理论·实践·制度：陕甘宁边区民族区域自治的三维考察

刘艳萍

(陕西工商职业学院，陕西西安710119)



理论·实践·制度：陕甘宁边区民族区域自治的三维考察

刘艳萍

(陕西工商职业学院，陕西西安710119)

【摘要】理论、实践和制度是陕甘宁边区探索民族区域自治的三个重要维度。从理论上看，民族区域自治是马克思主义民族理论中国化的重要成果；从实践上看，它是中国共产党解决国内民族问题的重要创举；从制度上看，它是少数民族实现民族平等、民族自治的重要保障。在这三个维度的统一互动中，陕甘宁边区的民族区域自治实现了理论、实践、制度的三维立体发展，成为马克思主义民族理论中国化历史进程中的一个重要发展阶段。

【关键词】民族区域自治；陕甘宁边区；理论；实践；制度

民族区域自治是理论、实践、制度的三维统一体。在理论、实践、制度的三维互动中，民族区域自治不断向前发展。理论、实践、制度既是民族区域自治发展的三个重要维度，也是民族区域自治发展的三种重要形态。而这三个维度的探索及其形成的三种成果形态最早都出现在中国共产党领导的陕甘宁边区，并由陕甘宁边区走向全国。陕甘宁边区成为新中国民族区域自治的奠基者、探索者和先行者。

一

马克思主义民族理论中关于国家与民族关系的基本思想，是主张统一而反对分离，主张民主集中制而反对联邦制。但马克思主义又不绝对地反对联邦制，而赞成任何一种统一。马克思曾同情爱尔兰民族和人民的决议，希望爱尔兰从英国分离出去，成立联邦。恩格斯同样不完全反对联邦制，认为“联邦制共和国或者是一种例外”，“是由君主国向集中制共和国的过渡，是在一定的特殊条件下的‘前进一步’”。[1]175列宁在领导俄国革命时，坚持将马克思主义民族理论与俄国实际相结合，提出民族自决主张和联邦制构想，并付诸实践。1922年，苏联的成立标志着列宁民族自决理论和联邦制构想的成功。

(一)中国共产党早期的民族自决权理论

列宁的民族自决理论和联邦制构想深刻影响了中国共产党，使党在很长一段时间内将民族自决和联邦制作为解决我国民族问题的纲领政策。1922年党在二大《宣言》中明确提出，用自由联邦制统一中国本部和蒙古、西藏、回疆，建立中华联邦共和国。这是中国共产党将国家结构形式与解决中国民族问题联系起来进行理论探索的初始阶段，也是马克思主义民族理论中国化的最初探索阶段。1923年党在《中国共产党党纲草案》中强调了民族自决原则，提出“西藏、蒙古、新疆、青海等地和中国本部的关系由各该民族自决”。[2]221928年党的六大通过的《政治决议案》提出“统一中国，承认民族自决权”[2]86的政治口号。1931年颁布的《中华苏维埃共和国宪法大纲》进一步提出：各少数民族拥有完全自决权，可自由决定“加入或脱离中国苏维埃联邦，或建立自己的自治区域”。[2]1661933年颁布的《中华苏维埃共和国十大政纲》、1934年通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》都重申了1931年《宪法大纲》关于民族问题的纲领。1935年8月5日，中共中央政治局在《中共中央关于一四方面军会合后的政治形势与任务的决议》中指出“目前在少数民族中的基本方针，应首先帮助他们的独立运动，成立他们的独立国家”。[2]306-307同年12月25日，党在《关于目前政治形势与党的任务决议》中呼吁蒙、回等被压迫民族建立自己的国家。至此可以看出，在二大以后的很长一段时间内，中国共产党在国内民族问题上的基本主张，就是坚持民族自决基础上的“联邦制”。而这种民族自决更多地是指民族的分离和民族的独立，是一种无条件的、绝对的民族自决。

(二)从“民族自决”转向“民族自治”

