构建农民持续增收的长效机制——海门市增进人民福祉的实践与启示

江苏省政府研究室调研组

构建农民持续增收的长效机制
——海门市增进人民福祉的实践与启示

江苏省政府研究室调研组

农民增收是“三农”问题的核心，也是全面建成小康社会最突出短板和最艰巨的任务。进入新世纪特别是“十二五”以来，江苏海门市委市政府把增加农民收入作为“率先实现小康升级，率先融入苏南发展”目标的重中之重，以发展现代农业为主要抓手，按照城乡融合、富民强村、深化改革的基本思路统筹推进工业化、信息化、新型城镇化和农业现代化，构建了经济新常态下农民收入持续较快增长的长效机制，也为当前农业供给侧结构性改革提供了生动示范。

农民收入呈现持续较快增长喜人景象

“十二五”期间，通过大力推行长效富民、兴农强村、精准扶贫等政策，海门市农民收入在速度、结构、质量和后劲等方面呈现出一系列喜人景象。

（一）农民收入水平大幅提高。“十二五”以来，海门农民增收步伐明显加快，全市农民人均纯收入从2011年到2015年年均增长11%。2015年，全市农民人均纯收入达1.9万元，是“十一五”末的1.68倍，农民人均可支配收入总量始终保持苏中第一。全市村级集体收入达到1.47亿元，村级集体收入30万元以上的村实现全覆盖。全市17559户、32002名年人均纯收入低于5000元的建档立卡对象全部脱贫，广大农民的生活更加殷实。

（二）农民收入结构不断优化。“十二五”以来，经营性收入和工资性收入成为海门农民收入的主要动力和支柱。2015年，海门农民人均工资性收入11343元，比2011年增加4067元，占农民人均纯收入比重由2011年的54.1%上升到56.1%；人均家庭经营性收入7022元，比2011年增加2079元，占农民人均纯收入比重从2011年的36.7%下降到34.3%。财产性和转移性收入成为农民增收的新渠道。2015年，财产性和转移性收入占纯收入比重由2011年的9.2%提高到10.2%。

（三）城乡居民收入差距逐步缩小。“十二五”期间，海门农民收入增幅连续五年超过城镇居民，城乡居民收入差距呈逐年下降趋势。2015年，海门城乡居民收入之比为1.97∶1，是全省城乡居民收入差距最小的县市之一。与此同时，农村20%高收入群体与20%低收入群体的收入差距也不断缩小。全市有六个乡镇农民收入超过小康目标值，乡镇农民收入均超过万元，区域间农民收入增长协调性逐步提高。

（四）农民生活质量显著提高。“十二五”期间，海门农村社会保障和基本公共服务体系日趋完善，农民消费支出持续增长、结构不断升级。2015年，海门农村的恩格尔系数为29.6%，比2011年下降6.1个百分点；全市农民人均生活消费支出13124元，与2011年相比年均增长11.7%。农民在食品、服装、家电等耐用消费品方面的支出比重不断下降，在医疗、教育、文化和娱乐方面的支出比重不断上升，户均楼房率62.1%、户均拥有汽车0.22辆，越来越多农民在空余时间选择旅游休闲，享受美好生活。

机制创新激活农民持续增收强大动能

海门农民收入不断提高，得益于市委市政府长期坚持党统揽全局、协调各方的领导核心作用，主动对接农民需求，持之以恒深化农村改革、创新体制机制，形成了有效聚集、协同推进的整体合力。

（一）创新农村基本经营机制，保持农民经营性收入稳步增长

坚持和完善农村基本经营制度、坚持家庭经营基础性地位是新时期深化农村改革的关键。“十二五”以来，海门市始终把“三农”发展放在全局工作重中之重，在大力发展现代高效农业的同时，着力创新农村基本经营机制，积极推进农业结构性转型和供给侧结构性改革，保持农民家庭经营性收入稳步增长。一是大力发展现代

