主体功能区战略深化背景下地方政府绩效考核改革研究

成为杰

主体功能区战略深化背景下地方政府绩效考核改革研究

成为杰

“十三五”期间，主体功能区战略将不断深化。其表现为理念影响越来越大，省级规划实施意见开始出台，某些市县积极编制规划，规划试点工作正在进行。在深化的过程中，对当前地方政府绩效考核改革指导思想、考核指标设计等方面具有较大影响，但是在考核模式、数字考核等问题上还有一定改革空间，可以根据主体功能区战略要求进一步改革。

地方政府;绩效考核;主体功能区

党的十八大以来，在生态文明等新的发展观指引下，产业经济正在转型升级，发展方式由粗放型向集约型转变，中国经济正在进入新常态。而这些举措实际上与习近平同志在浙江主政时期“实现经济发展和生态建设双赢”、“绿水青山也是金山银山”、“既看经济指标，又看社会人文环境指标”等以生态文明为特色的主政思路密切相关。之前一般作为区域发展战略一部分的主体功能区战略开始作为生态文明的重要政策抓手而出现，也越来越多地落实到政府管理中来，其中一个重要方面就是对地方政府绩效考核产生了较大影响。一方面，学术界开始出现越来越多从主体功能区角度分析地方政府绩效考核问题的研究成果。另一方面，政府政策也作出了一定的调整，如2013年12月中组部印发了《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》（下称《通知》）。本文通过对主体功能区战略的深化进行分析，认为地方政府绩效考核的《通知》体现了该战略对地方政府转型的要求，其后也必然对地方政府绩效考核产生越来越深刻的影响，最后提出自己的关于地方政府绩效考核进一步改革的建议。

一、地方政府绩效考核改革的背景：主体功能区战略的深化

（一）主体功能区战略深化的动力

早在2006年“十一五”规划中提出主体功能区概念开始，对“主体功能区”的学术质疑就一直存在，例如有些学者认为这一规划体现了政府对经济的过度干预，政策可操作性不强，规划的方式难以落实等。但是随着相关政策的逐步出台，中央落实主体功能区规划的举措越来越多，思路也越来越成熟，相关学术研究的重点逐渐转移到了主体功能区的设计和落实问题上来。然而，由于主体功能区规划在地方层面推动的进程放缓，中央层面又有了“一带一路”、“长江经济带”等新的区域政策逐步提出，类似质疑声音又开始出现。但是笔者认为主体功能区战略还会进一步深化，原因有如下四点。

1.主体功能区战略落实的渠道得到疏通。主体功能区战略落实难的重要原因是政府执行过程中普遍存在的“中梗阻”现象。针对这一问题，新一届中央领导集体多次强调要消除“中梗阻”现象，尤其是把“上有政策、下有对策”问题提高到了政治纪律的高度。习近平总书记多次强调要遵守政治纪律，其中重要方面就是必须“要防止和克服地方和部门保护主义、本位主义，决不允许‘上有政策、下有对策’，决不允许有令不行、有禁不止，决不允许在贯彻执行中央决策部署上打折扣、做选择、搞变通。”[1]由于我国执政党意志对政府管理和政府政策影响较大，从公共政策的角度看，执政党对政策执行的强调必然导致中央对地方控制的加强，而对地方政府绩效的考核则是从结果上中央控制地方的重要手段。

2.全面深化改革走向深入，各种配套制度逐步成熟，主体功能区战略深化在操作上的障碍进一步扫除。主体功能区战略深化的困难很大一部分也是因为各条线部门政策的不配套和中央与地方事权关系的不规范造成的阻力。从条线部门政策的角度来看，矛盾最突出的财税制度正在改革。在《深化财税体制改革总体方案》（2014年6月30日）等文件的指导下，新的财税制度改革将在煤炭资源税、环境保护税征收及分配等方面进行调整，有利于优化、重点、限制等开发区之间的平衡。从中央与地方事权关系来看，随着中央与地方事权关系规范化问题的提出，主体功能区战略在操作方面更成熟。党的十八届三中全会文件《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》及十八届四中全会文件《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中都提出中央与地方事权划分问题。当前中央与地方事权关系要走向规范化、法律化，并在各级政府职责定位问题上取得了实质性、突破性进展。中央政府定位是强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权，省级政府定位是“统筹推进区域内基本公共服务均等化职责”，市县政府定位是“执行职责”。[2]新的事权职责定位有利于明确主体功能区战略所提出的各项政府责任，进而促进战略的落实。

