位较特别，既非地方副长官，又非地方长吏的属官，实际上是皇帝派驻地方专事监察知州的监察官，因此有“监州”之称。凡诸州行文公事，必须有知州通判联署才能生效。仁宗定制：“州郡设通判，本与知州同判一郡之事，知州有不法者，得举奏之”[2]卷22。神宗元丰改制，正式定通判为州的副长官，其职责“凡兵民钱谷赋役狱讼听断之事可否裁决，与守臣通签书施行。所部官有善否及职事修废，得刺举以闻”[10]职官四之七。通判不仅有与知州“通签书”的权力，并且可以监察所部官吏，进一步加强了对地方官吏的监督，形成多元化的地方监察机制[13]P298。

需要特别注意的是，由于转运司、提刑司、提举场平司等监察机构同时也是地方最高行政机构，朝廷对监司的严密监督，也就是对地方最高行政机构的监察，再加之监司互察，使宋代中央对地方政府的监察力度空前强化。宋代为强化对各级地方官的监察，建立了纵横交错的监察网，宋代的诸路监司，不仅要接受台谏的监察，而且还要受到监司之间的互察。府州军监的长官，也是既要接受监司的监察，还要受到通判的刺举及同级长官之间的互察。县级长官则要接受监司、知州、通判的监察。宋代地方各级官僚都处于监察机构的严密的监督之下，有效地维护了中央集权，消除了地方离心力，并对整饬吏治防范腐败发挥了重要作用。

三

通过严格的考试制度限制选官权，防范选官腐败，是宋代地方政府权力制衡机制的重要组成部分。选官腐败是中国传统社会的一个最大的弊端，汉代选官权掌控在地方郡国守相之手，郡守通过辟除制度自选属吏，由于守相可以凭借自己意志操纵选举，故任人为亲、权门请托的现象普遍。东汉王符揭露当时选官腐败的情况说：“今当涂之人，既不能昭练贤鄙，然又劫于贵人之风指，胁以权势之属托，请谒填门，礼贽辐辏，迫于目前之急，然且先之，此正士之所独蔽，而群邪之所党进也”[14]卷2《本政》。明确指出拥有选官权的“当涂之人”，在权门请托，贵戚操纵，行贿者礼贽辐辏的情况下，造成正士独蔽，群邪党进，政治黑暗的严重后果。魏晋南北朝时期皇权式微，世族豪门操纵各级地方政府，垄断选举，以致“上品无寒门，下品无势族”[15]卷45《刘毅传》。地方官拥有不受制约的选官权，造成了严重的选官腐败问题，通过门第关系或行贿等不正当手段进入各级政府(包括地方政府)的官吏们，不仅素质低劣，而且容易形成权贵人物门生故吏遍天下的利益集团，这是导致地方政治黑暗腐盛行的重要原因。

隋唐实行科举制以后，使以前不受制约的选官权走向制度化。但唐朝科举制尚不完善，朝廷和地方权贵操纵选举的现象仍然相当严重，虽然唐朝科举出身担任高级官员者居多，但在唐朝前期，地方中下级官吏仍多由门荫入仕的官贵子弟和流外入流的胥吏担任。即使到了唐朝后期，科举入仕者虽然不断增加，但也只是与门荫和发色入流者共同构成中下级官员的三个主要来源，科举入仕者仍然不占主导地位[16]P205。后二者的文化水平和政治才能远不能和科举入仕的官员相比。尤其是安史之乱以后，出现藩镇割据局面，藩镇可以自署属官，形成割据势力，五代时期军将成为各级地方政府官吏的主体，腐败肆虐达于极致。

