二十世纪七十年代中美关于私人求偿和冻结资产问题的谈判

邓 峥 云

二十世纪七十年代中美关于私人求偿和冻结资产问题的谈判

邓 峥 云

20世纪70年代，中美关系在经历了解冻和一段直接交往之后，逐步转向一些具体问题的交涉。其中，比较重要的一项是历史遗留的资产问题。从1972年起，两国外交人员进行了数年的谈判。这一过程充分展现了中美之间的分歧及各自的立场和认知。固然，资产本身是双方争论的焦点，但其背后深受彼此国际战略和国内政局的影响。不过，正是在谈判桌上，两国增进了理解。在共同利益和需要的驱使下，协议最终在1979年5月得以签署。对此，美国感觉甚好，而中国亦非输家。

中国；美国；私人求偿；冻结资产

朝鲜战争爆发后，美国于1950年12月12日冻结了中国的在美资产，其中主要是银行和一些机构、团体的资产，还有一部分私人资产，以及被美方拦截的迫卸物资*《当代中国的金融事业》，当代中国出版社、香港祖国出版社，2009年，第300页。。相应地，中国于12月28日宣布将近2亿美元的美国私人资产收归国有。这就是造成美国公民的私人求偿问题和新中国被美国冻结资产问题的历史根源。进入70年代，随着尼克松政府对华贸易管制的放松，中美两国的贸易迅速发展。然而，在此过程中，历史遗留的资产问题逐渐浮上水面，成为中美谈判的一个重要内容。两国都将资产问题看作是银行、金融、保险、运输以及商品展出等经贸领域关系进一步正常化的基础。鉴于越来越处于明显的贸易逆差地位，中国希望尽早获得美国的最惠国关税待遇，并取得在美国展出商品的机会。而美国则强调现实和历史的关联，试图借此尽快解决两国之间的资产问题。

一、问题的提出

1972年8月30日，尼克松政府发布的“第188号国家安全决定备忘录”(NSDM-188)，提出了解决美国公民私人求偿及中国被冻结资产问题的两种方案：方案一是“中国一次性支付美国公民的财产”，作为回报，美国将解冻所有中国资产；方案二是“美国政府保留被冻结的中国资产，用以补偿被中国国有化的美国公民财产”*“PRC Blocked Assets and Private Claims,” National Security Decision Memorandum 188, August 30, 1972, Foreign Relations of the Unites State (Washington DC.: U.S.Printing Office, 2006, 以下简称FRUS), 1969-1972, Vol.17, pp.1056-1057.。考虑到美国被中国国有化的资产要多出中国在美冻结资产几千万，美国自然更希望采用第一种解决方案。同时，美国政府也在等待中国政府对于7月28日由美国驻法大使亚瑟·沃森(Arthur K.Watson)递交给黄镇的备忘录的反应，该备忘录要求从1972年9月15日开始，中美之间讨论“私人求偿和冻结资产问题”*“PRC Blocked Assets and Private Claims,” National Security Decision Memorandum 188, August 30, 1972, FRUS, 1969-1972, Vol.17, footnote 4, p.1057.。

其实，早在1971年9月，中国政府就已开始为解决中美之间的未决债务问题做准备。当年9月20日，外贸部指示六个省市的对外贸易局递交有关中美未决债务的报告*中国对外贸易部：《关于清查同美国企业间债务悬案的通知》(1971年9月20日)，广东省档案馆藏，档案号302-1-290。。到1972年，在尼克松访华期间，外交部部长姬鹏飞在一次与美国国务卿威廉·罗杰斯(William P.Rogers)的非正式谈话中表示，中美之间应就私人求偿和冻结资产问题进行谈判*“Possible Next Steps in Sino-US Relations,” Memorandum from Richard H.Solomon of the National Security Council Staff to the President’s Assistant for National Security Affairs (Kissinger), June 9, 1972, FRUS, 1969-1972,Vol.17, p.909.。当年6月2日，美国驻香港办事处在给美国国务院的一份电报中提到，中方“更愿意将美国的私人求偿和中国的冻结资产分开来处理”，因为双方政府完全是“因为不同的原因而处理对方资产的”。此外，中方还表示，中国在美被冻结资产为1.5亿美元，而不是美方不久前所说的8000万美元，如果美国能先解冻中国在美资产，“中国将认为这是美国对中国表示的最有意义的一个姿态，因此中方将愿意与美国讨论私人求偿问题”。*Telegram from American Consulate General in Hong Kong to the Department of State, June 2, 1972, RG 59, Central Files 1970-1973, FT CHICOM-US, National Archives II, College Park, Maryland.6月，在国会议员黑尔·伯格斯(Hale Buggs)和杰拉尔德·福特(Gerald Ford)访华期间，中方再次表示希望美国能先解冻中国在美资产*“Memorandum of Conversation between Hale Boggs and Li His-Fu,” June 25, 1972, RG 59, Central Files 1970-1973, FT CHICOM-US, National Archives II, College Park, Maryland.。

1972年9月12日，黄镇向美国驻法国大使递交一份备忘录，对沃森于7月提出的“中美之间讨论‘私人求偿和冻结资产问题’”，表示“不能在9月15日举行会议讨论这一问题”，原因在于“这一问题的复杂性，我们需要进一步的准备”。但是，中国承诺将对这一问题“予以积极考虑”，“一旦对这一问题准备充分，将会提出自己的解决方案”。*Telegram from American Embassy in Paris to the Department of State, September 12, 1972, RG 59, Central Files 1970-1973, POL CHICOM-US, National Archives II, College Park, Maryland.

美国由此大受鼓舞，开始积极准备谈判。9月底，美国财政部批准拟与中国代表谈判的私人求偿名单，并起草了谈判指导原则*“PRC Blocked Assets and Private Claims,” National Security Decision Memorandum 188, August 30, 1972, FRUS, 1969-1972, Vol.17, footnote 4, p.1057.。然而，中国此时表现得“非常淡定”。10月6日，中国表示美国在8月14日递交的私人求偿信息不完整，他们不能据此为私人求偿准备相应资料，因而要求美方出具一份具体的美国私人求偿者名单及相关信息，其中要包括求偿者“于1949年在中国使用的全名及地址”，“每位求偿者的具体数额及价值等”*Telegram from American Embassy in Paris to the Department of State, October 16, 1972, RG59, Lot Files: 94D176, Box 5, China-Paris Channel Paper, March 1972-April 1973, National Archives II, College Park, Maryland.。对于中方的这一要求，美国政府决策者认为：“将会因为私人求偿的有效性而陷入困境。”为避免此种情况发生，11月8日，美国建议双方在巴黎或北京“就这一问题举行一个简短的会谈，以交换基本意见”。美方承诺将会给中方递交一份“详细的私人求偿书面信息”，且将派出副国务卿西德尼·温特劳布(Sidney Weintraub)与中方进行会谈。然而，在收到他们所要求的详细的私人求偿信息之前，中国拒绝与美国进行面对面的谈判。*Telegram from American Embassy in Paris to the Department of State, December 11, 1972, RG 59, Central Files 1970-1973, POL CHICOM-US, National Archives II, College Park, Maryland.

