检察机关监督社区矫正的实践、问题和对策*——以N市检察机关社区矫正监督工作为样本

文◎南通市通州区人民检察院课题组

检察机关监督社区矫正的实践、问题和对策*
——以N市检察机关社区矫正监督工作为样本

文◎南通市通州区人民检察院课题组**

从2003年试行社区矫正工作以来，作为一种新兴的刑罚执行方式，社区矫正已成为我国刑罚执行制度的重要组成部分，但同时也为我国刑罚执行检察监督工作提出了新的要求和挑战。监督实践发现社区矫正工作存在工作队伍薄弱、拟适用社区矫正调查评估问题多、交付执行乱、矫正和教育管理虚化、收监执行标准模糊等问题。而检察监督也面临缺少操作规范、监督信息获取难、监督缺乏刚性、监督协作机制不全和监督队伍不适应监督工作需要等难题。笔者认为，规范社区矫正及其监督可以从完善社区矫正法律、配套出台社区矫正检察工作办法、建立全国社区矫正信息平台、构建社区矫正一体化监督机制和强化社区矫正检察队伍等几个方面着力。

社区矫正 社区矫正检察 拟适用社区矫正调查评估

我国社区矫正工作从2003年开始试点、2009年全面试行，到2013年修订后《刑事诉讼法》明确规定对被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯，依法实行社区矫正，至此，社区矫正作为非监禁刑罚执行方式已逐步成为我国刑罚执行体系中不可或缺的组成部分。但实践中的社区矫正工作还存在许多问题，检察机关对社区矫正的监督也面临不少难题。

一、N市检察机关监督社区矫正实践概况

［案例一］2016年8月，N市检察机关采取随机抽查的方式到某区实地检查某司法所社区矫正工作，通过现场检查社区矫正执行工作档案，发现该区司法局确定2名社区矫正人员的社区矫正期间错误，司法所工作档案多处记载与实际情况不符或者记载有误，存在虚管问题。后检察机关分别就以上问题发出纠正违法通知书和检察建议书，纠正了社区矫正工作中的问题。

［案例二］2016年2月份以来，N市某县检察院通过设立派驻社区矫正中心检察室，建立社区矫正联网监控网络系统，先后通过联网监控中心开展网上远程监督活动268次，获取监督信息18起，查核矫正人员活动轨迹78人次，发现人机分离现象6起，发现拒不报到入矫而提出监督收监1起，有力推动了社区矫正法律监督从适时性监督向常态化动态同步监督转变，提升了社区矫正法律监督效果。

近三年N市检察机关共计发出书面纠正违法通知书28份，书面检察建议书91份，刑事执行检察建议书70份。该市全部9个基层院中6个成立了刑事执行检察部门（原监所检察部门），另3个指定了专人负责社区矫正检察工作。检察监督从最初着重于摸清社矫人员底数，到现在以监督纠正“脱管、漏管”为核心，全面介入社区矫正的入矫、管理教育、解矫收监各环节。市级院主要通过定期、不定期巡视检察，基层院主要通过文书核查、实地检查和电子信息化核查的方法开展监督。社区矫正检察考核主要依据刑事执行检察工作平台计分排名，结合查办职务犯罪和发出书面纠正文书数，江苏省刑事执行检察工作平台几乎涵盖了社区矫正检察工作的全部事项，其最主要的功能是定期导入全省社区矫正决定机关（法院、监狱、看守所）监外执行人员信息和社区矫正机构的社矫人员信息，自动化核查比对，但该平台目前存在信息导入不及时，地域范围限于江苏等弊端，时常出现信息不准确的情况。

二、检察监督实践发现社区矫正工作存在的问题

（一）社区矫正工作队伍薄弱

以N市某区为例，该区现共有社区矫正执法者（公务员）46名，社会工作者（社工）75人，尚未建立社会志愿者队伍，整体呈现三大特征。一是工作人员多头管理，兼职普遍。实践中，司法所工作人员编制属于司法局，而工资、福利待遇却由乡镇财政负担，对司法局的事情能推则推，对乡镇政府的重点工作却积极性很高,且社许多人明确兼任乡镇政法委员、武装部长等职务，或长期被乡镇借用做为党委秘书、政府秘书等。二是执法工作者流动性大，普通社工待遇偏低。2013年至今，已有10人不再从事社区矫正工作，人员流失率约20%，社会工作者每人年均不足1.6万元工资，且大部分没有办理养老保险等。三是社会工作者年龄结构老化、学历层次偏低。全区50周岁以上38人占比50.6%，本科学历仅7人占比9.3%。

