综合执法改革需把握三个重点

●王岐海

综合执法改革需把握三个重点

●王岐海

一、把握好整合的标准

目前各地主要有三种做法。第一种是排除法。首先确定不能综合执法的领域，在此基础上推进综合行政执法体制改革。有的地方提出了三个不宜：（1）专业技术性强的不宜综合执法，如特种设备等；（2）责任特别重大的不宜综合执法，如安全生产、环境保护等领域；（3）涉及意识形态的领域不宜综合执法，如文化领域等。第二种是列举法。凡是符合标准的一律纳入综合执法范围。有的地方明确提出，符合以下标准的应纳入综合行政执法体制改革范围：（1）与人民群众日常生产生活关系密切的；（2）在基层发生频率高的；（3）多层多头重复执法问题比较突出的；（4）专业技术要求适宜的。符合上述四个标准的，实行跨部门、跨领域综合执法。这一办法较好地解决了同级政府行政执法权过于分散的局面，也较好地解决了多头执法、重复执法和执法扰民等问题。第三种是职责分类法。在综合行政执法体制改革中，凡是职能相近、执法内容相近、执法方式相同的行政执法职责都纳入综合行政执法范围。

我国地区差异大，各地经济社会发展水平不一，要提出一个适合东西南北中的统一标准可能性不大。因此，在推进综合行政执法体制改革中，各地可根据实际情况，自主确定执法队伍的整合标准。只要能够解决多头执法、多层执法、重复执法和执法扰民问题，只要能够提高执法效率，降低执法成本，不论采用什么标准，都应予以鼓励。

二、把握好整合的范围

目前主要有两种观点、两种做法。一种观点认为综合行政执法的范围不是越大越好。这种观点认为，一是应有限综合。因为不能寄希望于“一个方子治百病”、由一个部门承担所有的执法职责；二是要实事求是，能综合的应尽量综合，不能综合的不要强求。若综合范围过大，就会使综合行政执法工作陷入“小马拉大车”的被动局面。可以考虑分部门、分领域推进综合行政执法改革工作。另一种观点认为综合执法的范围越大越好。范围大了，可以解决多头执法、重复执法和执法扰民问题，也可以有效地整合资源，形成工作合力，提升执法效率，降低执法成本。

综合行政执法的范围不论大小，有三个问题始终绕不开。第一，如何提高行政效率？行政管理存在管理层次和管理幅度关系的问题。如果层次过多，层层指示汇报，会导致信息失真，导致低效率；如果管理的幅度过宽，范围过大，也可能会导致低效率。第二，如何调动组织内部执法人员的积极性？政府部门与企业不同，企业可以通过资金等方式对职工进行激励，但机关是依靠职务晋升解决有关待遇问题。如果范围过大，组织内部人员晋升的空间就会变小，不利于调动组织内部人员的积极性，同样会产生低效率。第三，如何减少协调成本？综合执法的范围大，协调部门必然多，任务重。因此在综合执法部门和管理部门之间要建立一种常态化的协调机制。

三、把握好执法机构与政府职能部门的关系

这涉及到管理与执法的关系问题，从部门内部综合行政执法看，有两种截然不同的意见：一种是管理与执法要分开，一种是管理和执法机构要综合设置。实践中主要有两种做法。第一种是综合执法与政府管理机构综合设置。这一模式的优点是管理与执法一体化，可以实现信息传递及时顺畅，管理中出现的问题，能够及时得到解决，出现的违法问题，能够及时得到处理。缺点是既当运动员又当裁判员，可能会出现“吹黑哨”的问题，不符合决策执行监督既相互协调又相互制约的要求。第二种是综合执法机构与政府管理机构分开设置。这种模式的优点在于，解决了既当运动员又当裁判员的问题，符合决策权、执行权、监督权既相互协调又相互制约的要求。缺点在于，在实际中的很多问题，包括违法违规问题都是在管理过程中发现的，如果管理部门和执法机构之间没有一个协调顺畅的衔接配合，就会出现管理和执法“两张皮”现象，造成“看得见的管不着，管得着的看不见”的问题。

我们认为，在市县两级部门内部综合执法方面，管理与执法一体化的设置模式更为适宜。因为在市县两级执行性事务较多，管理和执法很难完全分开。如果在市县两级把执法和管理机构综合设置，一方面可以解决工作力量的整合问题，另一方面也可以解决一些部门人手不足和忙闲不均并存的问题。

从跨部门综合执法看，执法机构和相关管理部门的关系不顺畅，主要是技术检验检测方面的不支持、不配合，有时甚至故意刁难。以城管执法为例，园林绿化的处罚权交给城管执法机构了，但树木损毁的鉴定等职责还由园林绿化部门的下属事业单位承担，没有鉴定证明，城管执法机构就不能进行执法。再如，街头建筑是否违规，也需要规划部门出具认定书，才能展开进一步的执法工作。解决这一问题，可考虑：第一，执法机构和相关管理机构之间建立协调配合机制，形成执法工作合力，共同研究解决执法中面临的问题；第二，如果两者之间建立协调机制有困难，也可以推进相关管理部门的技术检验检测机构与原主管部门脱钩，由执法机构对这些检验检测机构购买服务。

（作者系中央编办三司副司长）