1973年1月18日，美国国家安全委员会官员赫伯特·霍尔德里奇(Herbert John Holdridge)在提交给总统国家安全事务助理亨利·基辛格(Henry A.Kissinger)的一份备忘录中指出，目前阻碍中美贸易关系发展的因素之一是“双方的资产要求问题”，特别是“中国对于1972年7月提出的中美之间讨论‘私人求偿和冻结资产问题’，给了一个‘模棱两可’的答复。而事实上，他们把注意力集中在个别案件的细节上，不愿为解决这一阻碍经贸发展的问题努力建立一个总体框架”*“Current State of Sino-American Relations, and Possibilities for the Immediate Future,” Memorandum from John.H.Holdridge of the National Security Council Staff to the President’s Assistant for National Security Affairs (Kissinger), January 18, 1973, FRUS, 1969-1976, Vol.18, pp.13-14.。因而，霍尔德里奇再次重申他于1月3日递交给基辛格的备忘录中所提出的建议：一是向中国提供一份美国国外赔偿清算委员会(the Foreign Claims Settlement Commission)关于美国私人求偿的决议摘要；二是向中国提供一份财政部近期统计的关于被美国政府冻结的中国资产的报告；三是在合适的时间，由基辛格向中国政府提出“为进一步推进两国关系的正常化”而进行私人求偿问题的谈判*“Current State of Sino-American Relations, and Possibilities for the Immediate Future,” Memorandum from John.H.Holdridge of the National Security Council Staff to the President’s Assistant for National Security Affairs (Kissinger), January 18, 1973, FRUS, 1969-1976, Vol.18, pp.15-16.。强调个人利益是美国政治的一个基础，也是美国政府赢得民心的一个重要举措。因此，在解决两国的资产问题上，美国方面一度似乎表现得更为迫切。

然而，此时正处在“文化大革命”中的中国，很难一下子摆脱意识形态的惯性思维，且中国正在扮演着第三世界代言人的角色，对于没收帝国主义的资产视为是理所当然的事，并表示支持一些国家仍在进行的这样一种做法。1972年5月，《人民日报》的一则报道就秘鲁政府在1968年没收国际石油公司所经营的石油销售机构的全部资产一事而指出，这是“维护国家主权，不怕美国威胁”*《维护国家主权 不怕美国威胁 秘鲁把美资国际石油公司全部财产收归国有》，《人民日报》1972年5月30日。。同年10月，在联合国贸易和发展理事会全体会议上，有国家代表提出“没收外国公司的资产是一个基本原则”，“关于赔偿问题，外国法庭无权干预”，中国代表也认为这是“发展中国家的正当权利和利益”，表示支持*《联合国贸发理事会全会通过拉美十一国决议草案 宣布各国拥有自由支配本国自然资源的主权 我副代表发言指出决议草案反映了发展中国家的正当权利和利益并表示支持》，《人民日报》1972年10月21日。。

在这样一种思维的影响下，对于美国的资产要求，中方自然很难予以积极回应。1973年4月，尼克松在一份经济发展报告中提到“第三世界一些国家为维护民族经济而没收美国资产问题”，并且威胁“当美国公民的财产被没收时，美国将按照尼克松总统一九七二年一月的声明，坚持要求这种行动依据国际法来采取，而且要当即给予足够而有效的补偿”*《尼克松总统提出报告谈资本主义世界经济和美国对策 美国丧失国际经济统治力量面对激烈竞争》，《人民日报》1973年4月3日。。对于这样一种态度，中国自然也很难示弱。总而言之，在彼此国际战略还未根本转变的情况下，中美之间很难就资产问题达成共识。

二、一波三折的谈判

1973年2月初，美国政府通过巴黎渠道向中国递交了一份此前所要求的“详细的私人求偿信息”*Memorandum of Conversation between Chang and Jenkins, February 16, 1973, Nixon Presidential Materials, NSC Files, Kissinger Office Files, Box 87, Country Files, Far East, PRC Counterpart Talks, 1971-1973, National Archives II, College Park, Maryland.。同年2月17日，在基辛格与周恩来的会谈中，周恩来主动提出就资产要求问题进行讨论，表示尽管这一议题不在事先安排的议程之中，但是“着手解决这一问题”的时候了。周恩来同意基辛格提出的“以政治的”而不是“商业性的视角”来处理这一问题，以为在“贸易和其他领域取得进步创造条件”。双方都同意“通过巴黎渠道、尽量简化这一问题的解决”，并且用“一揽子交易的方式”来处理。周恩来还表示：“一旦双方确立了解决的原则，后续的谈判将会变得容易。”对于以后具体的谈判过程，基辛格承诺，如果中方遇到任何技术性的难题，可通过中国信赖的渠道取得美方的帮助。*Memorandum of Conversation, February 17, 1973, FRUS, 1969-1976, Vol.18, p.112.

与此同时，美国国务院东亚与太平洋事务局亚洲共产主义事务办公室主任埃尔费雷德·詹金斯(Alfred le Sesne Jenkins)同中国外贸部部长李强在双边贸易会谈中，就私人求偿和冻结资产问题达成了协议：用美国冻结的中国资产来赔偿美国公民的私人求偿，也就是中方同意美方提出的“一揽子解决的方式”来解决美国公民的私人求偿和中国在美被冻结的资产问题*“My Trip to China,” Memorandum from the President’s Assistant for National Security Affairs (Kissinger) to the President Nixon, March 2, 1973, FRUS, 1969-1976, Vol.18, p.221.。当然，这一解决方式明显是有利于中国的。

基于中国就私人求偿和冻结资产问题与美国达成的协议，1973年2月25日，美国国务卿罗杰斯在巴黎同中国外长姬鹏飞关于越南问题举行会谈时，向姬鹏飞提交了周恩来和尼克松就解决此问题的换文稿。3月12日，中方提出换文稿对案，只在个别处作了修改。*范中汇：《将军、外交家、艺术家：黄镇传》(下)，中央文献出版社，2007年，第630页。在就资产问题进一步讨论时，两人除重申2月份中美之间达成的“一揽子解决”原则外，在派代表进行细节谈判方面也达成了协议。当时《人民日报》报道称，应美方之邀，中国外长姬鹏飞“前往美国驻法国大使官邸喝茶”，与美国国务卿罗杰斯“就中美之间的资产问题交换了意见”*《姬鹏飞外长同罗杰斯国务卿会晤》，《人民日报》1973年2月27日。。两人会谈结束后，中美两国代表继续在巴黎对于私人求偿问题中有关协议的具体内容进行了谈判。

在3月21日最后一次会议上，美国表面上接受中国对于协议换文的修改意见，但又提出“基于美国法律，做某些细微的调整”，其中要求在换文中使用与美冻结法案相衔接的“指定的或特别指定的中华人民共和国国民(designated nationals or specially designated nationals)”这一名称*范中汇：《将军、外交家、艺术家：黄镇传》(下)，第630页。。值得注意的是，美国所谓“细微的调整”还包括两层意思：第一，中华人民共和国政府应对旧中国政府发行的债券债务承担赔偿责任；第二，美国公民有权向中华人民共和国政府提出对旧中国政府债务的赔偿索求，尽管美国不会在政府层面予以支持。对此，美国希望在基辛格11月访华之前中国政府能给予答复。*“U.S.Private Claims and PRC Frozen Assets,” Briefing Paper, October 1973, Collection: China and the United States: From Hostility to Engagement, 1960-1998, Item number: CH00271, Digital National Security Archive (以下简称DNSA).p.1.

