政策兜底的内涵及外延探究——以巴中市为例

邹仁见

政策兜底的内涵及外延探究
——以巴中市为例

邹仁见

在民生领域，“兜底”指的是政府制定政策保障困难群众基本的生产生活需求。《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中，明确规定对无法依靠产业扶持和就业帮助脱贫的家庭实行政策性保障兜底。本文试图从民政兜底的内涵和外延探究之。

一、“兜底”的内涵

习近平总书记强调，精准扶贫要按照贫困地区和贫困人口的具体情况，解决好“怎么扶”的问题，其中对贫困人口中完全或部分丧失劳动能力的人，实行最低生活保障制度兜底。所谓“最低生活保障制度”，指的是地方政府基于物价水平、消费水平、地方财力等综合因素，设定一个维持居民基本生活的标准，当居民家庭人均收入水平低于这个标准时，可以获得政府现金和实物救助维持家庭基本生活需求。国务院先后于1997年、2007年印发了建立城镇、农村最低生活保障制度的通知，切实解决了城乡贫困人口的生活困难。可见，“兜底”主要是指生活兜底，即“城乡低保”，目的是保障困难群众的基本生活，也就是解决他们衣、食等“原生态”问题。

低保制度优势在于不附加先决条件、不考虑社会身份，唯一的认定条件就是家庭人均月收入是否低于当地低保标准，且纳入低保兜底后，困难群众最基本的生活能得到保障。就巴中市来说，低保制度总体运行较为顺畅：一是成立了市低收入家庭认定指导中心，在乡镇一级全面建立了扶贫救助中心，建立起“一门受理、协同办理”工作机制，打造了“申请－受理－办理”一体化的 “绿色救助通道”。二是出台了《“低保政策兜底一批”工作方案》，严格按照“家庭申请－乡镇审核－县级审批”流程规范申请程序；将全市普查出的长期大病患者、精神病患者、重度残疾人全部纳入低保一类救助，城乡低保保障标准分别为420元/月、3180元/年。三是实行了动态化管理，对于已经享受低保救助的对象，通过年审制度加以调整，符合条件的继续享受，不再符合条件的停止发放，确保“应保尽保、应退尽退”。

但是，低保制度也面临诸多问题。一是低保标准偏低。巴中的城乡低保标准为420元/月、3180元/年，且低保补助金实行差额补助，也就是通过补助家庭月人均收入与低保保障标准的差额，贫困人群仅能满足食品性支出需求。从经济增长速度和物价上涨水平来看，与城乡居民人均可支配收入增长等经济指标相比，保障标准还很低，难以满足城乡贫困人口的生产生活需要。二是家庭收入难核实。目前对城乡居民家庭收入的核实主要依靠工作人员走访，一定程度上缺乏科学的标准和手段。一方面使一些真正贫困群众没有选出来，应保未保；另一方面，使一些实际生活水平高于低保标准的人钻制度的空子，不保已保，造成资源浪费。

二、“兜底”的外延

习近平总书记在中央农村工作会议上指出：“要紧紧扭住基本公共服务和基本社会保障的制度建设，编织一张兜住困难群众基本生活的社会安全网。”可以看出，仅仅保障困难群众的基本生活是不够的。就巴中市来说，所辖三县两区均为国家或省级贫困县(区)，截至2015年底，全市仍有贫困人口31.83万人、贫困发生率10.5%，大大高于全国全省其他市县，群众住房难、上学难、就医难、养老难尤为突出。要消除绝对贫困，让困难群众过上有尊严的生活，政府还要从基础设施、公共服务和社会保障方面为困难群众“兜底”，具体说来，除低保兜底外，还应包括住房兜底、教育兜底、医疗兜底和养老兜底。