高效农业。按照“一乡一特、一村一特”的思路，引导农业朝特色化标准化品牌化产业化方向发展。在全市实施以百亩家庭农场、千亩特色园区、万亩高标准农田为重点的“百千万”工程，高效设施农业面积五年提高13.3个百分点，形成了结构合理、保障有力的农产品有效供给。积极发展田园风光休闲农业，着力打造沿江沿海内陆三大休闲农业观光带，构建“四季有诱惑”的生态家园、“安睡在乡村”的欢乐田园。通过现代农业与前沿科技、绿色生态、品牌营销、文化创意等全新要素深度融合，星期七生态休闲观光农业园已发展成为集农业科技展示、生态观光、休闲度假、商务会务为一体的现代农业示范园区、现代农业科技成果转化区、优质农产品生产区和农业旅游休闲区。其开园一年多来共接待各地游客参观1.5万人，带动本地农产品销售100多万元，增强了农业发展的创新力和美誉度。二是积极培育多元化和新型的农业经营主体。构建组织体系网络化、教学资源乡土化、师资队伍多元化、培训场所基地化、培训对象专业化、质量评价绩效化的“六化”培训新模式，大力扶持在外能人、返乡农民工、基层农技推广人员、农业院校毕业生和退伍军人成为新型职业农民。三是壮大农业龙头企业。以“五个一”示范创建为抓手，按优势特色、科技创新、规模带动和出口主导的原则，实施农业龙头企业质量提升工程，五年共培育市级以上农业龙头企业31家。2015年，海门市级以上农业龙头企业销售收入达到202.1亿元，同比增长20.15%。四是培育新型家庭农场。全力培育以科技为支撑，以家庭成员为主体，以机械化“全托管”为特色，经营规模适度、经营方式灵活的家庭农场，以“龙头企业＋合作组织＋农户”的产业化运行模式，加大对专业合作组织的扶持力度，五年共培育市级以上示范家庭农场46家、农村新型合作经济组织101个，有效地完善了企业和农民间的利益联结机制。

（二）改善农民创业就业环境，促进工资性收入快速增长

工资性收入是农民收入的主要来源，对农民增收举足轻重。增加农民工资性收入，需要转移更多农民非农就业创业，更需要改善农民工就业创业环境。海门大力推进城乡发展一体化，引导农民向二、三产转移，农民工资性收入快速增加。一是放大中心镇极化效应。抓住入选“国家新型城镇化综合试点市”的契机，将新型城镇化作为产业升级、内需扩容、经济增长的重要引擎，按照功能升级、平台升档、投入升温的要求，遵循“文化常乐、科技正余、五彩悦来、古镇余东、台韵四甲”的发展思路，全力打造了五个各具特色的中心镇。中心镇坚持“项目为王”“产城融合”的发展理念，强化链式招商，狠抓项目投入，重点发展一至两个与园区相配套的特色产业，形成了镇区结合、各有侧重、错位发展的经济格局，有效提升了发展能级。目前，海门已形成常乐镇弘謇工业园、红木文化产业园、正余镇振康机器人产业园、悦来镇被动式房屋绿色产业园、四甲镇中兴电工产业园、余东镇精密机械产业园等一批特色载体，为集聚和培育产业集群、壮大镇域经济搭建了良好的承载平台，增强了城镇吸纳农民转移就业的能力，发展竞争力和经济影响力全面提升。二是引导工商资本入农。发挥财政资金的引导和杠杆作用，通过政府与社会资本合作、政府购买服务、贴息担保、以奖代补、民办公助、风险补偿等措施，带动工商社会资本投向“三农”。加强工商资本租赁农地的过程监管和风险防范，建立严格的资格审查、项目监管和定期督查机制，鼓励和支持工商企业向农村输入现代生产要素和经营模式，增强其抗风险能力和吸引农民就业能力。不断深化农村产权交易、社区股份制改革、农村转移支付等综合改革，支持农民到二、三产业就业，以改革的红利促进农民增收。三是拓宽企业和农民间的对接渠道。依托农业现代化工程，放大当升科技、爱尔思、合硕电子和中联风能等新材料、电力装备、可再生能源装备和新能源以及节能环保等行业龙头企业的带动效应。持续开展援企稳岗、助企增岗行动，加强对适岗农民的技能培训，增强农民就业技能，提高农民工资收入水平。四是不断开拓发展新空间。开展农业加工、农资经营、农村电商、农机服务等新兴产业的人力资源指导，开办政务网、农业信息网、免费电脑培训班等为农民解决上网难题，引导农民“网上营销”，实现农经信息进村入户。2015年，全市网上销售农产品数量超过4万吨，网上销售额达1.2亿元。