是年6月底，中国外长助理章文晋在回复美国驻中国联络处官员的询问时表示，中国对于美方3月21日的提议之所以答复较迟，是因为中国尽管对于美国提出的解决资产问题的原则表示赞同，但“在制定符合公众要求的语言措辞方面出现了困难”*“Preparations for Secretary’s Visit,” October 6, 1973, Collection: China and the United States: From Hostility to Engagement, 1960-1998, Item number: CH00272, DNSA, p.18.，同时美国后期提出的有关“旧中国政府债权持有人”问题，本不属于资产处理框架之内，从而增加了这一议题的复杂性。据此，一旦有中国货物运往美国，旧中国政府债券的持有人很可能起诉中国政府，并以扣押货物作为赔偿。由于中国没有其他的外债或债务，所以中国有理由担心一旦接受了美国提出的解决旧中国政府债务议题，就等于中华人民共和国承认将对1949年以前的债务也要承担义务，从而为第三国开一个先例，面临来自其他国家上亿美元的债务索赔。*“U.S.Private Claims and PRC Frozen Assets,” Briefing Paper, October 1973, Collection: China and the United States: From Hostility to Engagement, 1960-1998, Item number: CH00271, DNSA, p.2.

对于中方的意见，美国驻中国联络处主任戴维·布鲁斯(David Bruce)于10月6日向美国国务院发电报阐述了其看法：“旧中国政府债券持有人的索赔要求不应该包含在这次债务问题的讨论之中。”因为前朝债券持有人的索赔数额，取决于如何对之进行界定。目前其数额，既可能只有550万美元，也可能高达1050万美元。如果与中国讨论旧政府债券持有人的索赔，将会为美国政府在与其他国家谈判索赔方面开创一个极其不受欢迎的先例。因为旧中国政府债券索赔占私人求偿的很大一部分，这将极大地减少私人求偿者的补偿数额，对此美国国会也不会同意。并且，如果这次与中国政府讨论旧中国政府债务问题，就等于美国政府承认了中华人民共和国政府的合法地位。而目前美国依然承认台湾当局且与之保持外交往来。这样做将破坏《上海联合公报》的精神，并使美国政府避免“两个中国”议题的努力遭到破坏。*“U.S.Private Claims and PRC Frozen Assets,” Briefing Paper, October 1973, Collection: China and the United States: From Hostility to Engagement, 1960-1998, Item number: CH00271, DNSA, p.3.

1973年2月基辛格访华时，曾提出分两阶段实现中美关系完全正常化的设想。同年11月，在基辛格即将访华之际，美方格外重视，试图推进这一设想的实施。基辛格的助手为他准备了一份厚厚的将与中国领导人会谈的备忘录，其中有关债务问题的要点为：希望中国能根据3月份美国通过巴黎渠道传递给他们的方案，在基辛格访华期间解决私人求偿和资产冻结问题；对于美国来说，私人求偿问题实际上已根据2月份两国达成的原则取得了某种一致，但应该用具体条款来确定，且应避免用对中国船只、飞机和在美资产的没收来解决这一问题，美国应首先与中方达成协议，再来处理国内的立法问题；私人求偿问题的悬而未决，是两国众多贸易领域正常化的一个主要法律障碍，私人求偿问题的解决有助于中国解决与美国贸易过程中的逆差问题，诸如直接银行业务、中国在美举办贸易展览、使用中国船只运输中国货物前往美国市场等其他问题都将迎刃而解；向中国表明，美国真诚希望采用任何一种措施来发展中美之间平衡的贸易，但如果私人求偿问题不解决，中美之间的平衡贸易将会受限；此外，一旦私人求偿问题得到解决，还将与中国讨论最惠国关税待遇问题*“U.S.Private Claims and PRC Frozen Assets,” Briefing Paper, October 1973, Collection: China and the United States: From Hostility to Engagement, 1960-1998, Item number: CH00271, DNSA, pp.3-4.。很明显，美国一方面想用美国公民索赔人可能扣押运往美国的中国货物相威胁，另一方面在谈判时又想用最惠国关税待遇引诱中国及早与之达成协议。此外，他们一直恪守着一个原则：在资产问题未解决之前，绝不给予中国最惠国关税待遇。

由于中方对美方在3月21日提出的“旧中国政府债务问题”持反对立场，因此这份备忘录建议基辛格向中国表明如下立场：第一，美国政府之所以在巴黎提出这一问题，仅仅表明这不应该与私人求偿协议一起处理，中美双方都不应该在此时提出解决这一问题——因为双方目前着手要解决的是1949年以后的资产问题，美国并没有催促中国现在就对这些债务采取任何行动，相信美国的私人求偿者也不会因为这一问题没有得到解决而阻碍中美之间贸易的发展。第二，美国此时可以向中国列举一些其他地区和国家的情况来表明立场：比如台湾，尽管一直拖欠相关人士认为继续有法律效应的债券，但依然与美国保持贸易往来而没有受到债务持有人的骚扰；再如苏联、波兰、罗马尼亚、匈牙利等国尽管也有延期支付或拒绝支付的债务，但这并没有明显影响与美国的贸易往来。第三，美国可以向中国表明，对拖欠国财务的没收之所以没有成为一个“现实的危险”，是因为考虑到“索赔的高昂费用”和“极低的成功率”，因此，美国政府不仅不会鼓励债务持有者扣押中国的财产，还将积极阻止此种企图。第四，美国通常将旧政府未偿还债券持有人的赔偿请求留给相关政府和“外国债券持有人保护委员会”(the Foreign Bondholders’Protective Council)进行谈判，美国政府并不支持对“未偿还债券”的求偿，中国政府是否在法律上宣称对这些债券承担责任，美国政府不会作出表态。第五，在任何情况下，美国都不愿在目前关于资产求偿协议中解决旧中国政府债券持有人的赔偿问题，因为这将引起许多不必要的麻烦。第六，如果在资产求偿中包含旧政府债券持有人的求偿，将会使问题变得错综复杂，从而延误资产求偿问题的解决，同时也会减少美国政府对求偿者的经济补偿，并会给求偿者及国会带来麻烦。此外，债券持有人的赔偿问题还会引发“继承政府问题(successor government issue)”，尤其考虑到台湾当局一直愿意承担对这些债务的赔偿责任。如果与中华人民共和国政府在此时解决这些债务，将意味着美国承认两个中国，而这是违背《上海联合公报》精神的。*“U.S.Private Claims and PRC Frozen Assets,” Briefing Paper, October 1973, Collection: China and the United States: From Hostility to Engagement, 1960-1998, Item number: CH00271, DNSA, pp.4-5.

