影响地方政府间政策转移的因素分析

黄彦晖　谭韵怡

（广州大学公共管理学院，广东广州510006）

影响地方政府间政策转移的因素分析

黄彦晖谭韵怡

（广州大学公共管理学院，广东广州510006）

随着我国地方政策的变迁与发展，地方政府间政策转移的发生越发普遍。地方政府间政策转移是否成功受制或取决于多种因素，如政策主体因素、政策客体因素、政策本身因素和政策的环境因素等等。分析这些因素对政策转移的影响，有助于拓深理论层面的研究，并在现实层面推进实践。

地方政府；公共政策；政策转移；影响因素

伴随着地方政府之间的深化合作，社会经济的不断发展，一方面，地方政府面临越来越相似的来自于教育、环境保护、社会福利等一系列问题的压力；而另一方面，由于公民素质的提升，公众对政策解读能力的提高，使得公众对于政府决策者也有了前所未有的期待与要求。这些因素的共同作用使得政策转移成为了政府的理性选择。地方间的政策转移不论在重要性抑或规模、频率上都不输于国家间的政策转移。就中国而言，改革开放后政府间纵向关系的权力重心下移，再加上改革创新成为了整个国家治理变革的主题这一现实，使得地方政府间的联系日益密切，从经济政策、社会管理到公共服务等各领域，都不同程度地发生着纵横交错的政策转移，成为了地方政策变迁的重要途径。然而，政策转移的成功与否却要受制于多重因素，同时，一项好的政策在转移实践中的失败会引起社会的担忧，为了转移政策的实施作出的资源投入也会被浪费。因此，分析这些因素之于政策转移的影响，无论是对于在理论层面上拓深政策转移的研究，还是对于在现实层面推进政策转移的实践都是具有重要的意义的。

一、影响地方政府间政策转移的政策主体因素

（一）官方主体是影响地方政府间政策转移的主导力量

政策转移主体是指政策转移过程中的关键参与者，即在政策转移过程中的主要的或者是关键的参与者，其中政策主体又被分为了官方主体以及非官方主体。在我国，政策转移的官方主体是中央以及地方政府，换言之，就是中央和各个地方的主要决策官员。政策转移是地方政府的一个决策结果，因此其必然地带有决策者的主观意愿和政策偏好。我国对于地方官员的考核以及晋升的考量着重于官员在任职期间的政绩，因此为了在激烈的竞争中获得晋升的机会，地方官员往往会倾向于选择实施那些具有形象标志意义或在短期内能出政绩效应的政绩工程，地方官员的政绩效用目标在很大程度上是追求本届政府或个人任职期限内的政绩最大化。这种政策效用目标同样会体现在政策转移的相关决策上。政策转移对于地方政策变迁，无论在实施经验还是实施成本上都具有一定的优势，因此也容易被一些追求政绩的官员所利用。但由于官员受到任期限制，一些政策转移未能按期完成，成为遗留问题，新任官员不延读政策转移的执行，新任官员不延读政策转移的执行，对政策转移造成很大的弊端。

政策转移主体的政策偏好也是影响政策转移的，拥有决策权的官员除了考虑政绩因素之外，其心理偏好也是直接影响其作出政策转移决策的因素。例如广州在教育方面的一项重要政策转移——广州大学城的建设就带有十分明显的决策官员的个人偏好，既是出于对任期内地方政绩的考虑，也是由于自身对教育硬件建设政策的偏好。

（二）非官方主体是影响地方政府间政策转移的重要力量

非官方主体指那些虽不拥有合法强制力，但能够通过压力、舆论、私人接触等方式，参与、介入到政策过程中，并产生一定的影响的个人、团体、组织、社群或社会关系网络等，包括利益集团、非政府组织、跨国公司、全球性政府间组织等。当非官方主体发现地方政府实施的政策与自身的利益、价值等存在较大差异时，他们会采取行动来维护自身的利益。在政策转移过程中，如果地方政府即将要转移过来的政策对其造成一定的利益损害或者威胁时，他们会预先采取行动阻止该项政策的转移实施；如果地方政府转移过来的政策与其自身利益不相符时，他们会采取不合作的态度，以阻止该项政策的实施执行，从而导致转移政策执行目标发生偏差，无法达到预期效果。