鉴于唐末五代以来吏治败坏、纲纪不振的教训，宋太祖、太宗极为重视选官问题，采取一系列措施改革科举制，力求实现选官的制度化和法制化，以澄清吏治、维护统治。宋代科举制改革主要是限制考官权力，如取消公荐、确立殿试制度，主考官临时任命，实行“锁院”、“别试”、“糊名”、“誊录”等制度。这些措施虽然整体上针对所有参与科举考试的关系人——包括考生和考官做的规定，但其核心乃是对承担选拔官员责任的主考官权力的限制。例如废除通榜和公荐，限制了主考官在考前就决定录取人选，“锁院”制度是为了防止考官泄露考题，“殿试”制度是为了防止考官利用门生座主关系谋取不正当利益，“密封誊录”制度是为了防止考官辨认笔迹作弊。宋代科举制改革的主要对象是限制考官权力，使考官无法凭一己好恶滥用选拔官员的权力，贯彻了严格的公平原则，体现了至高的法治精神。文官考试制度的法制化，首先使在此之前长期困扰中国政治的选官腐败受到遏制。由于科举制度的严密的程序保障，完全是依据考试成绩为录取的标准，基本上做到了制度化、法制化，排除了以前政府高官凭其主观意志选用私人及收受贿赂的弊端，保障了文官选拔的公平与公正，正如欧阳修呈给英宗的奏折中所言：“国家取士之制，比于前世，最号至公”[6]卷31《选举四》，对宋代科举制度给予高度评价，只有在选官权受到严密制约的情况下，才能实现选官“至公”的理想。

从现代政治学的观点来看，文官考试是现代政治文明的重要基石，在此基础上形成的文官治国模式是近代以来世界普遍接受的原则。虽然西方概念中的文官与中国历史上的文官并不完全一致，但其实质都是指经过严格考试被选拔到国家各级行政机构的文职官员。从这个意义上来看，北宋科举制度的健全与完善是中国古代文官政治的最终确立的重要标志。科举制度的完善从制度上彻底否定了历史上始终无法解决的贵族世袭作官的特权，并对中国传统时代的廉政建设产生了重大影响。[17]149-156

两宋平均每年科举取士人数约三百六十人，约为唐朝的五倍[18]P101。唐朝科举及第后还要经过吏部考试，合格者才授予官职，而宋代贡举登科后除第五甲需守选外，第一至第四甲即按等第授予官职，因而形成了人数众多的科举文官集团。他们中的许多人进入各级地方政府，使官僚队伍的构成发生了前所未有的变化，一部分科举入仕的官员由于长期受儒家重义轻利等伦理思想的熏陶，因而比较注重树立防范贪污腐败的思想[19]P85-88，自觉地知法守法，为官清正，勤于政事。例如仁宗天圣八年(1030)进士欧阳修，曾被贬官夷陵，“取旧案反复观之，见其枉直乖错，不可胜数，于是仰天叹曰：‘以荒远小邑且如此，天下固可知’。自尔，遇事不敢忽也”[11]卷319《欧阳修传》。此段做地方官的经历，令其对“吏事”极为重视，以后“凡历数郡，不见治迹，不求声誉，宽简而不扰，故所至民便之。或问：‘为政宽简，而事不弛废，何也？’曰：‘以纵为宽，以略为简，则政事弛废，而民受其弊。吾所谓宽者，不为苛急；简者，不为繁碎耳！’”[11]卷319《欧阳修传》。欧阳修曾经做过多处地方官，他为政宽简，尽量不扰民，“所至民便之”。再如仁宗嘉祐二年(1057)进士曾巩也长期担任地方官，他通判越州时，“岁饥，度常平不足赡，而田野之民，不能皆至城邑。谕告属县，讽富人自实粟总十五万石，视常平价稍增以予民，民得从便受粟，不出田里而食有馀。又贷之种粮，使随秋赋以偿，农事不乏”⑦。其著作《元丰类稿》传之后世，其中有不少内容涉及任官地方时的政事。晚宋刘克庄说：“昔曾南丰《元丰类稿》五十卷，续稿四十卷，末后数卷，如越州开湖顷亩丁夫，齐州粜米斗斛户口，福建调兵尺籍员数，条分件例，如甲乙帐。微而使院行遣呈覆之类，皆着于编。岂非儒学吏事，粗言细语，同一机棙，有不可得而废欤！”[20]卷193《跋语》，表明南宋后期的地方官刘克庄受到曾巩重视“吏事”的影响。⑧宁宗庆元五年(1199)进士真德秀于嘉定十五年(1222)知潭州，“以廉、仁、功、勤四字励僚属，以周惇颐、胡安国、朱熹、张栻学术源流勉其士。罢榷酤，除斛面米，申免和籴，以苏其民。民艰食，既极力振赡之。复立惠民仓五万石，使岁出粜。又易谷九万五千石，分十二县置社仓，以遍及乡落。别立慈幼仓立义阡，惠政毕举”[11]卷437《真德秀传》。绍定五年(1232)知泉州，“迎者塞路，深村百岁老人亦扶杖而出，城中欢声动地。诸邑二税法预借至六七年，德秀入境，首禁预借。诸邑有累月不解一钱者，郡计赤立不可为。或咎宽恤太骤，德秀谓民困如此，宁身代其苦。决讼自卯至申未已，或劝啬养精神，德秀谓郡弊无力惠民，仅有政平讼理事当勉”[11]卷437《真德秀传》。真德秀以其廉洁与勤政，得到百姓的赞扬。宁宗开禧元年(1205)进士范应铃知崇仁县，“始至，明约束，信期会，正纪纲，晓谕吏民，使知所趋避。然后罢乡吏之供需，校版籍之欺敝，不数月省簿成，即以其簿及苗税则例上之总领所，自此赋役均矣。夙兴，冠裳听讼，发擿如神，故事无不依期结正，虽负者亦无不心服”[11]卷410《范应铃传》。绍定五年(1232)进士胡颖，历官知平江府兼浙西提点刑狱，移湖南兼提举常平，“为人正直刚果，博学强记，吐辞成文，书判下笔千言，援据经史切当事情。仓卒之际，对偶皆精，读者惊叹，临政善断，不畏强御”[11]卷416《胡颖传》。