华北事变后日益加剧的中华民族危难，使中国共产党倡导的民族分离、民族独立的理论与中国各族人民团结抗战的革命要求相冲突、相矛盾。于是中国共产党及时转变民族理论，使其由“民族自决”开始转向“民族自治”。这一转变，既契合了中华民族团结抗日的要求，又保障了少数民族自己处理内部事务的权利，是中国共产党人在民族理论上从“联邦制”转向民族区域自治的一个中间环节。

1936年5月25日，毛泽东在以中华苏维埃人民共和国中央政府主席名义发布的《中华苏维埃中央政府对回族人民的宣言》中充分表达了民族自治思想。它宣告：“凡属回族的区域，由回民建立独立自主的政权”，“凡属回民占少数的区域，亦以区乡村为单位……建立回民自治政府”。[2]367据此，党在新解放的宁夏豫旺和海原东部地区建立了一批回民自治政权，并在此基础上正式建立了全国第一个回族县级自治政权——陕甘宁省豫海县回民自治政府。虽然这个政权只存在了半年时间，但它却是中国共产党民族区域自治政策的早期尝试。

可以说，这一时期党的民族自治政策及其实践已经蕴含了一些民族区域自治的内容。一是少数民族主要依照居住情况，分为聚居和杂居两种；二是按少数民族居住地方的大小和人口的多少建立相应的自治政府；三是在性质上，自治政府是区域性的地方政权，而不是全国性的统一政权；四是少数民族自己管理自己的内部事务。但严格来说，它因为没有实现民族自治与区域自治的有机结合，所以更多的是一种民族自治。这一点在豫海县回民自治政府的建立过程中表现尤为突出。豫海县回民自治政府并不是依照回民聚居地区建立自治区域及其自治政府，而是在豫旺县苏维埃政府基础上，“将豫旺县苏维埃政府所属的同心城、王家团庄、窑山及海原县的李旺等纯回民区划分出来成立豫海县，建立豫海县回民自治政府”[3]71。可见，豫海县回民自治政府从性质上看，它更多的是一种民族自治。

(三)党的民族区域自治理论开始形成

党的民族区域自治理论真正开始形成则是在党的六届六中全会上，毛泽东作了题为《论新阶段》的政治报告。该报告以团结国内各民族一致抗日为目的，对党的民族政策进行了详细阐述。其中明确指出在民族平等、共同抗日原则下，少数民族“有自己管理自己事务之权，同时与汉族联合建立统一的国家”[2]595。报告还对保护少数民族权益进行了具体规定。毛泽东在关于民族政策的阐述中，一方面不再提及民族独立性质的“民族自决”和与之相关的“联邦制”；另一方面将少数民族具有“自己管理自己事务之权，同时与汉族联合建立统一的国家”这一民族区域自治的基本原则放在了突出地位。这是当时党关于民族区域自治思想的集中反映。

党的民族区域自治理论能够在六届六中全会开始形成，一方面是党的理论探索和实践发展的必然结果，而党在理论上的成熟和对民族实际的深入了解都为民族区域自治理论形成提供了必备条件；另一方面陕甘宁边区也为民族区域自治理论的形成提供了现实条件。第一，边区境内的确存在蒙、回少数民族聚居以及同汉族杂居的现象，并形成了少数民族相对集中的聚居地。第二，在边区民主政权下，民族压迫现象不复存在，民族平等、民族自治成为少数民族的迫切需求。在陕甘宁边区的现实土壤上，党的区域自治和民族自治思想萌芽在此结合并破土而出，形成了民族区域自治理论。

(四)陕甘宁边区对民族区域自治理论的深入探索

1941年5月1日陕甘宁边区政府颁布的《陕甘宁边区施政纲领》(以下简称《施政纲领》)对民族区域自治进行了明确规定和完整阐述，这在党的历史上还是第一次。《施政纲领》明确规定：“依据民族平等原则，实行蒙回民族与汉族在政治、经济、文化上的平等权利，建立蒙回民族的自治区，尊重蒙回民族的宗教信仰和风俗习惯。”[2]678这一规定既明确了民族区域自治的任务是实现民族平等、民族自治，又指出了民族平等、民族自治的实现路径是民族区域自治。