当然，这份备忘录还考虑到，如果基辛格此行不能就私人求偿问题达成协议，美国将会通过各联络处继续谈判。或如有可能，将通过在北京或华盛顿举行会议来继续讨论解决之道，以尽可能快地解决私人求偿问题*“U.S.Private Claims and PRC Frozen Assets,” Briefing Paper, October 1973, Collection: China and the United States: From Hostility to Engagement, 1960-1998, Item number: CH00271, DNSA, p.6.。

根据这样一些设想，1973年11月10日至14日，基辛格与周恩来就美国私人求偿和中国冻结资产问题举行会谈，主要围绕三个有分歧的问题展开：一是第三国银行已归还中国的被美冻结资产是否包含在转让范围之内；二是关于旧中国政府发行的债务，新中国是否应承担偿付义务；三是在协议中是否使用“指定的或特别指定的中华人民共和国国民”这一术语。关于第一点，基辛格指出：“现在有关资产问题的谈判，未解决的仅有一个问题，即是第三国银行冻结的中国资产是否应该包含在转让范围之内。”如中国不能将此部分资产转移给美国，美国政府将无法接受，因为“我们绝对无法使国会批准此项协议”。对此，周恩来表示：“第三国已归还中国被美冻结的1700万美元的存款，中国无法将此笔资产退回，也不能将此资产转让给美国。”那些国家已与中国建立了外交关系，理应退回属于中国的资产。但基辛格坚持认为，这样做是“不合法的”，如不包含此项资产，将会对于美国公民赔偿的比例从40%降至22%左右。因此，根据以往经验，“美国国会不会批准只有22%左右的赔偿比例这一协议”。*Memorandum of Conversation, November 12, 1973, FRUS, 1969-1976, Vol.18, pp.364-365.这样，双方关于这一问题的谈判陷入了僵局。

11月13日，在周恩来与基辛格的会谈中，一开始就围绕着被冻结中国资产主体的术语问题展开了讨论。周恩来坚持：“如果美国不能接受中国提出的词语——中华人民共和国国民(nationals of the People’s Republic of China)，而坚持使用‘指定国民’，则这一问题无法继续讨论。因为美国采用的术语是在敌视中国时使用的。如果中国接受美方的术语，等于承认美国这样做的合法性。”基辛格则回复指出，“术语问题只是法律问题”，“是可以通过政治途径解决的微不足道的问题”，他也只是前两天才听说，因此现在不能作出任何决定。至于是否可通过“附函”形式加以解决，他本人回国后将与法律人士就此问题进一步协商。*Memorandum of Conversation, November 13, 1973, FRUS, 1969-1976, Vol.18, pp.411-412.原来在完全敌对的状态下，双方使用的话语显然在实施缓和战略的形势下有些不合时宜了。同时，这又受制于整个关系正常化的进展，比如美国是否承认中华人民共和国政府是中国唯一合法的政府。因此，一个术语的背后有着丰富的政治内涵。

紧接着，周恩来提出了有关旧中国政府债务的问题：一是如何处理两国未建交前的债务问题；二是若两国建立外交关系，美方打算如何处理这一问题。对此，基辛格根据10月份布鲁斯给他的备忘录称：“美国政府在法律上不会支持美国公民对这一部分债务的求偿，中国对此不需要表态。”但周恩来质疑道：“你们一方面表示美国政府不会支持对这一部分债务的求偿，但另一方面你们又宣称债务持有人有权向中国政府提起诉讼。”负责东亚与太平洋事务的代理国务卿亚瑟·赫梅尔(Arthur Hummel)对此表示，美国政府没有权力阻止美国公民对中国提起诉讼，债务持有人可以通过债务人保护委员会向中国政府提出索赔，尽管美国政府在政府层面不允许或不支持他们的诉讼，但不能保证他们通过法律程序取得索赔。周恩来反问道：他们如果要提起诉讼的话，是应起诉国民政府还是已不存在的清政府呢？因为这些债券并不是由新中国政府发行的。关于此点，基辛格赞成周恩来的理由，认为美国法院不应支持此种索赔。他还表示，这确实是一个很重要的问题，由于美国并不承认中华人民共和国政府，债券所有人的求偿方式并不明确，所以他们只能向台湾当局提出索赔。*Memorandum of Conversation, November 13, 1973, FRUS, 1969-1976, Vol.18, pp.412-413.基辛格认识到这一问题的棘手性，他向周恩来承诺，一旦返回美国，在两周之内将尽最大可能给中国一个满意答复，因为这一问题的关键并不在于资产的数量，而是通过这一问题的解决，中美之间的关系能否朝着更有意义的方向发展，双方能否解决更具实质性的议题。由此可见，资产问题背后不但牵涉着复杂的历史问题，而且还与现实的台湾问题密切相关。原有债务的责任主体要么已不存在，要么已发生变更。而台湾从维护正统的目的出发，愿意承担与其相关的国民政府的部分。但是，若认可这一点，就会违反美方已经接受的“一个中国”原则，这无疑在考验着中美两国的外交智慧。

对于前一天讨论过的有关第三国银行归还中国冻结资产的问题，基辛格认为这是解决美国私人求偿和中国冻结资产问题的关键。新中国刚成立时，中国用美元作为国际结算货币并习惯将美元存入外国银行，同时也将美元存入在中国的外国银行。根据惯例，这些外国银行必须把存在纽约分行的钱款在美国政府进行登记。朝鲜战争爆发后，杜鲁门总统宣布冻结了这部分资产。自1954年以来，中国政府颁发了一项特别命令，要求比利时、瑞士、联邦德国、加拿大等国的15家有关银行将美国冻结的中国资产返还中国。当然，实际上大部分资产的返还是在1972年。这样，就产生了现在的问题：中国是否应该把这笔钱退还回去？

实际上，从50年代外国银行返还中国资产开始，中国政府就开始研究这一议题。在11月13日的会谈中，周恩来指出，中国愿意把部分资产返还美国或相关银行。他希望基辛格返美后，能认真研究这一问题的相关法律，中国政府不希望将这一问题拿到美国国会去讨论，也不愿“通过那些银行来返还钱款。因为那些银行是出于善意将钱返还中国，如中国要求他们将钱款交还美国是‘不正确’的”。对此，基辛格明确表示，中国政府可以直接将钱款返还美国政府。如果这笔钱款刚好能抵销私人求偿，中国就不用通过私人银行来支付求偿，美国政府也不会拿到国会进行此项议题的讨论。*Memorandum of Conversation, November 13, 1973, FRUS, 1969-1976, Vol.18, pp.413-414.

不难发现，在基辛格这次访华与周恩来的多次会谈中，有关资产问题的谈判取得了某种进展，但依然存在着如何从法律上定义中国公民、如何处理1949年以前的债务及第三国银行钱款问题。要在资产问题上取得实质性进展，美国政府需要考虑给予中国以最惠国关税待遇问题。因此，双方最后决定在接下来的几周更进一步交换意见，争取在一个月内将资产要求问题完满解决。*“My Visit to China,” Memorandum from the President’s Assistant for National Security Affairs (Kissinger) to President Nixon, November 19, 1973, FRUS, 1969-1976, Vol.18, p.439.然而，实际的情况并没有想象中的那么顺利。

由于基辛格这次访华未能解决资产求偿问题，美国国内的进口商越来越多地抱怨在与中国进行金融和其他交易时的困难。因为资产问题的解决除了有助于中美之间直接的银行业务、贸易展览的举办等外，将更有利于美国商人从中国购买商品时，能进行货币兑换。尽管如此，是年12月22日，美国驻华联络处主任布鲁斯向乔冠华递交一份备忘录，坚持美方立场，实际上拒绝这三个问题的一揽子解决方案。1974年6月14日，中国外交部主管美国和太平洋事务的主任林平在给霍尔德里奇的答复中，严厉指责美方“毫无诚意解决资产问题”。鉴于美方的立场依然“毫无道理”，中国将撤回周恩来提出的第三国退回中国的1700万美元转给美国的建议。*“You Next Meeting with Ambassador Huang Chen,” July 9, 1974, Folder: Normalization between US-PRC, 1973-1974, Box 5, Lot File 94D176, Entry: 5411, RG 59, General Records of the Department of State, National Archives II, College Park, Maryland.

