少数民族地区农村低保与精准扶贫两项制度衔接工作初探

张廷华

少数民族地区农村低保与精准扶贫两项制度衔接工作初探

张廷华

在2020年全面建成小康社会和基本消除绝对贫困的战略背景下，黔西南布依族苗族自治州全面开展了农村最低生活保障与扶贫开发的“两项制度衔接”，按照“发展产业带动一批，移民搬迁安置一批，低保政策兜底一批，医疗救助扶持一批”的扶贫攻坚行动计划，将符合条件的农村贫困人口全部纳入农村低保保障范围，给予生活“兜底”，农村低保与扶贫开发整合资源，相互借力，共同推进。

一、“两项制度”衔接的主要做法

黔西南州布依族苗族自治州地处黔、滇、桂三省（区）结合部，下辖9个县（市、试验区），户籍人口为349.2万，其中农业人口313.5万，少数民族人口约占全州总人口的43%，是边远贫困的少数民族地区，自然灾害频繁，贫困程度深，扶贫攻坚任务重。2015年末，全州农村居民人均可支配收入7052元；扶贫对象为43.23万人，扶贫标准为3028元/年；农村低保对象39.5万人，农村低保标准为2593元/年，全年发放农村低保资金6.1亿元；2016年，全州农村低保保障标准平均拟提高到3076元/年，扶贫标准暂且执行2015年标准（2016年尚未确定）。农村低保与精准脱贫两项制度衔接工作是一项全新的工作，没有现成的路可以走。相互合作、协同配合，同步小康，对“无业可扶，无力脱贫”的这部分“两无”困难群体，通过农村低保等惠民政策进行“兜底”，才能共享小康。

共同安排部署，分别确定对象。根据《贵州省关于进一步做好扶贫开发与农村低保有效衔接的指导意见》，黔西南州扶贫开发办、民政局共同制定了《黔西南州扶贫开发与农村低保两项制度衔接实施意见》和《黔西南州城乡低保提标工作实施方案》，共同部署，统一安排，一并调查，分别统计，确认精准扶贫对象识别和农村低保对象家庭经济收入调查，并按各自工作要求分别建档立卡。民政部门作为保障困难群众基本生活的“兜底”职能部门，在入户调查核查后，对符合纳入农村低保范围的家庭进行分类。黔西南州农村低保分为三类：第一类是长期保障户，主要指农村五保户及农村鳏、寡、孤、独等无劳动能力、无生活来源群体。第二类是重点保障户，主要指因残疾、呆、傻、痴、重病、因灾等因素丧失劳动能力，导致家庭生活困难的贫困群体。第三类是一般保障户，指因自然条件差、生存环境恶劣、缺少生产资料及因灾因病、懒惰等原因造成生活困难的、具有劳动能力的农村贫困家庭。从具体情况看，一、二类基本属于“无力脱贫、无业可扶”的两无人员，需要民政部门长期进行兜底保障其基本生活，第三类属于通过生态移民搬迁、项目支持、资金支持等方式进行帮扶后，具有脱贫能力的农村家庭。通过分类识别、认定，实现扶贫部门“两无”贫困人口与民政农村低保的长期保障户、重点保障户基本统一、有效衔接。

规范调查程序，实施动态管理。自实施农村低保工作以来，民政部门对低保对象的识别，每年年初都要进行一次全面的核查，为实施“应保则保，应退则退”的动态管理提供依据，2016年的核查目标正在开展。同时，以户为单位，为每户低保家庭建立一户一档的低保档案。农村低保对象的纳入按照“三环节”（申请核评环节、审核环节、审批环节）、“十步骤”（申请受理，调查核实，民主评困，一榜公示，乡或镇农村低保经办机构审查，乡或镇人民政府审核，二榜公示，县级人民政府民政部门审批，三榜公示，待遇批准）的程序进行。在开展两项制度衔接后，脱贫人口的退出保障范围按照收入核查、民主评议、一榜公示，乡镇审核、二榜公示，县级审批、三榜公示的程序进行。扶贫对象与民政低保对象交集的对象主要是低保对象的一般保障户，家庭经济收入超过当地低保标准的，即时退出低保范围，收入超过低保标准，但没有超过脱贫线的，继续实施扶贫帮扶，有关记录和资料全部存档，按低保操作规程“一户一档”的要求进行统一管理。