《施政纲领》中阐述的民族区域自治思想，是对党的民族自治思想的一种发展，更是对党的民族自治思想的一种超越。首先，在目标实现上，民族自治主要是摆脱民族压迫，获得少数民族自己管理内部事务的权利。相比而言，民族区域自治前进了一步，它的任务除了民族自治外，更强调民族平等。其次，在权利实现上，民族自治重在实现少数民族自己管理自己内部事务的权利，是一种典型的“自治”。而民族区域自治则更强调少数民族与汉族在政治、经济、文化等方面的平等权利，表明少数民族已经突破自治的狭小领域，参与到国家政治、经济和文化建设当中，实现了自治与共治的完美结合。再次，在行政地位上，自治政府等同于一般地方政府。而民族区域自治专门建立自治区，这本身就突出了自治区的行政地位。最后，在组成关系上，自治政府可自由决定加入或脱离边区政府，表明自治政府与边区政府的关系是后天的、外在的、松动的，而民族自治区作为边区的重要组成部分，它与边区政府的关系是先天的、内在的、稳固的。

《施政纲领》对民族区域自治的明确规定和完整阐述，既展示了党的民族区域自治理论的发展，也体现了陕甘宁边区党和政府对民族区域自治理论的探索，是陕甘宁边区民族区域自治理论探索成果的重要体现。而陕甘宁边区在民族区域自治理论探索上所取得的重大进展势必推动边区民族区域自治的实践发展。

二

陕甘宁边区民族区域自治的实践探索与边区民族区域自治理论的发展是密不可分的。理论上的每一次前行、每一次进步都带动实践的快速发展，而实践中产生的问题和需求又促使理论的不断发展。在陕甘宁边区民族区域自治理论指导下，边区的民族区域自治实践也经历了以六届六中全会和《施政纲领》为节点的两个发展阶段。在前一阶段，民族区域自治实践主要是将民族区域自治理论具体化，通过划定和建立回民村实现了民族自治与区域自治的初步结合，找到了民族区域自治的初始实现路径。在后一阶段，民族区域自治实践主要是将民族区域自治理论系统化，通过完善民族事务机构、建立民族自治区乡等提升民族区域自治的实现形式和实现路径，探寻民族区域自治的发展规律并总结其经验教训。在这两个发展阶段之间，提升民族区域自治的实现形式和实现路径成为最紧迫的问题，亟需边区党和政府在理论上得以解决。而这些问题在理论上得以解决后，无疑将加快民族区域自治实践的步伐。于是，边区民族区域自治在理论与实践的互相推动中不断向前发展。

(一)六届六中全会后陕甘宁边区民族区域自治实践的初步探索

在党的六届六中全会开始形成民族区域自治理论后，陕甘宁边区党和政府便根据边区民族实际开始探索民族区域自治的初级实现形式和初始实现路径。陕甘宁边区位于陕西、甘肃、宁夏三省交界，并与内蒙接壤，紧邻蒙、回少数民族聚居区。边区境内的少数民族主要是回族，还有为数不多的蒙族。“边区回民，革命前在新正有三十家，曲子和三岔各有三家，人数甚少，革命后，因边区民主政权保障各民族的信仰自由，政治上的自由平等，历年来各地回民都有增加。”[4]255而且，各地回民逐渐形成了自己的聚居地。在党的民族区域自治理论指导下，边区政府开始在回民聚居地划定回民区、建立回民村。例如，定边城西关外回民乡(这是一个城市回民乡)，过去只是一片荒滩。红军到定边后，建立了人民革命政权。“二十六年，在政府的帮助下，西关外修了两间水房和三间住房，二十余间回民店房，成立清真寺，划出回民区。”[4]263再例如，盐池县本没有回民村，边区政府为了实现回民自治，先是号召建立回协以此来团结过往与居住的回民。后来，为着进一步地发挥回民自治精神，便相继成立了两个回民村。这两个回民村，“都是政府关心少数民族问题而特别划定的”[5]。在边区党和政府的组织、领导下，边区回民同胞逐渐在其聚居的关中、陇东和三边等地纷纷建立了回民村，“举凡回民的问题，通归回民村来解决，只有回汉的问题，才由区府解决，而事先要征求回方意见”[5]。回民区的划定和回民村的建立，不仅实现了回族民族自治与区域自治的初步结合，还找到了民族区域自治的初始实现路径。但随着回族人口的持续增加和回民自治精神的不断发挥，陕甘宁边区的民族区域自治实践迫切需要提升其实现形式和实现路径，以达到民族自治与区域自治的紧密结合。这是实践对理论发展提出的问题，需要在理论上给以解决。