（三）优化资源要素配置机制，挖掘农民财产性收入增长潜力

财产性收入是农民收入的巨大潜力所在，赋予农民更多的财产权利对促进农民增收意义重大。海

门市按照“确权、赋能、搞活”的思路，稳妥有序推进农村土地制度改革，创新政策设计，完善制度安排，让农民获得了更多的财产性收入，全市农民财产性收入年增幅保持在13%左右。一是探索集体土地入市。在坚守土地公有性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损“三条底线”的前提下，深化农村土地制度改革，积极探索市场经济条件下农村集体所有制经济的有效组织形式和经营方式。主要是以农村“双置换”改革为抓手，稳步推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点，完善农村住房保障体系、入市交易规则、服务监管制度和土地增值收益分配机制，促进城乡资源均衡优化配置。按照“农民自愿、同步置换、权益保障、节约集约”的原则，确立常乐镇、悦来镇和海门工业园区为首批试点单位，稳步开展了以农村住房和宅基地置换城镇住房、以农村土地承包经营权置换社会保障为主要内容的“双置换”改革，盘活了土地资源，激发了要素优势，连续24年保持了耕地占补平衡。二是积极稳妥推进三权分置改革。系统化运用农地确权登记、农村“双置换”、社区股份制改革等试点成果，引导农民集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”脱钩，鼓励农民带权、带股进城入镇，推动农民市民化、农民股民化、农民职业化，农村土地承包经营权确权登记试点工作走在全国前列。三是加快农村金融创新。坚持将商业金融、合作金融、政策金融相结合，积极发展农村普惠金融，扩大农村金融服务规模和覆盖面，加快构建多层次、广覆盖、可持续、竞争适度、风险可控的现代农村金融体系，支持引导金融机构开发个性化、多样性金融产品，创优服务模式，提升服务水平。大力推进新型农业经营主体融资创新，扩大受益面，缓解了新型农业经营主体融资难、贷款难等问题。完善农业保险制度，积极开发适合新型农业经营主体需求的保险品种，确保主要农作物保险的覆盖面突破90%，高效农业保费占农业保险总保费的比例不低于60%，不断提高农业保险的抗风险水平。“十二五”期间，海门金融生态综合评估连续两年位居全省县（市、区）首位。

（四）完善农村社会保障机制，拓宽农民转移性收入增长渠道

转移性收入是农民收入的重要补充，是社会再分配对农民收入增长的直接体现。增加对农民转移性收入，是缩小居民收入差距、让农民共享发展成果的必然选择。海门市坚持把基础设施建设和社会事业发展的重点放在农村，积极推进城乡基本公共服务均等化，农民转移性收入持续大幅增加。一是完善农村社会保障制度。实施城乡居民低保统一标准，推进农村低保、五保等标准自然增长，注重养老、医疗、住房等分层次社会保障的政策衔接，不断加快居民低保城乡并轨，缩小城乡差距和相对贫困比例。全面落实被征地农民“即征即保、刚性进保”，做好流程优化、补助金发放等工作和建立补偿标准动态调整机制，扎实推进全民参保计划。2015年末，海门新农合、新农保参保率均达98%以上。二是推进基本公共服务均等化。首创教育集团化办学模式，组建12个义务教育管理集团，通过优质师资流动机制和建设超过61万平方米的校安工程，逐步缩小城乡间、区域间、校际间差距，推进公共教育资源优先向农村、经济薄弱地区和薄弱学校倾斜。强化政府公共服务供给责任，以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑、信息化服务为辅助，建立城乡社区居家养老服务中心308家，实现社会养老服务体系100%全覆盖。推进医疗卫生与养老服务相结合，创建中国“老年人健康生活指导管理模式”研究实验基地，拓展养老服务功能的深度和广度，形成海门特色的养老服务。推行城乡社区扁平化管理、网格化服务，建立了市社会管理服务中心、区镇便民服务中心和村（社区）服务中心三级服务平台。如今，海门万人拥有公共文化设施面积达到1900平方米，公共文化设施覆盖率达95%以上。三是扶持村级集体经济。引导和扶持各种业态、多种形式的村级集体经济发展，积极鼓励村级组织为市、区镇招商引资，凡村级组织为市或区镇（乡）进行招商引资并且企业落户成功实现年税收总额超100万元的，存量税收地方留成部分2%奖励给村，当年度新开办注册的企业按税收地方留成部分的30%奖励给村。2015年，海门实现村营收入超30万元村全覆盖，超50万元村占60%以上，超70万元村占20%以上。建立强村带富民机制，增加农民来自集体经济发展的收入。在保持企业存量税收地方留成奖励政策不变的前提下，将企业增量税收地方留成部分的奖励由10%提高到20%，同时大力扶持村集体组织领办土地股份合作社和各类服务型、经营性专业合