以上科举出身的士大夫，都具备很高的文化水平和政治才能，在任职地方官时都能廉洁自重尽心理政，因而受到百姓的赞扬。这样的地方官在两宋时期可谓“实多其人”。宋仁宗时的蔡襄曾言及当时的吏治情形云：“臣自少入仕，于今三十年矣。当时仕宦之人粗有行节者，皆以营利为耻。虽有逐锥刀之资者，莫不避人而为之，犹以为耻也”[21]卷22《国论要目·废贪赃》。南宋真德秀称孝宗乾道、淳熙年间，“有位于朝者以馈及门为耻，受任于外者以包苴入都为羞”[11]卷437《真德秀传》。所谓的包苴即贿赂。《宋史·循吏传》评论宋代吏治云：“承平之世，州县吏谨守法度以修其职业者，实多其人”。宋代文官考试选拔制度(科举制)，对地方政府廉政建设产生了极为重要的影响，因为即使是有限制地方官的权力和加强监督的制衡机制，但其执行的效果最终却决定于各级地方官的政治素质和能力，而选拔高素质的官员的根本途径是通过公开、公平、公正的考试竞争。科举制所带来的吏治的相对清明，为地方治理和经济发展打下了良好的基础。

结语

秦汉魏晋南北朝时期，地方政府缺乏有效的权力制衡机制，汉代的郡守、东汉末年至魏晋南北朝的州刺史集辖区的行政军事财政选举于一身，自辟僚属，形成势力强大的地方势力，上可以与中央朝廷抗衡，下则盘剥地方百姓，吏治败坏，社会矛盾尖锐。唐中期以后的藩镇更是掌控其属地的政治军事财政人事诸权，公然与朝廷抗衡，从名到实已然成为割据势力，延及五代的军将专权，更是造成了不断的政局动荡和贪腐之风的肆虐。概而言之，权力制衡机制的缺失是造成中央和地方关系紧张和地方吏治腐败的重要原因之一。