（二）拟适用社区矫正调查评估问题多

一是法律性质不明，对所居住社区的影响是否必须进行调查评估，法律没有明确规定,对于调查评估报告是否属于证据也争议较大。二是调查评估报告质量不高，实践中的调查者就是最后的社区矫正执行者，他们要么为了减少将来监管工作量，避免承担更多责任，作出不适用结论，要么碍于邻里关系、世故人情、甚至收受或者索取贿赂，［1］进行权力寻租，作出适用决定。加上时间紧且没有详细的操作流程，使得许多调查评估流于形式，有的仅有三言两语。三是提请委托和采信调查评估过于随意，许多案件并不委托调查评估，或者委托调查评估不及时，对委托调查意见采用与否也不反馈。四是缺少有效监督，现有法律并未规定拟适用社区矫正调查评估相关文书抄送制度，也没有明确规定检察机关监督责任，检察院无从知晓相关信息也就难以开展监督。［2］

（三）社区矫正交付执行乱

一是法院不经核实“武断”指定居住地，随意交付。例如江苏某法院没有核实居住地，直接将实际居住地为江苏如东的罪犯李某某交付户籍地江苏如皋，造成如皋司法局监管困难。二是社区矫正机构“怕出事”，随意拒收。例如江苏扬州某该司法局因冯某想去N市矫正为由随意将冯某某的材料退回原判法院，而法院将其交付至N市某区时，N市某区也以不具备监管条件将相关材料退回原判法院，造成冯某某在判决生效后1个多月不能正常接受矫正。三是社矫人员“图方便”，拒不报到。例如江苏某法院将罪犯谭某某交付其户籍地重庆市某县，谭某某以多年在外务工，回老家将失去生活来源为由，拒不回家接受矫正，造成漏管达2个月之久。四是检察机关的交付执行监督信息不完整，监督乏力，实践中有的法院只抄送判决书，有的连判决书都不抄送，造成检察院并不确定该判决是否生效以及如何执行，难以提出交付执行监督意见。

（四）矫正和教育管理虚化

一是入矫和解矫宣告缺乏仪式感，无论是集中宣告还是单独分散宣告，都限于简单向社矫人员宣讲相关权利义务和监管规定，没有能在庄严肃穆的宣告场地，组织社区矫正有关人员全部到场，通过宣告增强社矫人员身份意识和遵纪守法自觉性。二是教育管理虚化，实践中教育学习和社区服务时间一般不足8小时，教育学习内容也缺乏针对性，不能做到有的放矢、因人施教。三是居住地变更困难，变更居住地限制条件模糊、程序复杂，实践中有较大的自由裁量空间，迁入地司法行政机关考虑监管责任多不愿意接收。

（五）收监执行标准模糊

一是提请收监执行标准模糊，实践中对《社区矫正实施办法》规定的兜底收监条件“其他违反法律、行政法规和监督管理规定，情节严重的”存在较多争议。一种观点认为，“情节严重的”应该以缓刑、假释人员违反的相关法律、行政法规中的规定为准；另一种观点认为，应该综合考察缓刑、假释人员违法行为的情形，具体情况具体分析；还有观点认为，《社区矫正实施办法》中的“情节严重的”，应包含因违法行为被行政拘留、司法拘留、强制隔离戒毒等被限制人身自由处罚的情形。各种观点在实践中都有体现，造成社矫人员同样的违法行为，有的地方提请收监执行，有的不提请收监执行，损害了法治的统一实施和刑罚执行的权威。

三、检察机关监督社区矫正面临的问题

（一）监督工作缺乏操作细则

法律层面的《刑事诉讼法》仅概括规定人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督，而地方制定的法规如《江苏省社区矫正工作条例》，也对检察监督规定较为原则。司法解释层面《刑事诉讼法解释》仅规定相关法律文书的抄送检察机关，《刑事诉讼规则》虽然就检察监督的具体业务部门、提出纠正的情形等进行了规定，但对如何发现违法情形，如何提出纠正意见等规定不明确。其他规范性文件如《社区矫正实施办法》仅规定了人民检察院对社区矫正各执法环节依法实行法律监督。而《哈尔滨市社区矫正试点工作领导小组关于开展社区矫正试点工作的意见》《安徽省社区矫正试点工作方案》等地方性文件，更是仅限于一定的地域范围和于社区矫正的一个方面，对于监督实践指导意义不大。