3. 地方政府，尤其是发达地区的地方政府，主体功能区战略落实的原动力越来越大。主体功能区战略根本上是一个区域空间的调整战略，需要地方政府的具体落实。而长期以来，地方政府几乎完全依靠大规模工业化、城镇化开发发展当地经济，这也正是主体功能区战略所要解决的开发秩序问题。但是，坚持原来发展模式的困难越来越大，“增长速度进入换挡期，结构调整面临阵痛期，前期刺激政策消化期”三期叠加的整体经济形势下，地方经济社会发展面临着很大的压力，产业的转型升级不再是外部的要求，而成为地方（尤其是发达省份）进一步发展的切实需要，并逐步为当地政府所认识。越来越多的地方政府把更多精力放在转型升级，而不是盲目推进工业化上，以浙江省为例。浙江省制造业水平在全国处于领先地位，但是受到金融危机的影响，原先的低水平制造业遇到了极大困难，促使浙江省政府必须考虑淘汰落后产能，实现转型升级。为此，浙江省政府从空间布局调整和环境整治入手，积极推动主体功能区战略，加快优化产业布局，转变经济发展方式，取得了良好效果。

4.在目前的区域政策体系中主体功能区规划基础性、战略性、约束性地位难以替代，而且其作用越来越突出。最近提出的“一路一带”、“长江经济带”等区域政策的着眼点都是从全国层面培育重点开发的增长区域，而不是覆盖全国的、具体到县的、红线式的规划，这些新的区域政策与主体功能区战略的落实是互相促进关系。2015年4月国务院批复的《长江中游城市群发展规划》中要求“严格按照主体功能定位”进行开发，在相关的新闻发布会上，负责人还强调了“加强与其它规划相衔接，重点做好与主体功能区规划、国家新型城镇化规划及长江中游地区已出台的有关区域规划的衔接”问题。[3]可以说至今仍然没有新的区域政策取代主体功能区战略的地位。而且全国区域开发秩序仍然没有建立，区域政策体系的系统性不足，造成政策冲突的现象普遍存在，整体上效果不佳等问题依然存在，这些都要求主体功能区战略必然进一步深化。

（二）主体功能区战略深化的表现

2013年11月12日，十八届三中全会报告在“加快生态文明制度建设”中提出了“坚定不移实施主体功能区制度”的要求。这意味着，虽然主体功能区战略在深化中取得了明显的进展，但是也要认识到，主体功能区战略将由“战略”转变为“主体功能区制度”。主体功能区制度的构建不是一蹴而就的，不能完全依靠指标来衡量是否落实，不能超越条件，而需要长期坚持，逐步推动。目前的进展主要表现为以下几个方面。

1.主体功能区的理念影响越来越大。主体功能区要求根据区域发展基础、资源环境承载能力，以及在不同层次区域中的战略地位等来确定区域发展的功能定位和发展方向，是一种典型的“反规划”理念，代表了国际规划领域最新的研究趋势。目前主体功能区的这一理念已经延伸到了城市规划、区域发展、气象等领域，正在逐步被政府的各个部门、各级地方政府所认知、认同。如山东曲阜积极探索在县域范围内以乡镇为单位进行主体功能区规划建设。[4]山西省十分重视“十三五”期间的主体功能区建设工作，认为“‘十三五’是主体功能区全面贯彻实施的开局时期，也是山西省转型发展攻坚的实质性阶段，推进主体功能区战略，以资源环境承载力为基础、以自然规律为准则、以可持续发展为目标，按照不同层面主体功能区，有序引导区域空间开发，协调区域开发与生态保护的矛盾与冲突，对山西省经济社会全面发展与生态文明整体提升，具有深远的历史意义和重要的现实意义。”[5]甚至在某些专业领域，也开始产生影响。如西藏“自治区气象局为规划编制领导小组成员单位之一，且多项气象工作被纳入该《规划》。”[6]2014年8月，吉林省通过了《关于吉林省生态城镇化的实施意见》明确要求“严格执行《吉林省主体功能区规划》，调整优化空间结构，明确重点开发区域、限制开发区域、禁止开发区域功能布局，构建科学合理的生态城镇化形态格局。”[7]