（一）住房兜底，保障群众住有所居。城乡贫困人口由于自身经济条件的限制，在市场经济大环境下没有能力买房，只能依靠政府“兜底”保障解决。就巴中市来说，应制订科学合理的城乡保障性住房建设规划。一方面增加公共财政投入，加大城市棚户区改造力度，多渠道筹集资金用于城市保障性住房建设；另一方面在农村全面实施危房改造工程、探索创新廉租房建设、因地制宜建设巴山新居、重点抓好易地扶贫搬迁，解决洪水淹没区、地质灾害区和不宜人居的边远高寒山区贫困群众住房问题。同时，完善《社会救助暂行办法》，建立差别化补贴机制，针对最低生活保障家庭、分散供养的特困人员的住房困难，可采取配租公租房、发放租赁补贴、给予建房贷款贴息等方式进行“兜底”解决，让救助对象承担的住房支出尽可能少，真正保障群众住有所居。

（二）教育兜底，保障学生学有所教。扶贫先扶智，治贫先治愚。《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中，教育扶贫被赋予了“阻断贫困代际传递”的使命。巴中市贫困群众中因学致贫的比例很高，学生失学、辍学的人数很多，贫困的代际传递比较明显。如何保障贫困家庭子女接受公平有质量的教育，如何保障他们学得一技之长告别贫困，也是一项民生兜底工程。就巴中市来说，一要坚持城乡统筹，构建覆盖全社会的留守儿童关爱体系和教育扶贫结对帮扶体系，加大对贫困家庭大学生的救助力度，建立保障贫困家庭学生入学的长效机制；二要借鉴发达国家的经验，在办好学前教育、义务教育、普通高中教育的同时，重点办好职业教育。作为革命老区、边远山区、落后地区，更应将教育资金向职业教育倾斜，一方面让职业技术教育担当起先进科学理论孵化器的重任，另一方面让贫困学子学得一技之长，拥有安身立命、脱贫奔康的本领。

（三）医疗兜底，保障群众病有所医。没有全民健康，就没有全面小康。经摸底调查，巴中市贫困人口中67%的家庭是因病致贫、因病返贫，“一人生病，拖垮全家”的情况十分突出，医疗兜底十分迫切。针对这种情况，应重点围绕“怎么防”“怎么治”“怎么保”解决贫困群众医疗健康问题。一是要扎实开展医疗卫生精准扶贫，不仅要组织全市贫困人群进行全面疾病诊治和康复治疗，还要全面提升基层医疗卫生服务能力解决看病难、降低贫困人口大病费用实际支出解决看病贵的问题。二是在提高医疗保险待遇的同时，要加快完善《巴中市医疗救助实施办法》，全面落实医疗救助制度，将贫困人口全部纳入重特大疾病救助范围，对低保对象、低收入家庭、长期患病者实行分类救助，提高救助标准，并资助特困供养人员、低保对象参加城乡居民基本医疗保险，着力构建医疗综合保障体系，实现贫困人口基本医保、大病保险、医疗救助和兜底保障相互衔接。

（四）养老兜底，保障群众老有所养。《巴中市老龄事业发展“十三五”规划》最新数据显示，巴中市60岁以上老年人口总数达71.67万人，占户籍总人口18.9%，其中农村留守老人所占比例高达65%，衰老、失能、失独、疾病、贫困相互交织，政府已面临严峻的养老危机，履行政府职能为困难老年人“兜底”养老势在必行。一要进一步强化老年人社会保障体系，探索对特殊困难老年人入住社会福利机构扶持的政策，加快完善高龄津贴、养老服务补贴和护理补贴制度；二要加强养老服务设施建设，抓紧建设市级综合性养老服务机构，加快推进城市居家养老、社区日间照料中心建设，积极探索农村乡镇敬老院向区域性养老服务中心转型升级，实现市、县（区）、乡（镇）、社区四级老年服务设施全覆盖；三要探索建立医养融合养老新模式，支持医疗机构转型养老机构、鼓励养老服务机构设置医疗机构、加大社会力量兴办医养结合机构扶持力度，为老人提供集养老、医疗于一体的医养融合服务。

党的十八大报告指出，加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点，多谋民生之利，多解民生之忧。在中外记者见面会上，习近平总书记曾深情地说：“我们的人民热爱生活，期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境，我们要切实‘兜住底’‘补短板’，解决群众最基本、最迫切民生问题。”作为革命老区、边远山区、贫困地区，我们更应该把握兜底政策的内涵，理解兜底政策的外延，切实担负起保障基本民生的重要职责，带动群众早日脱贫奔康。

（作者系四川省巴中市民政局局长）