(二)《施政纲领》颁布后陕甘宁边区民族区域自治的深入探索

1941年5月颁布的《施政纲领》提出“建立蒙回民族自治区”，在理论上明确回答和解决了实践中关于提升民族区域自治实现形式、实现路径的问题。《施政纲领》的颁布加快了陕甘宁边区民族区域自治的实践步伐，使陕甘宁边区民族区域自治的实践探索进入到第二个发展阶段。在这一阶段中，边区党和政府一方面建立健全民族事务组织机构，为施行民族区域自治提供组织保障；另一方面开始着手建立蒙回民族自治区。

(三)建立健全民族事务组织机构

在《施政纲领》颁布后，边区党的民族工作机构率先得到加强和完善。1941年5月13日，西北工作委员会与陕甘宁边区中央局合并，成立了西北中央局。7月，西北中央局又设立少数民族工作委员会，继续开展少数民族工作。12月，西北中央局决定设立中央调查研究局第四分局，并下设少数民族研究所，接受中央调查研究局和西北局双重领导。同时，西北局统战部内也设立少数民族部或干事管理少数民族工作。党的民族工作机构在边区建立回民自治区的过程中发挥了重要的领导作用，并对新正、盐池两地回民如何实现自治提出了初步意见。

在党的民族工作机构建立健全的过程中，边区政府为加强民族事务工作领导，保护少数民族特殊利益，也开始在其内部设立专门的民族工作机构。1941年8月11日，边区政府成立了少数民族事务委员会，专管边区境内回、蒙等各民族区域自治事宜和民族自治区内各种建设事项。9月24日，边区政府又指示“各专署、市、县府内，设民族事务科，负责各分区、县、市境内的少数民族问题”[6]。1942年4月13日，边区政府决定在定边、盐池两县府“一科内定边增加三人，盐池增加二人，专司民族事务工作”。[7]717月11日，边区政府同意在三边和陇东两个专署以及新正、靖边两个县政府内设立民族事务科，管理各民族团结事务。[4]1438月29日，边区政府又批准在镇原、曲子、环县三个县政府第一科内增设民族事务科员一人。[4]144边区民族事务委员会及各级民族事务管理机构的成立不但为边区开展民族区域自治工作提供了有力的组织保证，而且直接推动了边区民族区域自治的实践进程。