2.省级开始编制《实施意见》，推动规划的操作。目前我国除港澳台地区之外的省级主体功能区规划（包括西藏自治区）编制工作都已经完成。在此基础上，各省区市政府正在积极编制相关实施意见，如2015年1月，《内蒙古自治区主体功能区规划实施意见》发布。这些实施意见提高了省级主体功能区规划的可操作性。

3.主体功能区规划编制开始深入到市县一级。虽然国家只要求编制到省一级，但是某些市县现在也在根据中央及省级规划精神编制市县的规划。如近期编制的实施意见有《苏州主体功能区规划》（2014年11月）、《武汉市主体功能区规划》（2014年12月）、《乌鲁木齐市主体功能区规划（2015-2020年）》（2015年2月）。这些规划编制出来之后，更有利于政策的具体落实。

4.当前主体功能区规划的试点工作正在试点县市中积极推动。2014年4月，《国家发展改革委 环境保护部关于做好国家主体功能区建设试点示范工作的通知(发改规划〔2014〕538号)》公布了《国家主体功能区建设试点示范名单》。所涉及的大部分省份都十分重视这一工作，给相关市县提供了良好的政策条件，出台了相关的实施意见。如2014年4月，名单一经公布陕西省安康市立即出台了《关于扎实开展国家主体功能区建设试点示范工作的意见》。

二、主体功能区战略视角下地方政府绩效考核改革的进展

1998年中央出台的《党政领导干部考核工作暂行规定》是较早对地方政府绩效考核进行规范的文件，但是这一文件过度强调了经济工作指标、经济发展速度、财政收入增长幅度等内容，助长了地方政府“GDP主义”。后来中央又出台了《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》（2006年）、《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法(试行)》（2009年）等文件，对地方政府绩效考核问题进行了完善。2013年12月中组部印发了《通知》，这是中央关于地方政府绩效考核的最新指导性文件，它明显受到了主体功能区战略的影响。

(一)主体功能区理念进入了地方政府绩效考核工作的指导思想

首先体现在分类指导的理念上。不同地方政府因为区域不同，指标设计应该不同，但是在之前的文件里面都没有明确体现。而《通知》中就明确指出，要“根据不同地区、不同层级领导班子和领导干部的职责要求，设置各有侧重、各有特色的考核指标，把有质量、有效益、可持续的经济发展和民生改善、社会和谐进步、文化建设、生态文明建设、党的建设等作为考核评价的重要内容。”尤其是针对限制开发区地方政府考核提出“强化约束性指标考核，加大资源消耗、环境保护、消化产能过剩、安全生产等指标的权重。”其次，明确要求打破“GDP主义”。“GDP主义”是地方政府绩效考核的痼疾，也是造成区域开发秩序混乱和主体功能区战略落实的重要原因。针对这种现象，《通知》提出“选人用人不能简单以地区生产总值及增长率论英雄。”“不能仅仅把地区生产总值及增长率作为考核评价政绩的主要指标，不能搞地区生产总值及增长率排名。中央有关部门不能单纯以地区生产总值及增长率来衡量各省（自治区、直辖市）发展成效。地方各级党委政府不能简单以地区生产总值及增长率排名评定下一级领导班子和领导干部的政绩和考核等次。”

(二)针对不同主体功能区设计不同的考核指标，确立了开发红线

对限制开发区和禁止开发区不适当地提出地区生产总值、财政收入等经济指标要求，是某些地方政府过度开发行为的重要原因，也是确立开发红线的重要制度障碍。针对这种情况，《通知》要求“对限制开发区域不再考核地区生产总值。对限制开发的农产品主产区和重点生态功能区，分别实行农业优先和生态保护优先的绩效评价，不考核地区生产总值、工业等指标。对禁止开发的重点生态功能区，全面评价自然文化资源原真性和完整性保护情况。对生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核，重点考核扶贫开发成效。”