（二）监督信息获取难

一是拟适用社区矫正调查评估监督信息获取难，现有法律法规未规定将拟适用社区矫正调查评估相关文书抄送检察机关，而检察机关对具体调查过程和结果也不了解不参与。二是交付执行监督信息获取难，实践中，决定机关抄送检察机关相关法律文书容易遗漏、丢失等，而社区矫正机构并不及时将入矫信息通知检察机关，检察机关难以掌握对交付执行的完整信息。三是管理监督信息获取难，社区矫正工作档案多存在造假嫌疑，记录千篇一律，教育学习和社区服务时间随意填写等，而实地调查和面对面谈话则力不从心。如N市某区共20个乡镇司法所，远郊的司法所有2小时车程，常年纳管社矫对象400多人，仅有的1名检察人员很难高频次到每个司法所开展检察监督。四是终止执行监督信息获取难，实地调查监督难以落到实处，而书面审查又很难发现违法问题。如N市三年来所有发出的189份法律监督文书中，没有一起终止矫正违法违规行为是通过对书面材料审核发现的。

（三）监督缺乏刚性

一是职务犯罪查办少。全国2012年至2014年刑事执行检察部门立案查办监外执行中的职务犯罪案件也仅28件30人。［3］而N市检察机关近3年没有查办一起社区矫正领域职务犯罪。二是书面纠违不多，监督失之以软。据统计，N市9个基层检察机关三年内仅发出书面纠正违法通知书28份，其中有13份为法院书记员笔误造成的社区矫正期间计算错误或者文书制作错误,意义不大。全部90份书面检察建议中有72份是建议社区矫正机构对相关社矫人员提请收监执行，占全部书面检察建议的80%，且分析发现，司法行政机关都是在检察建议书发出当天、次日或两三天内提出收监执行建议，即许多司法行政机关在收到检察建议时或者之前就已经启动收监程序，检察建议的监督意义不大。［4］总之，实践中职务犯罪查办少和书面纠正违法多没能触及实际履职，刚性效力不足，没有强制执行力和程序性后果，监督的效力依赖于被监督单位的配合，形成所谓“乞丐式监督”。［5］被监督机构消极抵触检察机关的纠正违法通知书和检察建议的情况时有发生。

（四）监督协作机制不全

实践中，不同辖区的刑事执行检察部门之间存在一定的竞争关系,多不愿意主动协助其他检察机关开展监督工作。为此江苏省还专门制定了《江苏省人民检察院关于建立社区矫正法律监督一体化工作机制的暂行规定》，但实践中文件内容执行情况不理想。如许多刑事执行检察机构发现非本辖区的社矫人员被治安处罚的信息后，也多不愿告知居住地检察机关，因为告知监督信息后，被告知的居住地检察机关可以据此开展监督并在考核中加分，而告知的检察机关则没有加分，相当于“为他人做嫁衣裳”。检察机关内部各科室之间也缺少相关协作机制，虽然有关文件规定公诉、侦监等部门相关文书抄送刑事执行检察部门，但是实践中，多数情况是让刑事执行检察部门倒签送达回证，一个月甚至更长时间才集中送达一次相关法律文书，许多违法违规问题已经发生，错过了监督时效。

（五）监督队伍不适应现有监督工作需要

一是监督理念落后，存在“重配合、轻监督”和“等、停、靠”思想，热衷于以社区矫正参与者的身份介入具体的社区矫正具体运作，乐于为社矫人员“上法制科”，甚至协调政府部门帮助解决社矫人员生活困难，不主动到社区矫正工作第一线去调查、了解问题，检察监督基本靠文书审查。二是监督人力资源不足，刑事执行检察工作量与现有刑事执行检察人员力量之间的矛盾十分突出。以N市为例，全市刑事执行检察部门实有人员47人，承担着7个看守所、3个监狱的派驻检察工作和9个县区的社区矫正检察监督工作。除此之外，还承担着羁押必要性审查、强制医疗执行检察、指定居所监视居住执行检察、财产刑执行监督等多项新增监督职能。

四、规范社区矫正及其检察监督的对策

（一）完善社区矫正法律

呼吁已久的《社区矫正法》正在征求意见中。健全社区矫正工作队伍，改变人员管理模式，统一社区矫正执法者和社会工作者由司法局管理，落实社区矫正执法者相应福利待遇，建立专业社工工资、福利增长机制，是建立业务培训、考核奖惩常态化机制。规范拟适用社区矫正调查评估，确立调查评估意见的证据属性，明确调查评估的主体、流程、内容等，成立专门的调查评估机构，设定保密和回避规定，明确责任追究。明确“居住地矫正”的操作细则，确定居住地矫正的内涵和外延，设定居住地的确定以及变更条件和程序。规范交付执行，确定法院对居住地的最后决定权和争议解决机制，强化交付执行责任，明确法院的交付执行责任和司法行政机构的先行登记职责，制定责任追究机制。严格监督管理深化教育矫正，着重运用电子监控等新监控技术手段，制定社矫人员考核奖惩办法，细化教育矫正方案，针对不同社区矫正人群制定差异化的教育矫正方案，合理安排社区服务内容和方式。统一收监执行条件中“严重违法”的标准，具体应包含因违法行为被行政拘留、司法拘留、强制隔离戒毒等被限制人身自由处罚的情形。