宋代吸取前朝教训，建国伊始即大力削弱地方政府行政长官的军事、财政、司法等权，重视地方政府权力制衡机制的建构，其主要措施包括：限制地方行政长官权力，在州县之上设置分权独立、互相制衡的路级行政机构，一改历代地方单一的最高行政机构的格局，这一限权措施对于防范地方行政长官权力过大而造成中央和地方关系失调起到了重要作用；加强监察制度，地方监察机构的规模和监司长官的品秩都远超汉唐，有效地加强对州县地方官吏的监管，转运司、提点刑狱使司，提举常平使司等路级行政机构不但彼此互察，同时也受到中央行政机构的严密监督，对于吏治廉洁起到重要作用；改革选官制度，选拔科举入仕的士大夫出任地方官，地方官员文化水平和政治能力比之历代大为提高。宋代对地方政府权力的所采取的制衡措施，彻底结束了中国历史上地方坐大、有令不行的政治乱局，不仅有利于地方廉政建设，而且有效地实现了中央对地方的控制，中央和地方关系发生了根本性变化，这是中国政治史上一个里程碑式的重大成就。这里尤其需要注意的是科举制度在维护宋代中央集权，加强地方控制所起的基础性关键性的作用，虽然科举考试并非为专地方政府而设，但大多数的进士都曾经任地方官，地方割据势力的产生，与官吏的选任制度有极为密切的关系。秦汉魏晋南北朝时期的任子，征辟、察举制，魏晋时期的九品中正制等等，为世家大族操纵选举创造了条件，中央和地方行政长官大都由世袭贵族担任，他们凭借世代相承的家族背景，形成强大的私人势力集团，对中央集权构成严重威胁。宋代科举制的完善和全面推行，从制度上彻底否定了贵族世袭作官的特权，曾经长期主导中国政治的士族门阀退出了历史舞台，由贵族政治与世袭制度所造成的内乱和分裂也基本消失，从科举制盛行的宋代和明清都基本上保持了统一的局面的历史事实，即可以看到科举制对维系中央集权所起的积极作用。我们在讨论中央和地方关系或地方行政时，都应该对此加以重视。

应该说，宋代中央集权强化并能够有效地控制地方政府，已是学界共识。但是对于其有利于稳定地方政治促进经济文化发展的作用则认识不够。例如朱熹即有类似评价：“本朝鉴五代藩镇之弊，遂尽夺藩镇之权，兵也收了，财也收了，赏罚刑政一切收了，州郡遂日就困弱。靖康之祸，虏骑所过，莫不溃散”[22]卷128《祖宗朝·法制二》。这段话往往被学者用以作为宋代中央集权所造成的负面后果的证据。但朱熹这句话主要是针对外敌入侵的极端情况下所发的感概。他所说的除地方军权收归朝廷以外，其实财政权并非全部被朝廷剥夺，地方在完成中央下达的各种赋税的同时，朝廷也要拨付少量款项以维持地方的正常开支[7]P168。而地方司法权非但没有被削弱，某些方面还有所加强，县衙可以对处以笞、杖刑的轻微刑事案件和民事案件做出判决，北宋前期州级地方政府可以判决徒、流罪，甚至可以判决无疑虑的死罪。元丰改制后，规定各州所判死刑案件需经提刑司复核，因此州级地方政府司法职能有所削弱。但路分监司也参与司法，是地方上最高一级的审判机构。所有民刑案件基本都由地方政府判决，只是疑难案件由朝廷裁决。宋代还规定州县甚至监司的长官都必须亲自审理案件，以防范司法腐败[23]P25-26。所以，在限制地方长官权力的同时，仍然保留了地方政府处理政务的必要权限，只是在机构的设置和运行中强化了分权与制衡，以利于效率和廉政。宋代在北宋末年的亡国之祸，原因是多方面的，不能主要责之于对地方政府权力的限制，其实就是在地方政府有很大权力的唐朝，在安禄山反叛时仍然无法抗御。南宋同样实行严格限制地方权力的权力制衡体制，但是面对强大的军事实力横扫欧亚所向无敌的蒙元的军事进攻却进行了长达半个世纪的有力的抵抗。证明用突发的军事危机作为衡量地方政府的行政能力的标准是有失偏颇的。