(三)硬化考核指标，明确考核结果后的责任追究问题

考核结果得不到落实，尤其是责任事件难以追究，是地方政府绩效考核存在的重要难点。《通知》要求，“制定违背科学发展行为责任追究办法，强化离任责任审计，对拍脑袋决策、拍胸脯蛮干，给国家利益造成重大损失的，损害群众利益造成恶劣影响的，造成资源严重浪费的，造成生态严重破坏的，盲目举债留下一摊子烂账的，要记录在案，视情节轻重，给予组织处理或党纪政纪处分，已经离任的也要追究责任。”这些举措强化了考核结果的适用，有力纠正了考核指标软约束问题，也增强了主体功能区的制度性。

(四)提出了绩效考核的体系化、系统化问题

当前基层政府面临的考核、检查过多，“上面千条线，下面一根针”，造成了基层负担过重。对于上级政府的工作部门来说，简单通过考核基层政府的方式来推动工作，某种意义上成了推卸责任和维护部门利益的手段，但是却造成了整个政府管理体系的不合理。为此，《通知》要求“规范和简化各类工作考核。加强对考核的统筹整合，切实解决多头考核、重复考核、繁琐考核等问题，简化考核程序，提高考核效率。精简各类专项业务工作考核，取消名目繁多、导向不正确的考核，防止考核过多过滥、‘一票否决’泛化和基层迎考迎评负担沉重的现象。”通过这些做法，可以从绩效考核的角度有效抵制对限制开发区、禁止开发区的地方政府在经济指标方面的过度要求，从而使区域发展的功能定位更加清晰，地方政府职能更加明确而集中。

整体来看，《通知》通过地方政府绩效考核方面的改革，触及了地方政府与市场界限不清晰问题，约束了政府过度干预地方经济的行为，促使优化开发区地方政府职能向公共服务和经济管制转变，有助于破除部门利益，避免部门通过考核等方式给地方造成过大压力，从一定程度上削弱了地方保护主义行为，为限制开发区等生态地区经济转型创造条件。

三、目前地方政府绩效考核的局限与改进空间

虽然，《通知》在地方政府绩效考核问题上取得了可喜的突破，但是事实上还只能说是从操作层面上对原来做法有限的改进，其缺陷在于没有从绩效考核层面上触及行政体制改革问题，一定程度上还会在某些方面制约主体功能区战略的实施，在实践中仍然有改进空间。

(一)在地方政府绩效考核模式问题上缺乏突破

与我国政府管理上的压力型体制相配套，我国地方政府绩效考核基本上采取的是自上而下的模式，改革后的考核基本上仍然没有跳出这一模式，在带有新公共管理色彩的自下而上考核模式上缺乏探索。主体功能区战略要求政府管理体制和过程中都要体现出生态文明的要求，就是要实现与工业文明相适应的官僚制度的单向评价方式向适应生态文明要求的民主化的双向评价模式转变。地方政府绩效自上而下的考核基本上是上级政府对下级政府的“内部”考核，这种“内循环”的方式缺乏外部压力，在考核公信力、“信息不对称”等问题上都有天然的缺陷。自下而上的考核则表现为社会评价、群众公认等方式，这些方式一方面体现了在地方政府绩效考核问题上的民主化，另一方面，也可以弥补自上而下考核中难以体现非经济指标（尤其是一些生态指标）的问题，体现了地方政府绩效考核工作的科学化水平。但是在本次改革中考核方式的变革没有充分体现，这就制约了整个地方政府绩效考核工作的民主化和科学化程度，也难以保障主体功能区战略的最终落实。

(二)没有根本上解决“数字出官”的问题

“数字出官”是指在地方政府绩效考核中过度依赖数字等量化指标来衡量地方政府绩效的现象，其导致的“GDP主义”也是推进主体功能区战略过程中在政府绩效考核上存在的最大问题。事实上，政府工作具有高度的复杂性，其提供的公共产品是难以通过量化的方式进行测量的。但是，目前在地方政府绩效考核中存在简单通过国内生产总值等量化指标进行考核的现象，一定程度上造成了地方政府为了追求某些量化指标而盲目追求经济发展高速度的问题。“在谋求政绩合法性的大环境下，上级政府和部门为了取得较好的政绩，稳定自身执政的合法性基础，不断提高对下级政府和部门的政绩要求，下级政府和部门再将任务下达给其下级，层层下放、层层分解、层层加码，最终分解到基层政府时，指标完成额的要求往往已经是当初的几倍甚至十几倍。”[8]而目前的改革方案虽然触及了反对“GDP主义”的问题，但是采取的方式仍然没有跳出量化指标的模式，实际上是用新的数字来取代了老的数字，这样没有办法根本上解决“数字崇拜”问题。