（二）配套出台检察机关监督社区矫正工作办法

一是明确社区矫正检察体制机制，建立健全社区矫正法律监督机构，设立派驻社区矫正机构检察室或者检察官办公室，保障社区矫正法律监督人员编制，配齐配强社区矫正法律监督人员，在司法责任制改革和员额制改革中，为社区矫正检察设置适当的员额。二是确定检察方式方法，规范文书审查制度，建立规范文书审查纸质台账或者电子台账，明确实地检查监督、谈话了解情况的频次，重视通过查办职务犯罪开展监督社区矫正执行的震慑作用，设置书面纠正的程序性后果，提升监督严肃性和监督效果。三是细化社区矫正检察内容，将拟适用调查评估明确纳入检察监督范围，细化交付执行到解除矫正、终止执行全环节监督内容。四是建立社区矫正法律监督责任追究和绩效考核机制，列出社区矫正检察权力清单，对于检察人员在社区矫正检察监督中，因为故意或者重大过失，不履行或者不正确行使检察监督权力，严重后果或恶劣影响的，应当依法追究法律监督责任，建立科学合理的绩效考核机制。五是构建检察机关监督社区矫正工作一体化工作机制，通过检察机关统一业务应用系统，相互告知交付执行、居住地变更、社矫人员接受治安处罚等18类信息，增强监督合力。

（三）建立全国社区矫正信息工作平台

《社区矫正实施办法》规定，司法行政机关和公安机关、人民检察院、人民法院建立社矫人员的信息交换平台，实现社区矫正工作动态数据共享。2016年8月30日，“两高两部”联合印发的《关于进一步加强社区矫正工作衔接配合管理的意见》再次规定，司法行政机关应当建立完善社区服刑人员的信息交换平台，推动与人民法院、人民检察院、公安机关互联互通，利用网络及时准确传输交换有关法律文书，根据需要查询社区服刑人员脱管漏管、被治安管理处罚、犯罪等情况，共享社区矫正工作动态信息，实现网上办案、网上监管、网上监督。

当前，公检法司等社区矫正相关机关都建立了各自的信息网络平台或者数据库，为建立全国范围内的社区矫正信息工作平台提供了现实的硬件基础。建议在符合安全保密基础上，让所有的社区矫正相关法律文书通过统一的社区矫正信息工作平台流转，将电子定位监控、教育学习、社区服务签到计时系统等全部进行信息化处理，实现交付和接收无缝对接、资源共享、网上办公、消息通知、定位监控、信息互动、统计查询等。检察机关就可以通过该平台将社区矫正各参与方纳入监督系统，做到从调查评估、报到入矫到解除矫正全程执行信息实时监控。

（四）强化社区矫正检察监督队伍建设

一要转变执法监督理念，坚决克服“重配合轻制约”的执法观，时刻树立危机意识和安全意识，杜绝“等、停、靠”和“做得多，错的多”思想。二要适当扩充编制，优化现有监所检察队伍结构，改变以往年龄结构偏大、知识结构成就的队伍状况，加强社区矫正检察监督人员的轮岗交流，加强培训提高统一执法监督标准，提升监督能力，提高监督公信力。三要加强硬件和基础设施建设投入，实施科技强检战略，特别要注意运用监所信息化技术成果，提高监督效率，提升监督效果，积极探索设立社区矫正检察官办公室、社区矫正检察工作站、监外执行检察室，或借助乡镇（街道）检察室平台开展社区矫正法律监督工作。

注释：

［1］参见丹检宣：《一名社工的致富宝典》，载《检察日报》2016年8月16日。

［2］参见杨宝川：《拟适用社区矫正调查评估制度实证研究——以江苏省南通市通州区为例》，载《刑事执行检察工作指导》2015年第3期。

［3］参见袁其国主编：《刑事执行检察工作重点与方法》，中国检察出版社2015年版,第232页。

［4］提请收监执行建议需要向公安机关收集社矫人员违法违规信息，调取行政拘留相关材料等，具体是否提请收监一般还需要司法行政机关开会讨论，报领导审批等多个程序，耗时较长。

［5］参见张建伟：《从权力行使型到权力抑制型刑事程序构造的重新设定》，载《政法论坛》2004年第3期。

*本文系最高人民检察院2016年检察应用理论研究重点课题的阶段性成果。

**课题组负责人：黄凯东，江苏省南通市通州区人民检察院检察长；课题组成员：瞿明惟、张傲冬、商银涛，江苏省南通市人民检察院；袁国明、金志锋、张建兵、瞿国光、邱楠、张涛，江苏省南通市通州区人民检察院［226300］