钱穆先生更认为：“讲到中国的地方行政，只能说是汉代好，唐代比较还好，宋代就太差了”[24]P84。现在的学者也有持同样看法的，认为宋代地方官僚机构臃肿庞杂，行政效率低下，吏治混乱腐败，对于地方建设非常不利[7]P169-170。众所周知，地方行政的优良与否，直接关系到国家盛衰和经济文化的发展，如果地方行政出了问题，就会造成地方政府吏治腐败、贪污盛行、民不聊生、经济凋敝的后果。所以，评价地方行政的优劣，应该以其是否有利于社会经济、文化的发展为主要标准。近年来的宋史研究表明，宋代经济文化的发展在中国历史上是空前的。王曾瑜教授指出：“宋朝实际上是当时世界上经济、文化最发达的国家，他的人口要比唐朝多，财力、物力大大胜过唐朝，文化也是世界上最先进的，综合国力很强大”[25]P31-36。张邦炜教授也认为：“宋朝是当时世界上经济最繁荣、文化最先进的国家，在中国历史上是一次经济腾飞，一次文化高涨”[26]P99-101。包伟民教授对宋代资料的统计显示，在宋代建国一百年后的熙宁元丰年间，国家的财税收入是唐代七倍半之多[27]P3。如果宋代地方行政与汉唐相比太差的话，其财力、物力又如何能大大胜过唐朝，经济的腾飞和文化的高涨又从何说起？这是一个明显的悖论，不仅在理论上难以成立，与历史的真实也差之甚远，宋代经济文化的发展，正好是说明地方行政并不太差的一个很好的论据，我们有必要对此进行重新认识。

在传统社会君主集权体制下，官吏腐败问题是无法从根本上杜绝的，宋代地方政府依然存在着相当程度的腐败和效率低下问题，但同前代相比，宋代地方政府权力制衡机制的完善，不仅结束了历史上长期无法解决的地方势力坐大的政治困局，使得中央和地方关系进入良性发展轨道，吏治状况也因之有了很大的改观，为经济文化的发展打下了良好基础。赵宋王朝尽管一再面临复杂险恶的外部环境，但是在经济文化方面仍然有长足的发展，这些成就的取得的原因固然是多方面的，但与宋代地方政府权力制衡机制的完善所产生的积极作用有着密不可分的关系。

注释：

①白钢教授认为：“中国传统政治制度的成功经验之一，就是有发达的政治分工和悠久的权力制衡观念……从政治学的角度来看，这种发达的政治分工，在世界历史上可以说是首屈一指的。因此，那种认为中国古代没有政治学的观点，是实在没有道理的。发达的政治分工，标志着政府体制的完善与行政管理经验的成熟。中国传统政治制度在这方面所积累的经验，是值得我们认真加以总结的。”相关论述参见白钢主编：《中国政治制度通史》第一卷《总论》(人民出版社1996年版，第47页)。

②例如王超：《我国封建时代中央与地方关系论述》(《中国社会科学》1983年1期)，李孔怀：《中国封建社会地方政体刍议》(《复旦大学学报》1987年5期)；沈重：《略论历代政区演变与中央集权》(《中国史研究》1991年2期)等文章宏观地论述了历代中央和地方关系、地方政体、政区的发展演变；薛军力：《从汉代地方行政体制的演变看中央和地方的关系》(《天津师大学报》1990年5期)，王云度：《秦汉时期对中央集权与地方分权关系的探索》(《徐州师范学院学报》1988年3期)，王连升《秦汉时期中央与地方关系新论》(《历史教学》1991年1期)等文章则重点探讨了秦汉时期中央和地方关系。李治安主编：《唐宋元明清中央与地方关系研究》(南开大学出版社1996年版)则对唐宋元明清五朝中央和地方关系进行了较为系统、全面的研究。以上研究有着不少深刻的见解，给了我们宝贵启迪。