二、影响地方政府间政策转移的政策客体因素

（一）目标群体是影响地方政府间政策转移的参与力量

政策转移的目标群体对政策的态度、目标群体的文化素质水平也是影响政策转移的实践成效的一个因素。所谓政策客体是指政策所要处理的问题及其发生作用的对象，包括“事”和“人”两个方面。从“事”的角度来看是指政策问题，从“人”的视角来看即为目标群体，是指那些受到政策影响的社会成员，包括个体、群体或组织。简单地说，政策转移的目标群体是指受到政策行动影响的个体或组织，即政策应该提供服务的对象。一项政策，如果得到目标群体的支持，那么他们会严格遵从政策的规则规范，该项政策就得以顺利开展，取得预期或更好的成效；反之，则会失败。例如，政府关于加大对教育事业的投入的政策，这将使学生以及教师受益，也将有利于经济的长期可持续发展，广大群众会普遍支持，那么，该项政策将会取得好的成效。因此，目标群体对政策的态度影响着政策转移的成效。

当然，政策转移的成效也和目标群体的文化素质水平相关。目标群体的文化水平会影响对他们政策的解读和认识。文化水平较高的人，他们能运用自身的知识水平更全面、更理性、更客观地解读转移政策，甚至可以评估转移政策的当前利益与长远利益，因此，他们更容易接受当前利益与长远利益并存的政策，这将减少政策执行过程中的阻力，有利于政策实施。反之，知识文化水平较低的人，不能全面客观地解读转移政策，会更着眼于当前利益，阻碍转移政策的执行发展。

（二）政策问题是影响地方政府间政策转移的重要变量

政策问题是基于特定的社会问题，由政府列入政策议程并采取行动，通过公共行为希望实现或解决的问题。政策转移是否实现取决于该地是否与政策转出地在面临同样的或相似的问题上采取相同或相似的措施。随着社会的快速发展，许多问题已越来越普遍化，例如环境污染问题、住房问题和交通拥堵问题等等。这些都是各地政府共同面对的问题，某地政府解决这些问题的政策策略都值得其他地方政府参考借鉴，而政策转移就在这些参考借鉴的过程中发生，使各地方政府达到解决问题的共同目的。例如住房问题，广州市政府对于这一问题采取“限购令”政策去解决；同样，佛山市面对这一问题时也是采取“限购”的方式去解决。但是不一定所有的地方政府在面对同一问题时都采取相同或相似的政策，也就是政策转移是不同程度地发生。再如交通拥堵问题，北京市对于这一问题采取分区域分时段限行政策，而香港地区则采取提高机动车购买成本的方式，通过提高私家车辆登记税，抑制私家车的数量来缓解交通拥堵。

三、影响地方政府间政策转移的政策本身因素

多罗维茨和马什认为，政策本身的复杂程度会影响其可转移度。政策越复杂，其被转移的难度就越高。在转移度的具体问题上，他们引用了罗斯所提出的六个假设：目标单一的项目比目标多元的项目更易转移；问题越简单，转移越可能会发生；问题与解决方案之间的关系越是被视为直接，转移越可能会发生；政策的副效应越小，转移的可能性越大；行动者对一个项目在他处的运行情况了解得越多，转移越易发生；项目的后果越易被预见，其转移越简单。也就是说，政策转移是否可行还要取决于目标政策本身。