(四)三岔回民自治乡的试点

在建立蒙回民族自治区的过程中，边区党和政府《施政纲领》颁布后，边区政府便开始了建立三岔回民自治乡的筹备工作。三岔区是一个回汉民杂居之地，而回民在大杂居之下又形成了小聚居的现象。于是，边区政府准备把三岔回民聚居的“这个回民村扩大成为一个回民乡，可以使他们单独地进行选举成立一个回民的乡参议会和乡政府，这正是向着边区中央局所发布的新的施政纲领中所示‘建立蒙回民族的自治区’的方向一步步做去”[8]。其具体做法就是将三岔回民聚居的回民村及周边两个回汉民杂居的行政村一起划定为三岔回民自治乡。1941年6月，三岔回民自治乡正式成立，下辖三个行政村。[9]90翌年11月，三岔回民自治乡改选时，政府工作报告指出了回民自治乡一年的工作成绩：“(一)提高了回民的政治地位，建立了自己民选的政府(回民自治乡政府)。(二)改善了回民经济生活。一年间居民由二十四户增至五十三户，而去年有地的只有一家，今年有七户有了土地。(三)由镇原县政府协助，发给贫苦回民救济粮。(四)发动回民参加抗战动员；计出商业税七百五十元，公盐代金四百八十元。”[4]241此外，三岔回民自治乡政府还将扩建三岔回民自治乡为回民自治区作为今后工作的一个重要内容。三岔作为民族区域自治的试点，其成功实践加速了边区建立回民自治乡的步伐。

(五)回民自治区由试点走向推广

1941年11月6日至21日，陕甘宁边区召开第二届参议会，决定在关中新正县建立回民自治区、在盐池回六庄建立回民自治乡。随后，西北局少数民族工作委员会对两地回民如何实行回民自治提出了初步意见。翌年4月7日，三边专员公署向边区政府呈文，“经分区最高会议及专署会议通过建立回民自治区，设区公署，直接受专署领导，划为两个乡，盐池县回六庄一个乡，定边县西门外及二区杜家井为一个乡。区长拟以杨彪先生(回民，边区参议员)为区长，乡长由当地回民选举”[2]699。5月20日，定边县回民自治区正式成立。12月，回六庄由于相距太远、管理不便，复归盐池县四区五乡，并单独建立回民自治乡。[9]90定边回民自治区遂改区为乡，杨彪由区长改任乡长。原本计划1942年建立的新正县回民自治区因为少数民族委员会“照顾整个精简”而延迟。[4]1501943年，边区政府在新正县第一区一乡、九乡建立了回民自治区。1945年春，边区政府在城川成立“蒙汉自治联合会”，下设四个行政村，行使相当于民族自治地方的权利。[9]89至此，边区共建立了5个回族自治乡和1个蒙族自治区。1946年林伯渠在向边区第三届参议会所作的政府工作报告中指出：“少数民族公民，除与一般男女公民同样享有上述一切自由权利外，更可以建立少数民族自治区，如三边、关中的回民乡与城川蒙民自治区等”。[4]162

这些民族自治区的建设和发展，保障了边区境内少数民族和汉族在政治、经济、文化等方面的平等权利。1944年9月，定边县新华街回民自治乡在进行乡参议员的直接投票选举工作中，共有488人参加选举，选出由14位正式乡参议员和3位候补参议员组成的乡参议会，再由乡参议会产生乡长和乡政府工作人员。边区参议员，前届自治乡乡长杨彪，因没有严格执行政府关于移难民的优待政策，受到群众批评而落选。边区少数民族实现了民族平等、民族自治的愿望，积极地参与到民族自治区的建设中来，促进了民族自治区的发展壮大。

(六)“两主一辅”的格局和“两外一内”的路径

通过以上两个阶段的探索，民族区域自治在实现形式上形成了“两主一辅”的格局，即民族自治区、民族自治乡两种主要形式和民族村一种辅助形式；在实现路径上形成了“两外一内”的建构，即由民族村——民族自治乡(例如定边回民自治乡)、由地方的乡——民族自治区(例如关中回民自治区)的两种外部实现路径和由民族自治乡——民族自治区(例如三岔回民自治乡)的内部提升路径。这些实践探索不仅实现了民族区域自治理论的具体化、系统化，而且通过探寻民族区域自治发展规律并总结经验教训又推动了民族区域自治理论的发展。