③相关条文参见《汉书》卷十九上《百官公卿表》第七上、注引《汉官典职仪》：“一条，强宗豪右田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡。二条，二千石不奉诏书遵承典制，倍公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸。三条，二千石不恤疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则淫赏，烦扰刻暴，剥戮黎元，为百姓所疾，山崩石裂，妖祥讹言。四条，二千石选署不平，苛阿所爱，蔽贤宠顽。五条，二千石子弟恃怙荣势，请托所监。六条，二千(石)违公比下，阿附豪强，通行货赂，割损政令也。”

④南宋黄震认为，宋代监司可比汉代部刺史，参见黄震著：《黄氏日抄》卷五十八《序》(台湾大化书局1984年版，第2页)。

⑤由于宋代州府长官常常是二品以上的朝官带本官充任，故也有路分监司官位要低于州府长官的情况。参见李治安主编：《唐宋元明清中央与地方关系研究》(南开大学出版社1996年版，第109页)。

⑥徐道邻指出：“到了宋朝 — 这是中国过去最讲究法律的一个朝代。”参见徐道邻著《中国法制史论集》(台湾志文出版社1975年版，第188页)。王云海则称：“宋代是中国封建社会法制成就最高的朝代。”见王云海主编《宋代司法制度》(河南大学出版社1992年版，第1页)。

⑦参见元脱脱等：《宋史》卷三百一十九《曾巩传》(中华书局1977年版)。曾巩也曾长期担任地方官，具有丰富的审判经验和法律知识。其弟曾肇在给他写的《行状》中说：“为司法，论决重轻，能尽法意，由是明习律令，世以法家自名者有弗及也。”参见《曾巩集》附录曾肇撰《行状》(中华书局点校本1984年版)。

⑧陈智超在上个世纪八十年代已经提出这一观点，指出刘克庄是受了欧阳修以及曾巩的启发，断狱必须认真，儒学与吏事不可偏废。参见《名公书判清明集》附录七，陈智超：宋史研究的珍贵史料——明刻本〈名公书判清明集〉介绍》(《中国史研究》1984年第4期)。

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(责任编辑：唐艳秋)

On the Mechanism of Power Balance of Local Government in the Song Dynasty

QuChao-li

(Politics and Public Administration School of China University of Political Science and Law, Beijing 100088)

【Abstract】Period of Southern and Northern Dynasties, the local governments’ lack of effective checks and balances mechanism, the formation of the interest group, headed by local government chief to pose a serious threat for the centralized system. Later in the middle of the Tang Dynasty buffer region will authoritarian regime and the army of the five dynasties, but also caused the constant political unrest and rampant corruption. Song Dynasty draw lessons from the former generation, attach importance to the construction of checks and balances mechanism of local government. Above the state set up the separation of administrative agencies, independent and mutual checks and balances road level limit local administrative power; The advancement of local supervisory institutions and strengthen the supervision of state, the county government; To perfect the imperial examination system, standardize the selection of local officials. Song Dynasty of local government power checks and balances, thoroughly over a place to sit in the history of Chinese big, have no political turmoil, for Song Dynasty's political stability, to build a clean government and play an important role in economic development.

【Key words】The Song Dynasty; the local government; checks and balances of power

【中图分类号】DF04

【文献标识码】A

作者简介：屈超立(1953-)，男，四川开江人，法学博士，中国政法大学政治与公共管理学院教授、博士生导师，研究方向为宋代政治制度史。

*基金项目：本文系中国政法大学人文社会科学研究项目“宋代地方治理与法制”(11ZFG77002)的阶段性研究成果。

【文章编号】1002—6274(2016)02—128—09