一个地方政策要实施转移，一来要看转入地对政策的需求程度，二来就是要看转入地和转出地对该政策的认知以及判断。假如一项政策的转移实践需要投入大量的人力物力等资源，甚至还要依赖于转入地暂时无法承担的技术条件或者是大量相关的配套措施而且收效的过渡时间较长的话，那么这项政策被转移的可能性将会大大减小，这一类政策可称之为“支出型政策”。反之，如果某项政策在转出地取得了收效，具有了可行的经验，同时又是资源消耗小、收效周期短的简单的“收入型政策”，那么地方政府对其进行政策转移实践的可能性就会加大。

例如作为儿童福利机构保护弃婴生存权利的一次尝试与探索的政策——婴儿安全岛政策，该政策2011年在河北石家庄首次实施后，取得了较为良好的收效。直到现在，河北石家庄的婴儿安全岛也在正常运行当中，只需一定量的财政拨款和定点的婴儿安全岛设置、已有的福利院设施，同时又可以立竿见影地得到提高弃婴的安全保障这一成效。这在地方政府的判断来看确实是一项“收入型政策”。在上级的推动以及河北石家庄政策试点的示范效应下，各地都开始将这一政策转移到当地实施。但各地政府没有考虑到地方的常住以及流动人口规模与当地的福利院配套设施不相符合、地方人口素质参差不齐的现象的时候，要实施婴儿安全岛政策便需要政府投入大量的资源去完善相关的硬件保障措施，同时还需要对当地公众进行有关的法律宣传以及严格监控来控制弃婴情况的发生。这样一来，原本在转出地是为“收入型政策”的婴儿安全岛政策就变成了“支出型政策”。

广州的婴儿安全岛试点在运行一段时间后，就因为福利院的不堪重负而被迫关停，政策转移的时间也被迫终止。而在某些试点地区，由于当地居民的流动性小、地区的社会保障措施供需较为平衡，因此婴儿安全岛的政策转移能够取得成功。同一项政策在不同的转移过程中出现了两种截然不同的自身状况，带来了两种不同的转移效果，可见目标政策本身在政策转移的过程中起到了十分关键的作用。

四、影响地方政府间政策转移的政策环境因素

（一）经济发展水平是影响地方政府间政策转移的物质基础

在前文中有提到地方政府的技术水平、创新能力，这些政策转移实施条件都与地方的经济发展状况密切相关。一个地区在不断往前发展的过程中，原有的政策会产生不适从而带来新的问题，需要进行政策创新来加以解决以促进地方发展的良性循环。而创新是需要地方投入大量资源去支持的，因此在现实当中我们也可以发现越是经济发展水平高的地区，其政策的自主创新能力也越强；反之，一个地区的经济发展水平如果比较低下，其政策创新能力也会相对较弱。因此地区经济的发展水平也成为了地方政府间政策转移过程当中的重要影响因素。

1.由于发展水平较高的地区政策创新能力较强，政策实践经验相较于经济发展水平低的地区来说也要多得多，因此经济发展水平较低的地区往往会选择其他地区，特别是经济发展水平较高地区的具有成功经验的政策进行转移。一来是由于地方软硬件的局限，二来是为了规避风险，降低决策成本。经济水平较高的地区往往会形成互相学习的现象，即转入同等发展水平地区的、自身缺失或自身需要的有成功经验的政策，利用他人的成功经验以解决自身问题，成功实现政策转移。

2.各个地方的经济发展水平不同会造成各个地方政策转移的着重点各不相同。如在经济发展的初期，地方政府会将政策的中心放在经济发展上，着重转移有利于地方经济发展的各项政策。而在经济发展中期，发展所带来的社会矛盾开始突显，地方政府具有了一定的经济资本，但未有自主能力去解决发展所带来的社会问题，因此政策转移的重点自然会放在解决各项社会问题上。当地方经济发展水平达到了一定高度的时候，此时地方的经济发展会进入一个稳健状态，政府会将更多的重心放在社会福利上，政策转移也会更多的围绕社会福利、公共服务的完善上。