二、“两项制度”衔接中存在的挑战和困难

扶贫对象与农村低保存在分类不准问题。黔西南州自开展农村低保工作以来，一直按照“三环节十步骤”程序开展工作，特别是2014年以来，对纳入低保范围的对象建立了一户一档，从申请到审批诸多环节产生的各类材料，包括申请人户口本复印件、身份证复印件、低保申请表、家庭经济收入调查表、审核审批表等材料装入档案袋。2015年开始，将低保对象基本情况全部录入了“贵州省低保信息系统”，开始实行信息化管理。由于黔西南州2015年才开始实施两项制度衔接，过去对低保对象进行的分类，只是作简单掌握和参考，没有明确具体的要求，分类情况并不准确，因此，这三类对象的划分需要重新进行精确识别，民政与扶贫的数字不一致，需要结合今年的核查工作重新共同准确认定。

农村低保标准和扶贫标准的制定存在时间差。近年来，贵州的农村低保标准由省民政厅、省扶贫开发办、省财政厅共同制定，一般上年末制定，下年初开始执行。2016年，贵州省划分四档标准，其中黔西南州执行第三档、第四档标准（第三档为年人均3132元，第四档为3060元，全州平均3076元），而扶贫标准由国家层面制定，出台时间与低保标准的出台时间不一致，导致在开展核查的过程中，低保使用今年的标准，扶贫使用去年的标准的情况，步调不统一，造成了农村低保与扶贫标准对象识别上的冲突，工作上衔接有难度。

部分地方为完成任务存在人为因素。在扶贫与低保核查工作中，一些基层政府为了完成减贫脱帽任务，存在下达指标的情况，指令性削减农村低保对象人数，特别是大幅度削减低保对象中的一般保障户，与农村低保“应保尽保，应退则退”的工作原则不相符，容易造成该保未保、漏保的情况。

基层力量严重不足，影响工作开展。一是乡镇机构没有得到加强。近几年，民政职能扩展，业务量增加，黔西南州乡镇民政机构没有得到加强，反而被裁撤合并。二是人员没有得到加强。虽然明确有民政工作人员，但除承担民政业务外，还要承但残联、老龄等工作，参与计划生育、征地拆迁等中心工作，甚至担任包村包组干部等，兼职情况严重；且乡镇干部流动性大、人员调整快，干部队伍不稳定。三是低保程序多，要求严，工作人员不足，有的地方依托包村干部和村组干部开展；一些干部精力有限、素质不高、能力有限，在一定程度上影响了工作质量。

三、完善“两项制度”衔接工作的建议

做好扶贫与民政数据衔接。抓好抓实今年开展的低保提标核查、精准扶贫对象认定工作，共同部署，同步核查，同步认定，对认定的扶贫对象、低保对象、需要民政部门长期进行兜底的低保对象，做到“三个精准”：一是扶贫对象认定精准；二是低保对象核查精准；三是低保对象分类精准（分类是指需要民政兜底的“无力脱贫，无业可扶”的长期保障户、重点保障户、可以脱贫的一般保障户）。做到这三个方面的数据精准，才是扶贫与低保两项制度衔接的基础和关键。

做好扶贫与民政的信息衔接。两部门分别将认定的扶贫对象、低保对象录入系统，实施数据共享、系统对接。对扶贫对象中的低保对象部分的一、二类对象，由民政部门进行全面兜底，不需要进行帮扶，对低保对象中的第三类对象，全部纳入扶贫范围进行帮扶，经过帮扶后脱贫的，及时退出低保范围，对今后因病或因灾等原因返贫的，符合条件的，及时纳入低保范围，对家庭经济收入超过低保标准，但又属于有临时生活困难的扶贫对象，可采用临时救助等措施解决。通过信息共享，适时掌握新增和退出低保数据、脱贫和返贫数据。

做好扶贫与民政的政策衔接。扶贫标准、低保标准由国家层面按年度同步制定，才利于两项制度的衔接。低保是负责保障贫困群众最基本的生活，是“最后一道防线”，只能解决贫困群众最基本的生存问题。扶贫工作是让贫困群众脱离贫困，同步发展，实现小康，在层次上高于低保，因此，在标准制定上，扶贫线要高于低保线，扶贫范围也大于低保范围。但2016年的低保与扶贫工作显示，黔西南州农村出现了扶贫标准低于低保标准的现象。建议上级有关部门能按年度及时制定标准，实现农村低保标准与精准扶贫标准同步制定。

（作者系贵州省黔西南布依族苗族自治州社会救助局局长）