● 罗昌平 江鸿舒
安徽城管执法体制改革探索与思考
● 罗昌平 江鸿舒
2000年以来,安徽省在马鞍山市开展了城管领域相对集中行政处罚权试点改革,此后逐步扩大到所有市县,探索在市县两级破解城管领域多头执法、重复执法、执法扰民、执法效率低下等问题,积累了经验。
一是构建城管综合执法体制。安徽省各市、县(区)组建城管执法机构,与市容管理局“一个机构、两块牌子”,行使城市管理相对集中行政处罚权职能。在国家层面授权的“7+X”基础上,基本明确城市执法主体、种类、职责与权限以及依据基本明确。随着城市化快速推进,多数市按照管理、服务、执法“一体化”的思路,将城市管理所涉及的许可权、监管权、执法权赋予城管部门,探索推进城管由单一执法机构向管理、行政执法综合体转变,试行职能高度整合、权能高度统一的“大城管”制。一些地方还试点向乡镇(园区)延伸执法、跨县区和重点区域联合执法等。合肥市在高铁南站片区探索“市属区管”新体制,治安、交警、城管、运管实行“编组执法、联合执法”,市政、环卫、绿化、物业综合管养,推动执法重心下移和执法事项属地化管理,“条条”各自为政管理变为属地综合治理,设施多头分散管护变为建管衔接全面覆盖。
二是推进城市管理法制化建设。安徽省政府制定了城市管理领域相对集中处罚权办法,淮南、合肥等拥有立法权的市结合实际制定了城市管理条例,明确界定城管部门的执法资格和执法范围等。其他没有立法权的市也结合实际出台了规范性文件,推动城管执法有规有据。各地对城管行政职权全面梳理,编制职权目录,绘制行政职权运行流程图,明确职权,规范流程,健全完善信息公开制度,推进城管行政权力公开运行。淮南市清理了城管执法七大类136项职权,公开执法依据、执法权限、执法程序、执法标准等信息,接受社会监督。各地还探索规范城市管理行政处罚裁量权,细化城市管理行政处罚裁量权参照执行标准,确保城管行政执法的公平与公正。
三是探索城管执法方式创新。组织市民、商贩协会、志愿者协会、街道、社区等多个治理主体参与城管执法,探索构建多个主体联合执法、协同执法、柔性执法新模式。2011年合肥市首创行政处罚群众公议制度,对涉及行政裁量的行政处罚案件,须经群众公议团公议后方可做出处罚决定。自该制度实施以来,先后招募普通群众公议员476名,开展群众公议活动308场次,公议案件1512件。淮南市成立了城管志愿者协会,动员4万余名城管志愿者参与城市市容市貌执法管理。宿州市积极探索城市管理“超市化”的精细化、实用性管理。黄山等地推行恳谈式执法、首违不罚、说理式执法和回访执法等理性化执法模式,注重执法全程说清法理事理情理,注重听取当事人意见建议,变刚性执法为柔性执法,既有效提高了执法效能,又改善了执法环境。
四是有序推进执法队伍规范化建设。从省级层面推动执法队伍建设,强化城管行政执法人员培训和资格认证,定期对行政执法主体进行培训,提高城管执法队伍素质。约1.5万名城管人员通过行政执法资格认证考试,占城管队伍总数的30%。同时,推进城管执法人员着装、编号、执法车辆标识、GPS定位等标准化建设。黄山市推进城管队伍“五统一”工作,即统一执法服装标识、统一制式法律文书、统一说理式执法、统一行政处罚自由裁量权标准、统一执法实务培训。淮北市建立“红黄卡”奖惩与“百分制”考核相结合的考核办法,增强执法人员依法行政、文明执法的意识。
一是改革的法律依据不够系统,缺乏城市管理综合法规。缺少专门的法律法规对城市管理主体、参与主体、各类主体之间在城市中各自应承担的职责或权利、义务等加以规范。
二是缺乏系统性治理。城市管理需要城市管理者和城市参与者的联动才能进行。城市管理行政执法部门只是一个部门,目前主要是发现、解决问题,强调事后处置,而不是事前有效防范和化解,更多扮演的是“突击队”、“消防队”的角色。针对城市化快速推进中出现的堵塞交通、小商小贩占道经营增多等普遍性问题,个别地方城管执法部门简单采取“轰、扣、罚”的手段,极易引发冲突和矛盾。
三是层级政府之间的管理职责不清晰。针对同一行政执法事项,不同层级行政执法机构都有行政执法权,条条关系复杂,分割现象突出,多头管理、相互扯皮现象时有发生,管理效率不高。而且,城管与原有专业职能部门之间存在职责交叉,城管权力仅限于行政处罚权,权力不完整,无法独立承担一个行业领域的全部管理职责。
四是执法队伍整体能力素质不高。随着城市化进程的加快,城管承担的职能不断增加,而城管人员配置却难以满足需要,协管员进入执法队伍已成为常态,而这支队伍不具备执法主体资格,一些城管执法人员没有经过系统的法律专业知识培训,执法水平不高,行政处罚裁量不符合法定标准、范围、畸轻畸重现象时有发生,处罚结果的权威性不高。
一是加快完善城管执法的制度体系。建议尽快将地方成熟定型的成功做法上升到法律层面,解决“谁执法”、“如何执法”以及“执法保障”等基本法律问题。鼓励地方推进城管法规建设,完善地方城管法规规章体系。
二是城管综合执法涉及多个部门和不同层级政府的事权划分和利益调整。国家层面,建议加强改革的统筹规划和部际协商,及时帮助解决政策层面和法理层面的改革难题。地方层面,进一步加强省级政府对城市管理的宏观调控和协调指导职责,强化省级行业主管部门对省辖市以及县(市)城管执法的指导,强化市县政府的管理责任,有效增强城管部门综合执法能力。规范委托执法,理顺市以下城管执法机构之间的关系,细化各级城管执法机构的职权,解决市区以及县乡等城管执法之间的冲突。完善城管执法协调机制,增强综合执法能力。推进城市执法信息共享、违法案件移送、行政执法协助等规范化、程序化建设,健全行政执法与行政许可、行政确认、行政检查、行政处罚、行政强制等其他行政权力密切配合的工作机制,形成城管执法的综合治理机制。
三是创新城管执法方式。一方面,树立柔性执法理念,推动城管部门与其他职能机构密切配合,改变以往重事后处罚、轻事前预防和服务的执法思路,以服务者的身份教育引导行政相对人自觉遵守城市管理相关规定,积极化解管理者与被管理者之间的矛盾。另一方面,鼓励各地城管执法机构与街道(社区)、学校、医院、物业管理公司、建设开发单位、商会等与城市管理密切相关的单位积极开展执法共管活动,基础条件较好的市或县,开展城管柔性执法试点,探索综合运用行政指导、行政调解、行政合同和行政奖励等措施,提高柔性执法的规范化水平。
四是提升城管队伍能力。着力建设一支正规化、专业化、职业化的城管执法队伍。把好进口关,改善城管队伍结构。依托有关院校开展城管业务培训,定期组织执法资格考试,形成城管队伍培训教育常态化工作机制,不断提高城管队伍行政执法能力。结合权力运行监管,强化城管队伍执法考核机制。扩大民意权重,加大日常考核力度,完善执法约束与激励相结合的长效办法。
(作者系安徽省人大常委会委员、城建环资工委副主任;安徽省编办综合处处长)