1974年8月9日，尼克松因水门事件被迫辞职。副总统杰拉尔德·鲁道夫·福特(Gerald Rudolph Ford)接任总统后，表示将继续尼克松时期的对华政策，争取在任期内实现中美关系正常化。但此时中国的政治环境出现了某种“恶化”，江青集团正利用“批林批孔”运动制造新的动乱，毛泽东对周恩来领导的外交部的工作也提出批评，这被江青利用，把斗争矛头直接指向周恩来。这些情况使一度有所收敛的极左思潮再度泛滥，周恩来主管的外交工作成为江青等人攻击的重要领域。他们把“崇洋媚外”“洋奴哲学”“卖国主义”等帽子扣在周恩来等人头上，使中国的外交环境再度恶化。因此，当1974年11月25日基辛格第七次访华时，周恩来只用了半小时的时间在医院会见了基辛格一行，且谈话仅限于一些礼节性的不重要的内容*陶文钊：《中美关系史(1972—2000)》下卷，上海人民出版社，2004年，第12—13、17页。。不过，邓小平等领导人同基辛格就国际、两国关系正常化等问题进行了会谈。美国的东亚事务助理国务卿飞利浦·哈比卜(Philip C.Habib)与林平、中国驻美联络处顾问等人负责具体协商。

在11月26日下午举行的双边会谈中，哈比卜提出，两国已在这一问题上做过多次交流并达成了一些共识，现在只需各自表达一下立场，在细节方面讨论一下，就可签订协议。林平表示，对于资产谈判中的三个未决议题，中国依然坚持1973年11月基辛格与周恩来谈判时的立场，即不同意使用“指定的中华人民共和国国民”这一称呼，不能对旧中国政府发行的债务承担责任，外国银行的资产是否转让给美国得看前两个问题是否能解决。哈比卜回答道：“对于旧中国政府债务问题，美方依然坚持不会在政府层面支持债务持有人对新中国政府的索赔，美国也愿意接受周恩来提出的将1700万美元返回美国政府的提议。”对于中国坚持不能使用“指定的中华人民共和国国民”这一术语，哈比卜认为这一术语并不重要，希望中国不要再纠缠于“国民”，而是可以找到其他的称呼方式，以“符合美国的法律要求”。他认为中美之间未能达成协议完全是“误解”。很明显，尽管美国改变了处理这三个问题的方式，但并没有从根本上放弃对这些问题的立场和要求。*“Secretary Kissinger’s Visit to Peking: Counterpart Discussions on Exchanges and Claims/Assets,” November 26, 1974, Folder: Lin-Habib Memcons, Peking, 1974, Box 5, Lot File 94D176, Entry: 5411, RG 59, General Records of the Department of State, National Archives II, College Park, Maryland.由于中美双方在这三个方面依然各执己见，因此这次的谈判无果而终。不难发现，双方的“误解”不在资产本身，而在于意识形态隔膜下的彼此认知。美方似以政府不能代表“国民”或干涉法律为由来忽略相关问题，而中国则十分明白其中暗藏的不利因素，故咬定青山不放松。

1975年10月，基辛格访华，双方再度谈判，但美方依然坚持原来的立场。邓小平表示：“对于中国来说，资产问题100年不解决也没关系。但如果你们希望在总统访华期间解决，我们也不反对。毛泽东主席也向你们表达了此观点，中国并不需要这些东西。”*“The President’s Visit and Communiqué; Bilateral Relations; Indochina MIA; Korea; South Asia,” Memorandum of Conversation, October 22, 1975, FRUS, 1969-1976, Vol.18, p.802；范中汇：《将军、外交家、艺术家：黄镇传》(下)，第631页。这次谈判仍然没有取得进展，问题也就拖了下来。

在福特政府时期，资产问题一直悬而不决，与当时两国的政治环境及对外政策不无关系。对于美国来说，“福特政府作为一个过渡性的政府，本身就背负着重建政府信任的沉重包袱。福特本人政治权力虚弱，且不精通外交及安全事务”。尽管上台伊始，他就宣称要在任期内实现中美关系正常化，但并未采取实质性步骤来消除两国关系正常化的障碍。原因之一就在于美国国内反对中美关系正常化的势力还很大。当时，加利福尼亚州州长、共和党保守派罗纳德·里根(Ronald Wilson Reagan)正极力试图取得共和党总统候选人资格，他坚定地支持美国继续与台湾当局保持外交关系，反对美国为与中国大陆和解而“牺牲”台湾。*陶文钊：《中美关系史(1972—2000)》下卷，第14页。1976年是美国的总统竞选年，福特为迎合国内的舆论和捞取更多的政治资本，在推动中美关系正常化进程中很难有大动作。加之此时美苏之间进入了一个缓和期，福特政府的外交重点放在了谋求美苏的继续缓和，而不是推动中美关系正常化，美国对中国的需要显然不如以前急切了。

就中国国内而言，从1974年1月开始的“批林批孔”运动，极大地冲击了稳定的政治局势和有所发展的国民经济，自然也对发展外交关系产生了不利影响。第二年发生的诸如安克志继任美国驻台“大使”、美取消中国艺术团访美演出、美国市长代表团访华期间的纠葛等一系列事件，更是在很大程度上影响了中美关系。基于双方都存在着这样那样的国内国际问题，彼此无意进一步示好，致使中美关系乍暖又冷，而其中有关资产问题的谈判“裹足不前”，自在情理之中。

三、 协议的最终签署

1976年，吉米·卡特(Jimmy Carter)成功当选美国第39任总统。次年2月8日，他在白宫会见中国驻美联络处主任黄镇，表示美国的政策目标是“实现中美关系正常化”*范中汇：《将军、外交家、艺术家：黄镇传》(下)，第568页。。此间还谈到戴维·洛克菲勒(David Rockefeller)1月份访华期间与李先念提到的资产谈判问题。黄镇说，其实中美之间的资产问题此前差不多已达成协议，几近解决，但在关键时刻，美国却提出三个让中国无法接受的要求。如果双方都遵循“一揽子解决方案”，资产问题就很容易得到解决。同时，黄镇介绍了当时中国的政治情况：在华国锋的领导下，中国已粉碎了“四人帮”，全国人民的精神受到极大鼓舞，党和政府已提出到20世纪末，实现农业、工业、国防和科学技术的现代化。所以，此时与中国解决阻碍双方关系正常化的议题，是最好的时机。*“Joint Commitment to the Shanghai Communique; Survey of Sino-American Relations, including the Taiwan issue; a broad global assessment by both sides; Claims Settlement,” Memorandum of Conversation, February 8, 1977, FRUS, 1977-1980, Vol.13, p.25.然而，卡特并没有让人制定详细的解决资产问题的计划*Telegram from the Department of State to the Embassy in the Republic of China, February 16, 1977, FRUS, 1977-1980, Vol.13, p.39.。