(三)地方政府绩效考核法治化导向缺失

十八届三中全会报告中“主体功能区制度”的提法体现在地方政府绩效考核问题上就是要求党政领导班子与领导干部的绩效考核涉及政府管理和公共服务的方方面面，都需要出台明确、完整和权威的制度来加以规范。从这个角度来看，法治化是主体功能区战略推进的必然要求，也是地方政府绩效考核改革的重要方向，是依法治国的执政方略在政府政策执行问题上深化的重要体现。20世纪90年代以来，通过法治和制度化的手段来保障地方政府绩效考核工作，也是英国、美国、荷兰等当代世界先进国家的通行做法。[9]当前，各地陆续通过党的政策、政府或部门文件等方式对政府绩效考核的某些问题进行了规定，但是在考核的标准和原则、组织主体、流程方法等问题上都还存在一定的随意性和盲目性。法治化要求对当前各部门对地方政府尤其是基层政府的考核项目进行整合、梳理，减轻基层负担，减少一票否决项目，改变目前地方政府绩效考核问题上的无序现状，同时突出考核重点，一定程度上减少“以文件落实文件”的现象，有助于督促地方政府落实上级政府政策。

(四)地方政府绩效考核的责任问题没有解决

地方政府绩效考核的责任性是指地方政府绩效考核结果的运用程度。在绩效考核的运用上，虽然地方政府各地规定要与干部使用、评优评先、物质奖励等相挂钩，但是事实上除了物质奖励能够较好体现外，其他方面得不到体现。当然，一个重要原因是地方政府绩效考核现在主要是对当地党政领导班子整体的考核，而没有落实到干部个人，尤其是一把手的考核，制约了考核结果的运用问题。这种考核方式是与党委的集体领导制和行政上实际上实行的集体负责制相适应的，这种方式是民主集中制的体现，但是却在某些方面难以适应现代社会的治理要求。

四、关于地方政府绩效考核的对策与建议

(一)树立法治思维，加强主体功能区制度下的地方政府绩效考核体制机制建设

主体功能区制度的构建要融入到当地各项工作中去，不应该仅仅由政府来负责，应该强化人大作为地方权力机构在推进主体功能区战略方面的作用。首先，当前各地的主体功能区规划都是政府部门的行为，可以尝试通过地方人大通过的规划方式，在条件成熟之后，然后再通过地方条例等方式，提高主体功能区的制度化水平。其次，党委的组织部门、纪检部门，政府督察部门、审计部门、监察部门、统计部门等部门应该相结合，建立地方政府绩效考核领导小组机制，由党政主要负责人及各部门负责人担任总负责人。这一领导小组应该相对独立于任何政府职能部门，可以尝试直接向地方权力机关负责。通过这一领导小组对各部门对下级政府的考核依照主体功能区战略的要求进行整理，在此领导小组之外，一般不允许其他职能部门再向基层政府下达考核任务。以此可以加强地方政府绩效考核的严肃性，提高主体功能区战略红线的权威性。