陕甘宁边区民族区域自治实践在取得重大成果的同时，也出现了一些新问题。这就使得民族区域自治实践并不能完全按照最初的理论设想去发展，而是要结合实际进行突破性的发展。例如西北局少数民族工作委员会提出：回民自治区在行政建制上分为“区”和“乡”两种。但在实践中，相当于“区”级的回民自治区因不适应边区实际而改“区”为“乡”。例如，三边专署于1942年初决定在定、盐两县建立回民自治区。但后来因为相距太远、管理不便，回六庄复归盐池县四区五乡，并单独建立回民自治乡。定边回民自治区遂改区为乡。可见，陕甘宁边区民族区域自治实践的复杂性、变化性使其并非处于理论指导下的单线发展状态，而是处于一种复杂的复式发展状态。

三

陕甘宁边区民族区域自治在理论与实践的互相推动中不断向前发展，而理论与实践的探索又都迫切需要制度的保障以促使自身更好的发展。同时民族区域自治理论和实践又为民族区域自治制度的形成提供了实践基础和重要来源。于是，在理论、实践、制度的三维互动中，民族区域自治成功地走出边区走向全国，成为我国解决民族问题的基本政策和一项基本政治制度。

(一)民族区域自治制度化的初步探索与《建设回民自治区》

民族区域自治理论和实践中的制度需求促使制度探索将其重点集中于理论、实践两个层面和“什么是民族区域自治”、“怎样实现民族区域自治”两个问题，并初步形成了以《建设回民自治区》为代表的民族区域自治制度探索成果。《建设回民自治区》是1941年11月边区第二届参议会决定在关中新正县建立民族自治区和三边盐池回六庄建立民族乡后，西北局少数民族工作委员会对两地如何实行回民自治而提出的初步建设意见。

第一，总体规定了回民自治区的任务、性质、地位及权利。其任务是团结抗战、实现民族平等，性质是新民主主义的自治区，其政权是回民族各阶级各阶层“三三制”的联合政权。回民自治区是居住在边区境内的回民实行区域自治的地方，因而它是边区不可分离的一部分。它在遵行边区制度法令前提下，有权按照民族特点制定各种单行法规和条例。这些规定基本构成了民族区域自治的内涵，从制度上初步回答了“什么是民族区域自治”。

第二，明确回答了回民自治区建设的必须条件和步骤。回民自治区建设必须具备四个条件，即在生活条件上，具有独特的民族生活方式，并且聚居区域的主要人口为农民；在经济条件上，要满足本区农民当前和今后发展所需的土地；在地理条件上，各个聚居区域互相连接便于行政管理；在主观条件上，应是当地居民自觉自愿建立回民自治区。建设回民自治区的具体步骤，第一步是组织自治区调查团，调查各地实际情况，考察其是否具备建设回民自治区的四个必备条件。待考察合格后进行第二步，组织建设委员会，负责进行自治区一切建设事宜。建设委员会由政府任命有关人员和当地有威望的回汉各界人士组成，并向政府负责，直至自治区政府成立。

第三，详细阐述了自治区各种建设与政策。在政权建设上，首先确定了民主选举和政教分离的基本原则，即自治区政权“自下而上完全经由民主选举产生，并由民主罢免而撤换行政人员”[10]77。同时“阿訇有选举权与被选举权，但在职阿訇不得担任行政首长与政府部门主要负责工作”[10]78。其次提出了自治区、自治乡直属边区政府的两级行政区划与分区专署或县政府具体领导的行政管理系统，即关中回民自治区与盐池县回民自治乡“行政系统直属于边区政府；为便于行政管理与进行各种工作，边区政府得委托关中专署于盐池县政府分别领导之”[10]77。最后规定了回民自治区、乡政府的产生及其组织，并特别规定自治区政府实行一级制，即“区政府下直接为行政村(或即为自然村如回六庄)”[10]78。在经济建设上，提出要发展农业、增加副业、分配土地、帮助生产及改善生活、祛除“三害”等任务。此外，还对边区财政经济政策、自治区内汉人政策、群众团体政策等进行了解释说明。

第四，初步提出自治区参议会建设意见。自治区参议会是自治区人民的代表机关，由自治区人民选举产生，选举比例为每二十人至三十人得选议员一人。自治区参议会宜采取议行分离一级制，因此设常有驻员和议长，均脱离生产。自治区参议会职权相等于县参议会，但具有起草自治区参议会组织条例及选举条例的权利。