是年底，美国对中国出口急剧下降，自1971年中美之间开始经贸交流以来，美国第一次出现贸易赤字。因此，1977年3月7日，总统国家安全事务助理兹比格涅夫·布热津斯基(Zbigniew Brzezinski)要求财政部与商务部加紧研判，提出解决之道，并要求在3月10日前递交报告*“US-PRC Trade Relations,” Memorandum for the President’s Assistant for National Security Affairs (Brzezinski) to Secretary of the Treasury Blumenthal and Secretary of Commerce Kreps, March 7, 1977, FRUS, 1977-1980, Vol.13, p.48.。3月11日，商务部部长朱厄妮塔·克雷普斯(Juanita M.Kreps)递交的一份题为“美中贸易赤字”的备忘录指出，影响美国出口的主要原因是“中美之间缺乏正常的外交关系及贸易关系”。不过，他进一步指出，即便如此，“中美之间的资产问题”若获解决，“无疑有助于两国贸易交流、商品展出、直接的银行业务往来等关系”。所以，“从商务部来看，美国应优先考虑解决资产问题，它的解决也将为消除或减缓美国的贸易赤字铺平道路”。*“United States Trade Deficit with China,” Memorandum from Secretary of Commerce Kreps to the President’s Assistant for National Security Affairs (Brzezinski), March 11, 1977, FRUS, 1977-1980, Vol.13, pp.51-52.稍后，财政部部长迈克尔·布卢门撒尔(Michael W.Blumenthal)递交的备忘录也指出：“除非我们扫清阻碍中美关系正常化的障碍，美国政府在扩大中美贸易方面将会显得无所适从。”*“US-PRC Trade Relations,” Memorandum from Secretary of the Treasury Blumenthal to the President’s Assistant for National Security Affairs (Brzezinski), March 12, 1977, FRUS, 1977-1980, Vol.13, pp.52-53.

3月17日，主管东亚及太平洋事务的助理国务卿理查德·霍尔布鲁克(Richard C.Holbrooke)约见中国驻美联络处副主任韩叙，正式提出重开中美资产问题的谈判*“SALT; CTB.Indian Ocean; Africa, Middle East; Belgrade Conference; Vietnam; Fukuda Visit; Claims/Assets; Exchange Program,” Memorandum of Conversation, March 23, 1977, FRUS, 1977-1980, Vol.13, footnote 10, p.59.。霍尔布鲁克表示，希望两国以1973年2月达成的协议为基本谈论原则，不再纠结于过去的谈判，并去除那时以来美国提出的次要问题*“SALT; CTB.Indian Ocean; Africa, Middle East; Belgrade Conference; Vietnam; Fukuda Visit; Claims/Assets; Exchange Program,” Memorandum of Conversation, March 23, 1977, FRUS, 1977-1980, Vol.13, p.61.。3月23日，国务卿赛勒斯·万斯(Cyrus Roberts Vance)在与黄镇的谈话中，再次重申了资产问题的立场，即所有冻结的中国资产可用来偿还美国公民的索赔，所有留在中国的美国资产可以用来赔偿中国公民的债务。对此，他希望中国能予以认真考虑。*“SALT; CTB.Indian Ocean; Africa, Middle East; Belgrade Conference; Vietnam; Fukuda Visit; Claims/Assets; Exchange Program,” Memorandum of Conversation, March 23, 1977, FRUS, 1977-1980, Vol.13, p.59.

黄镇回应说，中国在这一问题上的立场已经在2月份与卡特总统会见时表述得很清楚，这一问题能否解决，取决于美国。4月29日，韩叙在与霍尔布鲁克的会谈中，答复了美方提出的重开资产谈判的请求，并系统阐述了中方的立场：第一，新中国成立后，美国冻结中国资产的行为是非法的。美国应该清楚，是美国欠中国人民的债。中国有权利向美国提出赔偿。第二，在基辛格1973年2月访华期间，中美之间的关系随着《上海联合公报》的发表出现了新的转机，中国出于增进中美两国友谊的原则，同意用“一揽子解决”的方式来处理两国资产问题。在此后所有的谈判过程中，中方都一直坚持这一原则，并努力促进资产问题的合理解决。第三，对于美国在1973年3月21日节外生枝提出的三个问题，中国依然坚持这些原则：美国法律管不着中国，“指定的或特别指定的中华人民共和国国民”这一只单方面考虑美国法律的术语永远都不能出现在双方文件中；旧中国政府发行的债权一概无效，中华人民共和国政府没有义务对这部分债务承担责任；被美冻结的资产已由第三国银行返回中国的，不包含在赔偿美国的资产范围之内。韩叙还强调，造成资产问题复杂化的责任不在中国。中国一直表示，只要美国有诚意，资产问题很快就能得到解决。*“Claims/Assets,” Memorandum of Conversation, April 29, 1977, FRUS, 1977-1980, Vol.13, pp.83-84.

然而，对于中国的意见，美方并不愿意接受，认为中国坚持的原则无益于资产问题的解决。霍尔布鲁克在与韩叙的会谈中只是很礼节性地表示，美国的态度是诚恳的，将会认真研究中国的立场。当时，卡特总统更多的是受到国务卿万斯的影响。在美苏缓和及中美关系正常化方面，万斯认为：“美苏缓和关系到美国外交的全局，一个稳定的美苏关系将有助于营造一个美国可实现其他外交政策目标的国际环境。中美关系的正常化必须以不损害美苏缓和为前提。”有鉴于此，1977年卡特政府在中美关系正常化方面仍然踌躇不前，从而在某种程度上影响了资产问题的解决。尽管在接下来一年多的时间内，双方又进行了若干次谈判，但都没有结果。到1978年，美苏关系由于一系列原因而恶化。加之布热津斯基的影响，卡特总统对苏联的扩张逐渐表现出强硬的态度,从而“打定主意”要实现中美关系正常化。*陶文钊：《中美关系史(1972—2000)》下卷，第31—41页。从这年1月起，美国政府酝酿进一步放宽对中国的出口限制，布热津斯基与中国驻美联络处副主任韩叙会见频繁，基辛格时期中美之间的经常性对话协商得以恢复。就中国来说，1978年春召开的第五届全国人民代表大会提出了“建设社会主义现代化强国”的奋斗目标，此后开始大规模进口国外先进技术、设备，并大量吸收外国投资。中国还派出几个代表团，到日本和欧洲一些主要国家及港澳地区考察。由于中美之间没有正常的外交关系，欧洲等地与中国的贸易总额远远超出了中美之间的贸易额。这极大地刺激了美国的企业界，要求与中国建交的呼声越来越高。可见，双方对外战略的调整成为解决资产问题的一大动力。

鉴于双方都有强烈的需要，从1978年7月开始，中美就建交问题进行了谈判。相对于以前的纠缠不休，这次谈判进行得异常顺利，各种问题迎刃而解，最终达成了一系列共识和协议。根据中方的要求，美国政府于12月15日先行宣布与台湾当局结束外交关系。第二天在北京和华盛顿同时公布了《中美建交联合公报》。接着，华国锋在人民大会堂举行中外记者招待会，宣布中华人民共和国和美利坚合众国决定自1979年1月1日起建立外交关系。时值中共十一届三中全会召开之际，对于中国来说，一个改革开放的新时代正在到来，而中美建交正是对外开放启动的一个重要标志和象征。1979年1月28日，邓小平应卡特总统邀请，对美国进行正式友好访问，这为解决中美贸易关系正常化特别是资产问题带来了一个难得的契机。事前，在美国国务院、财政部、农业部、商务部等13个部门举行的有关中美政策的会议上，财政部部长布卢门撒尔指出：“资产议题是贸易问题的核心”，“除非中美两国能解决资产问题，否则美国无法在政府层面推进中美贸易的发展”。他还提出由卡特总统在与邓小平会谈时向中方表明，资产问题是“两国必须优先解决的问题”。*“US/Claims Economic Relations,” Minutes of a Policy Review Committee Meeting, January 8, 1979, FRUS, 1977-1980, Vol.13, p.696.如果中方态度积极，可以在他本人于2月底访华时，就资产议题的细节与中国达成协议。实际上，1月初邓小平在回答美国记者的提问时已明确表示：“美国财政部长最近就要访问中国，就要商谈这个问题。我想这个问题不大。”*《邓副总理会见美国记者》，《人民日报》1979年1月6日。到此，资产问题的解决似乎只剩下时间和程序问题了。