(二)杜绝数字腐败，树立多元评价的导向

短期来看，地方政府绩效考核还难以完全摆脱数字的方式，而数字腐败问题就十分突出。我国各省市国内生产总值（GDP）之和高于国内生产总值（GDP）统计数字几十万亿元，重要的原因就是地方经济数据事实上存在相当程度的虚报现象。“下级多出数字、多出政绩对上级只有好处没有坏处，上级即使知道报上来的数字有水分也会睁一只眼闭一只眼，有的还授意、指示虚报统计数据，甚至直接篡改基层上报的统计数据，共同从‘掺水’数字里受益。”[10]从根本上解决这一问题的途径就是打破“数字垄断”，不能仅仅通过数字来评价政府，数字也不能仅仅来自于政府自身。首先，尝试建立新的定性指标作为考核辅助。应该在指标设计上坚持定量考核与定性考核相结合的原则，设计能够体现当地的实际情况和主体功能区的功能定位的定性指标，作为对当地政府绩效考核的重要方面。如优化开发区可以尝试“公共服务满意度”、“生活幸福指数”等指标，限制开发区、禁止开发区可以尝试建立生态产品保护程度等环境类指标。其次，建立政府绩效考核数字来源的社会评价渠道。可以根据主体功能区要求建立政府绩效考核评估员队伍，包括基层对口职能部门工作人员，党代表、人大代表、政协委员，大众传媒，专家，基层党员和群众代表，网民等。在优化开发区可以重点突出基层党员和群众代表直接参与评议的方式，推动政府更快地向服务型政府转变，在重点开发区则可以重点突出企业的诉求。

(三)加强地方政府绩效考核结果的运用

可以在干部队伍建设中的三个方面运用。第一，考核结果可以作为干部的选任依据。可以尝试根据主体功能区提拔任用干部，例如各个优化开发区之间党政主要负责人流动，各个重点开发区之间党政主要负责人流动，各个限制开发区和禁止开发区之间党政主要负责人流动。这样的好处是功能定位一致，对干部的能力要求比较一致，为干部任用提供了较为可靠的能力依据。第二，把考核结果作为政府阶段工作的评估，引导政府工作努力的方向。在各个地区由于功能要求的不同，不同地区基层政府的主要工作应该有所不同。通过对优化开发区政府为公众提供公共服务能力的考核，可以引导当地政府积极转变职能，提高公共服务能力。通过对重点开发区政府促进经济发展的绩效考核，可以促进当地政府把更多精力放在工业化、城镇化开发上。第三，考核结果公开发布，可以对政府工作构成监督和督促。由于主体功能区战略具有开发红线的性质，某些地方政府为了短期利益有可能突破红线，或者主要工作偏离主体功能区功能定位。考核结果向社会公开发布，可以使更多的当地群众知悉当地政府的发展方向和政策是否符合当地长远利益，避免当地政府的机会主义行为。

[1]习近平.严明政治纪律，自觉维护党的团结统一[A].十八大以来重要文献选编（上）[C].中央文献出版社,2014.132.

[2]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[M].人民出版社,2014.16.

[3]国家发展改革委地区经济司负责人解读长江中游城市群发展规划[EB/OL].国家发展改革委员会网站， http:// www.ndrc.gov.cn/zcfb/jd/201504/t20150417_688450.html.

[4]曲阜鲁城：奏响“服务业引领型”主体功能区建设主旋律[EB/OL].中国山东网，http://city.sdchina.com/ show/2751003.html.

[5]山西：5大路径推进“十三五”主体功能区战略[EB/OL].人民网，http://sx.people.com.cn/n/2015/0527/ c189132-25023893.html.

[6]西藏：多项气象工作纳入自治区主体功能区规划[EB/ OL].中国气象局网站，http://www.cma.gov.cn/2011xwzx/ 2011xgzdt/201412/t20141217_269892.html.

[7]关于吉林省生态城镇化的实施意见(全文) [EB/OL].中国经济网，http://district.ce.cn/newarea/roll/201408/22/ t20140822_3409217.shtml.

[8]倪星.中国地方政府绩效评估创新研究[M].人民出版社,2013.75.

[9]包国宪,鲍静.政府绩效评价与行政管理体制改革[M].中国社会科学出版社,2008.6.

[10]朱海滔.“数字出政绩”导致统计腐败[N].中国商报，2012-04-13.

（责任编辑 马晓黎)

成为杰，中共浙江省委党校党史党建部讲师，政治学博士（邮政编码 300071）

C933.4

A

1672-6359(2016)06-0046-05

国家社科重大课题“区域政策创新与区域协调发展研究”之子课题“主体功能区战略推进研究” (13&ZD017)阶段性成果,中共浙江省委党校青年教师学术促进会2015年度课题“主体功能区战略下的地方政绩考核研究”（QCH201503）最终成果