第五，重视回民协会的组织建设与工作开展。首先指出回民协会在当前应完成的7个基本任务。其次提出要加强回民协会组织建设。回民协会组织应以“短小精悍、灵活紧凑为原则”，在建设中一方面要缩小分会组织，充实工作；另一方面要整顿各地支会，统一领导。每个分区成立一个支会，如果地区分散，可在支会下再设立区会。支会设总干事及组织、宣传两股，区会只设主任一人。分会脱离生产者不得超过三人，区会完全不脱离生产。

以上五个方面，为边区民族区域自治的具体实施和操作提供了制度规范。在此之后，边区党和政府一方面按照《建设回民自治区》提供的制度规范建立民族自治区，实行民族区域自治；另一方面在《建设回民自治区》的基础上继续进行民族区域自治的制度探索。而民族区域自治实践中的一些具体做法和重要经验又为民族区域自治制度的形成提供了实践基础和重要来源。在实践中，从第二届参议会开始，民族自治区的建立逐渐形成了代表提案、参议会通过、党领导、政府执行的程序和做法。例如，第二届参议会召开期间，马国藩等提出“建立回民自治区乡案”(编号为三〇三案)，大会以一五二票多数通过，交予政府执行。[11]320随后，西北局关于如何在两地实行回民自治提出了初步意见。根据建设意见，三边专员公署向边区政府呈请在定边、盐池建立回民自治区(呈字第六号)，边区政府民政厅批准执行(建字第三号)。[2]698定边回民自治区由此建立。这种在实践中形成的建立自治区的程序和做法既明确了人民、参议会、党、政府在建立民族自治区工作中的职权和范围，也表明了民族自治区的建立并非任意而为，更突出了民族自治区的政治地位，这就为民族区域自治上升为一种制度提供了实践基础和重要来源。

(二)民族区域自治制度化的深入探索与《陕甘宁边区宪法原则》

1946年4月23日，陕甘宁边区第三届参议会通过的《陕甘宁边区宪法原则》(以下简称《宪法原则》)集中体现了民族区域自治制度探索的成果，也明确标志着民族区域自治作为一种制度被确立下来。《宪法原则》明确规定：“边区各少数民族在居住集中地区，得划成民族区，组织民族自治政权，在不与省宪抵触原则下，得订立自治法规”。[2]1047这些规定可以概括为三个方面：第一，建立自治区，这是民族区域自治的条件。在边区内建立自治区，表明自治区就是边区不可分离的一部分。第二，组织自治政权，这是民族区域自治的关键。但《宪法原则》规定这个自治政权是在民族自治区内组织起来的，是自治区政权，而不是能够分离、独立的自治政权。第三，订立自治规则，这是民族区域自治的保障，同时也是民族自治区的权利。但制定的自治规则不得违背边区宪法。

以上三个方面主要表达了四层意思：第一，边区的集中统一是前提。边区的民族区域自治是在党和边区政府领导下的自治，各自治地方的自治机关必须服从边区政府的领导。第二，一定的聚居区域是基础。民族区域自治就是边区内的少数民族实行区域自治。因而，在少数民族居住集中地区建立自治区是实行民族区域自治的基础。第三，自治机关行使自治权是核心，也是民族区域自治的主要特征和主要标志。少数民族的自治权是通过自治机关来行使的，因此，自治机关行使自治权成为民族区域自治的核心。第四，保障少数民族当家作主的权利是实质。建立自治区，组织自治政权，订立自治法规，实质就是保障少数民族平等自治。

可见，《宪法原则》已经将民族区域自治制度的内涵基本阐述清楚了，从制度上回答了“什么是民族区域自治”的问题。同时《宪法原则》明确规定了民族区域自治的政治地位，它不只是边区政府的施政纲领，更是边区施行的一项政治制度。这种政治地位的确立表明民族自治区的建立、民族区域自治的施行已上升到制度层面，并在制度上回答了“如何实现民族区域自治”的问题。