1月30日，在邓小平与卡特的会谈中，卡特果然指出：“对于中美两国来讲，最直接的受益方式之一是建立正常的贸易关系”，“我们需要解决的第一个障碍就是资产问题”，“这一问题与整个的贸易协议息息相关，已经被谈论很多年了，若要及早解决，双方都需采取灵活且有建设性的方式”*“Summary of the President’s Third Meeting with the People’s Republic of China Vice Premier Deng Xiaoping re: Economic Relations, Claims Assets, Immigration, Technology Transfer, Civil Aviation and Maritime Agreement, Student Exchange, Journalists, Counsular Arrangements, Refugees, Nuclear Testing, Taiwan, Communication, SALT and Taiwan,” Memorandum of Conversation, January 30, 1979, FRUS, 1977-1980, Vol.13, pp.773-774.。邓小平表示，中美之间解决资产问题此时并不存在多大困难。由于中国有与其他国家成立经济委员会来讨论双边经济议题的经验，因此邓小平提议中美之间也成立一个类似的经济委员会。美国经济委员会会长可由布卢门撒尔担任，中方可由财政部部长张劲夫担任，然后由他们具体负责经济领域的细节性谈判。除此，邓小平还建议中美之间签订一个长期的贸易协定，以促进中美直接贸易的发展。*“Summary of the President’s Third Meeting with the People’s Republic of China Vice Premier Deng Xiaoping re: Economic Relations, Claims Assets, Immigration, Technology Transfer, Civil Aviation and Maritime Agreement, Student Exchange, Journalists, Consular Arrangements, Refugees, Nuclear Testing, Taiwan, Communication, SALT and Taiwan,” Memorandum of Conversation, January 30, 1979, FRUS, 1977-1980, Vol.13, p.774.

邓小平与卡特会谈后不久，中国发起了对越自卫反击战，使西方看到了中国彻底摆脱苏联阵营并与西方发展友好关系的决心。在此背景下，中美关系各方面的进展都比较顺利。2月24日至3月4日，美国财政部部长布卢门撒尔如期访华，并与张劲夫就资产问题展开谈判。双方各指定三四名专家开展具体磋商，两位财长在会外遥控与拍板。专家谈判小组连续商谈了三天也未能达成一致意见。为打破僵局，中国方面经张劲夫主持研究，提出了一个新的解决办法。经中美双方专家小组再次谈判后，美方基本上同意中方提出的方案以及中方草拟的协定文本。接着双方连夜进行中美文本各条条文的推敲，把文本定了下来。*王丙乾：《中国财政60年回顾与思考》，中国财政经济出版社，2009年，第196页。该文本的主要内容是：中国将以现金形式赔偿美国公民8050万美元的索赔，分六年支付，该年10月1日支付3000万美元的第一笔赔偿。剩余的则从1980年10月1日开始，每年支付1010万美元。在中国支付第一笔赔偿金后，美国将在1979年10月1日解冻中国的被冻结资产。*Hobart Rowen, “Blumenthal Tell Talks in Peking Seen Going Smoothly,” “China to Pay $80 Million on Claims,” The Washington Post, February 27, 1979; Telegram from the Embassy in China to the Department of State, March 1, 1979, FRUS, 1977-1980, Vol.13, p.814.美国公民的求偿金额如前文所述，为1.968亿美元。长期以来阻碍资产谈判的另外两个问题也得以解决：第一，中国只需赔偿从1949年10月1日至1966年11月6日美国公民对中国政府的私人求偿，也就是说中华人民共和国政府不用对旧中国政府的债务问题承担责任；第二，在协议中使用“中国公民、自然人和法人(the PRC nationals and natural and juridical persons)”，而不再坚持使用“指定的或特别指定的中华人民共和国国民”，并对“美国国民”和“中国国民”予以了特别说明*“Claims/ Assets,” Telegram from USLO Beijing to SECSTATE Washington DC, February, 1979, Folder: China (PRC), 1-3/79, Box 9, National Security Affairs-6, Brzezinski Material Country File, China, Presidential Papers of Jimmy Carter, Atlanta, Georgia.。

对于这次谈判的成果，当时的新华社记者予以积极评价：“双方解决了过去历史上遗留下来的资产问题。这是双方在处理问题中，着眼于两国在各种领域里发展关系的大局的结果。”*朱敏之：《展望中美经济贸易关系的前景》，《人民日报》1979年3月5日。显然，这个“大局”就是中美之间的整个经贸关系或双边关系。然而，两国财政部部长只是就协议进行了“草签”。或许因为牵涉两国关系的大局，中国表现得格外谨慎。不久，美方也认识到兹事体大，卡特政府突然表示，中美建交的消息会使国会认为白宫将注意力和战略重点转向中华人民共和国，势必将削弱对台湾的责任，因而有必要通过两党议员由国会来介入和评估美国的对华政策。同时，卡特政府的对华举措的确也使台湾大为震惊，美台双方开始谈判，参众两院讨论了十几个与台湾有关的议案，“旨在保留和挽救美国与台湾的外交和防卫关系”，并于3月份通过了《与台湾关系法》，这意味着美国将继续承担对台湾的安全防卫责任。尽管中国抗议《与台湾关系法》违背了中美关系正常化的协议，并造成了美国对中国内政的干涉，但卡特依然于4月签署了此项法案。*Robert S.Ross, Negotiating Cooperation: the United Stated and China, 1969-1989, Stanford University Press, Stanford, California, 1995, pp.142-144；陶文钊：《中美关系史(1972—2000)》下卷，第61—79页。《与台湾关系法》的出炉使得中国领导人怀疑美国改变对华关系的真诚。中国政府指出，这个法案的本质，就是不承认只有一个中国。外交部部长黄华专门约见美国驻华大使，表示“中国政府当然不能同意”，“这对中美两国刚建立的新关系是很有害的”*《黄华外长约见美国驻华大使伍德科克》，《人民日报》1979年3月24日。。由此，自然也就影响了中国在资产问题上的处理进程。对于中国政府迟迟未能在协议上签字，美国作出了几种猜测：一是认为中国需要将此协议拿给有关部门比如国务院进行讨论；二是认为中国需要以此要挟美国政府在最惠国待遇谈判问题上作出某种妥协；三是认为中国政府在等待美国对台政策的表态。不管是出于什么情况，美方希望不影响已达成协议的签署。美国国家安全委员会负责东亚与中国事务的官员迈克尔·奥克森伯格(Michael Oksenberg)建议布热津斯基在与中国驻美大使柴泽民会谈时，提醒中美两国关系的战略意义，敦促中方早日签署资产谈判协议。*“Your Meeting with Ambassador Chai Zemin, Thursday, March 29, at 10:00 am,” Memorandum from Michael Oksenberg to Zbigniew Brzezinski, March 28, 1979, Folder: China (PRC), 12/78, Box 9, National Security Affairs-6, Brzezinski Material Country File, China, Presidential Papers of Jimmy Carter, Atlanta, Georgia.既然发展两国关系的战略方向已定，无论什么具体的问题终究都会克服。