作组织，全力发展村级合作经济，并针对全市64个经济薄弱村的自身特点，用个性化措施为它们增强造血功能。四是缩小相对贫困比例。深入开展“万人帮万户、共走幸福路”活动，坚持精准扶贫、开发扶贫与分类指导、因户施策、政策保障相结合，着力推进助资、助学、助医、助岗、助房等个性化帮扶。对有劳动能力但不具备转移就业条件的农民，扶持其发展高效农业项目。对有转移就业愿望和能力的农民，通过岗位安置、免费培训，帮助其掌握就业技能。对支出型贫困家庭和缺乏劳动能力的贫困对象，加强与社保、民政、教育、医疗、残联等部门和慈善组织的有效衔接，织牢保障底线。2015年底，海门率先实现省“十三五”低保脱贫指标，精准扶贫经验全省推广。

决胜小康补齐农民增收短板至关重要

“十三五”是江苏省全面建成小康社会的决胜阶段，也是完成全面深化改革重要任务的关键时期。适应经济新常态，增强体制机制活力，促进农民持续增收，补齐发展短板、推动共建共享，比以往任何时候都更加重要、更为紧迫。海门市以机制创新促进农民持续增收的创新实践，给我们提供了许多有益启示。

启示一：必须坚持党统揽全局、协调各方的领导核心作用。农民增收事关基层政权稳固、事关改革发展大局、事关民生福祉改善，必须始终不渝地坚持党的领导。海门市委市政府始终把农民增收工作放在全党工作的重中之重，围绕农业现代化、新型城镇化、富民强村、小康扩面和农村改革等重点工作，贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，健全党委统一领导、党政齐抓共管、党委农村工作综合部门统筹协调、各部门各负其责的农村工作领导体制和工作机制，形成了一级抓一级、层层抓落实、各尽其职、协同配合的工作体系。实践表明：只有坚持党统揽全局、协调各方的领导核心作用，才能破解增收难题、厚植发展优势、增强发展活力，形成促进农民持续增收的整体合力。

启示二：必须依靠体制机制创新释放制度红利，增强农民增收的生机活力。促进农民持续增收，体制机制创新是关键，增强内生动力是保证。创新能否转化为民生实惠，能否增强人民获得感，直接决定人民群众对创新的拥护程度。海门市坚持把富民强村作为“三农”工作的基本出发点，大力发展现代农业，同步推进农业结构性转型和供给侧结构性改革，优化多元增收机制，提高持续增收能力；坚持建立包括财政、金融、投资、产业、土地、户籍等方面完善的政策支持体系，不断加大强农惠农富农政策力度，让农民共享发展改革成果；坚持强化政府公共服务供给责任，加快城乡协调发展，促进城乡基本公共服务均等化，切实保障农民在教育、就业、医疗、住房、社保、养老、土地等方面的权益。实践表明，只要千方百计拓宽农民增收渠道，扎扎实实优化农民增收环境，全力以赴保证农民享有基本公共权益，就能为改善民生提供良好环境与内生动力。只有以改善民生为根本导向，让广大人民在参与中共建共享改革发展成果，体制机制的创新才会具有生命力。

启示三：必须强化供给侧结构性改革，打牢农民增收的产业基础。经验表明：经济结构的调整过程也是收入结构的优化过程，城市化阶段往往是农民收入增长最快的时期。长期以来，农民收入水平偏低说到底还是结构性问题，破解之道就是要在经济结构战略性调整上下功夫。产业结构性问题是经济结构性问题集中体现，抓住产业结构调整这个关节点就扭住了经济转型升级的“牛鼻子”。因此，在经济新常态背景下，促进农民持续增收必须坚持运用供给侧结构性改革思维，坚定不移推进经济结构战略性调整，完善重农、兴农、惠农政策，推进产业结构转型升级，推进各类农产品创新和质量提升。海门市把发展现代农业作为“三农”工作的重要任务，同步推进农业结构性转型和供给侧结构性改革，通过城乡发展一体化融合一二三产业、促进城乡融合发展、促进城乡产业转型升级，形成了现代农业发展和农民增收的新路径、新动力。实践表明，按照“确权、赋能、搞活”的供给侧改革思路，积极稳妥有序地推进农村各项改革，创新政策设计，完善制度安排，就一定能够实现农民持续增收，不断释放“三农”发展的新动能。（此为海门市经济转型升级调研报告之四）

调研组组长：沈 和

调研组成员：刘希泽 江海洋 古 晶 王玉婷 王自华 许 刚 陈 响 吴青熹 姜赟恺

执笔：吴青熹