（二）府际关系是影响地方政府间政策转移的制度基础

府际关系指的是政府之间形成的关系网络，这其中既包括中央政府与地方政府的关系，也包括地方政府之间的关系，还包括了政府内部各个组成部门之间的关系。就其特征来看，有如下几点：第一，范围广；第二，动态性，政府间关系不是静止不变，而是持续互动的；第三，人际性，因为政府间关系最终要通过人际关系和人的行为体现出来；第四，公务员的主体性；第五，政策的重要性。政府作为政策转移中的主体，如何理顺府际关系，发挥其在政策转移过程中的推进作用显得尤为重要。

地方政府间的合作与竞争既存在于基于等级制度下纵向的控制与服从，同时也存在于各个平行的地方政府之间基于利益的横向的竞争与合作，有学者称其为“十字博弈”型关系。在改革开放后，分权化与市场化推动着地方政府之间的竞争更加趋向于具有相对自主独立权的利益主体的竞争。为了推动地方的社会经济发展，获得优先的发展收益，地方政府需要不断地进行政策上的创新。然而，由于地方政府之间经济发展条件不平衡、技术水平不平衡、创新能力不平衡，因此在这种竞争状态下可以在借鉴的基础上进行所谓的政策创新的政策转移就成为了地方政府政策创新的一个重要途径。同时，用已有的经验作为参照，这些目标政策即使并没有取得预期中的大成效，也不会造成极大的损害，更不会出现独立的政策创新所带来的未知风险。但是这种政策创新实质上是模仿式的政策转移，出于竞争的考虑，政策的转出地也许会隐藏政策创新的核心内容，对政策成功的关键信息不予以共享，又或者限制当地的人才、资源的流出。因此对于政策转入地来说，由于对目标政策的相关信息不全面，政策的转移实施也许会因此失败。

相比由于地方政府之间竞争所带来的政策转移，地方政府之间合作所产生的政策转移更能带来共赢的效果。政策的转出和转入地建立起信任关系，进行信息、资源、共识等方面的共享，更能推动政策转移的有效实施。

（三）文化惯性是影响地方政府间政策转移的软实力

一项政策的转移是否能与转入地相适应、是否能让转入地的公众所接受是政策转移能否成功的又一个重要的影响因素，而这一条件在一定程度上取决于转入地的文化。通常来说，文化是指一个群体在一定时期内所形成的思想、理念、生活方式、风俗习惯、行为规范等。一个地区文化形成后，会形成一种惯性，影响当地人民的思维方式，而且这一种文化惯性是一个地区人民经过长期的实践而形成的，既体现在生活上，也体现在思维上，因此在短期内改变一个地区的文化惯性很难实现。假如一个地区的社会文化大环境长期处在一种保守、闭塞、守旧的状态下，对于政策转移的抵触情绪会较为强烈，导致政策转移受到一定的阻碍，一旦目标政策对文化的冲击过大，还会造成连带的不良的社会问题。反之，如果一个地区文化包容性强、对新事物的接受能力强，那么地区的政策转移通常也较为容易开展。因此，地方政府在进行政策转移的过程中，要充分了解当地的文化惯性，并加以利用，将不利化为有利，规避可能出现的风险，推动政策转移的实施。

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责任编辑：杨静

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10.3969/j.issn.1009-6922.2016.05.25

1009-6922（2016）05-92-04

2016-07-12

黄彦晖（1995—），女，广东江门人，广州大学公共管理学院2013级公共事业管理专业学生，主要研究方向：公共事业管理理论与实践；谭韵怡（1994—），女，广东广州人，广州大学公共管理学院2013级社会工作专业学生，主要研究方向：社会工作理论与实践。

广东省大学生创新实验项目《地方政府间政策转移的调查与思考——以婴儿安全岛政策为例》、广东省高等教育质量工程项目《公共政策系列课程教学团队》的阶段性成果。