1979年5月，美国商务部部长克雷普斯访华，这一历史遗留问题终于等到了最后解决的时刻。张劲夫和克雷普斯分别代表本国政府，于5月11日签订《中华人民共和国政府和美利坚合众国政府关于解决资产要求的协议》，其中规定：“本协议生效之日，两国均不再代表自己或他人向对方政府提出本协议范围内的任何财产。”*柴泽民口述，张国强编著：《中美建交风雨路》，上海辞书出版社，2010年，第155页。根据协议，该年10月1日，中国支付美国3000万美元的索赔额。相应地，美国财政部于1980年1月31日宣布解冻中方资产，中国国务院授权中国银行代表中方债权人向美方债务人办理有关被美国冻结资产的收回或提取事项。至此，进行了七年之久的资产问题交涉最终结成善果。

四、结 语

纵观中美两国关于资产问题的谈判及达成的协议，有几点情况值得注意。

第一，中美关系的整体发展影响着具体问题的解决。相对于整个中美关系，资产问题只是一个小问题。它因中美关系的改善而提上日程，又因中美关系的欲进又止而徘徊不前，最终在中美建交以后得到妥善解决。美国副总统沃尔特·弗雷德里克·蒙代尔(Walter Frederick Mondale)在北京大学演讲时，就把中美资产要求问题的解决看作中美关系正常化的一个硕果*冬梅：《中美关系资料选编(1971.7—1981.7)》，时事出版社，1982年，第180页。。同时，双方围绕资产问题的博弈实际上又是整个中美关系艰难前进的反映。在很多时候，分歧不是资产本身，而是彼此的战略考量和意识形态顾虑。在资产问题达成协议时，邓小平就曾对美国客人说，“国际局势发展的趋势要求中美两国加强交往和合作”，并欣慰地肯定双方都在“从世界形势的全局来看待和处理中美关系”*《中美贸易关系的重大进展》，《人民日报》1979年5月16日。。这说明探讨中美之间的具体交涉，绝不能就事论事，而应有整个中美关系和彼此国际战略的视野。

第二，谈判的过程虽然横生枝节，但增进了双方的相互了解。中美之间就资产问题谈谈停停，时进时退，争论不休，而这一过程则有效地增加了彼此的了解。张劲夫就曾明确指出，“通过一系列的会谈活动”，增进了双方的“了解与友谊”*《张劲夫部长说中美财长会谈取得重要成果》，《人民日报》1979年3月2日。。中国在意的未必为美国在意，美国看重的也未必为中国看重。通过资产问题的谈判，中美彼此显然真切地了解了对方的立场、态度和所着意之处。问题的解决不在于分歧有多大，而在于是否尊重和理解分歧，并愿为此作出妥协，这一点中美双方显然在一定程度上都做到了。

第三，中美之间具体问题的解决是充满变数的，在一个关节点上存在着不同的可能性。在长达七年的谈判中，中美之间曾数度达成协议，但总是既成又变。究其原因，固然在于彼此都想使自己利益最大化，而唯恐便宜了对方。不过，更重要的还是受双方国内政局的影响，比如美国的水门事件、总统选举及其更替、国会与白宫的较量、社会舆论等，都在很大程度上影响着美国在谈判中的态度和处置。而中国的“批林批孔”运动、“四人帮”被粉碎以及中共十一届三中全会的召开等也不同程度地影响着中国对美的具体态度和举措。

最后需要说明的是，资产协议之所以能够在1979年5月签署，中国表现出较大的主动性，并作了较大妥协。与1973年基辛格和周恩来达成的“一揽子解决方案”相比，两国最后签订的《关于解决资产要求的协议》对中国较为不利。奥克森伯格曾欣幸地说：“资产问题协议对我们十分有利，却为中国政府留下了一个‘脓疮’。”*“Ambassador Strauss’s Memorandum on his Trip to China and Japan,” Memorandum from Michael Oksenberg to Christine Dodson, June 12, 1979, Folder: China (PRC), 6-7/79, Box 9, National Security Affairs-6, Brzezinski Material Country File, China, Presidential Papers of Jimmy Carter, Atlanta, Georgia.因为根据这一协议，中国政府必须返给美国已经由第三国返还中国的1700万美元被冻结的中国资产。并且，中国政府必须亲自收回冻结在美国的资产，从而使中国政府将直接面对由此而产生的诉讼。这些情况固然有利于美国，但中国绝不是输家。

中国领导人华国锋曾明确向美方表示：“资产问题原本就是个小问题，应该让位于关键问题。”*“Text of Conversation between Secretary of the Treasury W.Michael Blumenthal and Chinese Premier Hua Guofeng”, Memorandum from Secretary Blumenthal to Mr.Oksenberg, March 1, 1979, Declassified Documents Reference System (DDRS), Document Number: CK3100119924-3100119925.所谓关键问题，指的是此时中国正在积极争取的中美贸易协定的签订和美国的最惠国待遇，显然以小换大是更为明智的。一位美国记者曾把资产问题看作“两国建立贸易和商业关系方面，最后一个，也是最重要的一个问题”*《邓副总理会见美国记者》，《人民日报》1979年1月6日。，由此可以反观这一问题的解决对于中美经贸发展的意义。参与此事的王丙乾指出：“中美两国资产问题的顺利解决，为当时正在开展的中美两国关系扫清了障碍，两国贸易进入了大幅度增长的时期。”*王丙乾：《中国财政60年回顾与思考》，第196—197页。同时，中国正在开启一个引进外国技术、设备和资金及利用国际市场的新时代，对于资产上的一点损失自然也就不那么在意了。而实际上，从最终的结果来看，中国不但没有受损失，而且比预想的还多得了一些。据深谙其中奥秘的张劲夫回忆：“我方不请美国律师帮助收回冻结的存款，而由中国银行出面去收回。经过中国银行两年的努力，中国银行的工作是

做得好的，不仅收回存款还收回一部分利息。我方实际收回1亿多美元，即我方分文未出，还净得了好处2000多万美元。这充分说明，中美解决资产问题的谈判，是一次非常成功的谈判。”*《张劲夫文选：世纪回顾》(上)，中国财政经济出版社，2000年，第387页。后来，中国经济以两位数的速度在增长，为中国政府的战略考量划上了圆满的句号。

(本文作者 中共中央党校文史教研部博士研究生 北京 100091)

(责任编辑 吴志军)

Sino-US Negotiation on the Issue of Private Claims and Frozen Assets in 1970s

Deng Zhengyun

In the 1970s, after thawing and a direct communication, China and America gradually turned to some specific problems of negotiations, and one of the more important was assets remained by history. Since 1972, diplomatic staff of the two countries carried on several years of negotiations, fully demonstrating the differences in their respective position and cognition between China and America. Asset itself was, of course, the focus of the argument, but it was influenced by international strategies and domestic political affairs of the two sides. Promoted by the common interest and the need, the final agreement was signed in May 1979. In this regard, the United States felt good, while China was not a loser.

D829.712

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1003-3815(2016)-07-0057-14