四

陕甘宁边区民族区域自治是中国共产党为团结少数民族抗战而在其领导的陕甘宁边区所进行的理论、实践、制度上的成功探索，在团结少数民族抗战建国中发挥了重要作用。第一，它是中国共产党团结少数民族共同抗战的一面旗帜，是中国共产党领导的抗日民族统一战线的重要内容，它使西北和全国的少数民族凝聚在一起为着民族独立、人民解放而共同奋斗。第二，它是中国共产党实行民主政治的重要体现，它使中国各族人民认识到只有中国共产党才是真正实现民族平等、民族自治和人民当家作主的政党。第三，它是中国共产党未来处理国家形式与民族问题的重要样本，是新中国民族区域自治的理论探索者、实践先行者和制度奠基者。

陕甘宁边区关于民族区域自治的理论、实践和制度探索，是马克思主义民族理论中国化历史进程中的重要发展阶段。它开启了中国共产党民族区域自治的历史进程，为民族区域自治在中国的发展与完善以及中国特色社会主义民族政策纲领的成熟奠定了坚实基础。在此基础上，中国共产党将在陕甘宁边区局部执政时探索的民族区域自治经验运用到内蒙古，使内蒙古建立了全国第一个省级民族自治区。这是中国共产党在由局部执政走向全国执政过程中取得的一个重要成就，也是民族区域自治由陕甘宁边区走向全国的一个重要里程碑。在此基础上，民族区域自治最终成为中国共产党和中国人民的最终选择而写入《共同纲领》。经过新中国60多年的不断发展、创新、完善，民族区域自治无论在理论、实践还是制度上都取得了巨大成就，推动了马克思主义民族理论中国化，促进了各民族的共同繁荣，增强了社会主义民主制度建设。可见，中国实行民族区域自治，具有深厚的历史根基，它是中国共产党和中国人民经过长期探索和实践而做出的正确选择。

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[9]郭林.陕甘宁边区的民族关系[M]. 西安：陕西师范大学出版社,2001.

[10]中央档案馆，陕西省档案馆.中共中央西北局文件汇集(1941-1945)[M].1994.

[11]陕甘宁边区政权建设编辑组：陕甘宁边区参议会资料选辑[M]. 北京：中共中央党校科研办公室，1985.

【责任编辑刘滢】

Theory, Practice and Institution: a Review of the Regional Ethnic Autonomy in the Shaan-Gan-Ning Border Region in Three Dimensions

LIU Yanping

(Shaanxi Business College, Xi’an, Shaanxi 710119)

Abstract:The Shaan-Gan-Ning Border Region explored its regional ethnic autonomy in dimensions of theory, practice and institution. In thedimension of theory, the autonomy is an important achievement in the localization of Marxist ethnic theory in China. In the dimension of practice, it is a major innovation of the Communist Party of China in resolving the nation’s ethnic issues. In the dimension of institution, it is an guarantee for ethnic minorities to achieve ethnic equality and autonomy. With the unity and interaction of the three dimensions, the ethnic autonomy in the Shaan-Gan-Ning Border Region achieved development in the three dimensions, and constituted an important stage for the localization of Marxist ethnic theory in China.

Key Words:regional ethnic autonomy; Shaan-Gan-Ning Border Region; theory; practice; institution

【中图分类号】K265

【文献标志码】A【文章编码号】1674—0351(2016)02—0108—07

【基金项目】本文为2013年陕西省社会科学基金项目“民生视阈下陕甘宁边区社会建设研究”(2013B001)、2013年陕西省教育厅研究项目“抗战时期陕甘宁边区民生建设的历史经验与现实启示研究”(2013JK0021)阶段性成果。

【作者简介】刘艳萍，陕西工商职业学院副教授,陕西师范大学政治经济学院博士研究生。

【收稿日期】2016-01-14