发达国家空巢老人保障的经验及借鉴

黄国桂 陈 功



发达国家空巢老人保障的经验及借鉴

黄国桂 陈 功

随着人口老龄化的不断深入，发达国家的空巢现象愈发普遍。由于文化和观念的差异，发达国家内部特别是东西方国家之间在如何看待空巢和空巢老人保障政策方面各具特色。本文以不同文化背景下的美国、英国、日本和新加坡为例，从文化差异、政策实践和经验借鉴三个层面对发达国家的空巢老人保障政策进行介绍，以期借他山之石，对完善我国空巢老人政策有所裨益。

一、文化差异

文化对人的影响潜移默化，不同的文化观念常常带来认知上的巨大差异。东西方社会的文化起源、历史发展有所不同，导致大众在看待空巢现象时常常看法迥异。相对而言，西方文化的个人主义色彩较强，多视老年空巢为自然，空巢更多是一种主动选择，东方文化则更强调家庭和集体的重要性，空巢与儒家伦理价值相冲突，老来空巢更多是一种被迫和无奈。

西方社会较为看重个人价值和个人尊严，强调老年人的独立性与自决，当子女长大步入社会之时，老年人不希望自己依赖于子女，视自身步入空巢状态是一种自然，甚至部分老年人会主动要求空巢，例如英国的部分老人因为子女长大不离家而患上“杜鹃综合症”，常常主动要求子女外出租房，自立门户。而在东方社会，空巢则被看成是一种社会伦理失序，长期孝道思想的熏陶使空巢老人容易产生子女不孝、人生失败的挫折感，“养儿防老”的传统思维令老人在面临空巢时常有被遗弃的想法，社会对子女让老年父母特别是高龄父母独立生活普遍持负面态度。由于父母前往养老院养老的行为多无法被接受，因而在人口老龄化早期东方社会的机构养老常遇到困难，例如日本在人口老龄化初期，由于未能把握文化传统和老年人心态，修建了大量养老机构后却少人问津，造成了资源浪费。

看待空巢的不同看法也与东西方社会不同的家庭赡养模式有关。费孝通认为东方家庭中父代与子代之间是一种“反哺模式”，父代抚养子代，到年老时由子代赡养，从而维系家庭的传承。在这种“反哺模式”中，子代对于父代的赡养责任是天然和不可推卸的。这种两代人之间的“反哺”关系即使在现今高度现代化的日本和新加坡仍然有着巨大的影响，从而使与之价值相背离的老年人空巢现象难以被社会接受。而在西方家庭中，父代和子代之间是一种“接力赛模式”，父母抚养子女，子女却没有义务赡养父母，只需尽抚养孙代的责任，家庭中的这种抚养关系是一种纯粹的单向传递，因而社会多视空巢是父母在子女长大成家后的自然和理想状态，更容易认可老年空巢家庭，老年人也多将空巢视为一种主动选择。

二、政策实践

观念的差异使东西方国家的保障政策也有所不同。相对而言，西方国家如美国、英国，多在承认和认同空巢状态的基础上，以社区养老或居家养老主载体为老年人提供日常照料、护理医疗和社会参与等服务，而东方国家，如日本、新加坡，在上述措施之外还注重减少空巢老年人的产生，多从舆论、住房、税收、津贴等方面鼓励子女与老年父母同住，让老年人更多地在家庭养老。

（一）美国的保障措施

美国从上个世纪40年代进入老龄化社会，但人口老龄化速度相对适中，渐进式的老龄化为社会应对人口老龄化提供较充分的时间，因而美国的养老保障事业发展较为全面，空巢老年人的保障事业也涵盖了生活的各个方面。

首先，政府鼓励社区居家养老。鉴于经济开支等方面的考虑，越来越多的美国老年人在进入空巢期后选择社区居家养老，美国政府对此给予支持和鼓励，一是进行税收等方面的优惠，例如支付护工的费用和家庭购置老人医疗器械可以减税；二是鼓励和发展居家养老产业，依靠市场的力量为空巢老人提供包括康复护理、心理咨询、饮食配送、健康检测、日间照料和个人护理等在内的服务。

其次，注重保障内容的延展和创新。在传统社区养老的基础上，现今美国已经发展出诸多新型的养老社区，例如位于亚历桑那州的“太阳城社区”、佛罗里达的“太阳城中心社区” 和波士顿比肯山街区的“村庄”等，这些小区实现无障碍设计，区内住宅以低层建筑为主，交通实行分流，并为老年人提供各类辅助服务。此外，注重对居家养老进行模式创新，分化出福利型居家养老、公益型居家养老和专业型居家养老等，以满足不同空巢老人的需要。

再次，注重“医养结合”。一方面美国政府实行“PACE”计划（The Program of All—inclusive Care for the Elderly），为老人提供所有的医疗相关服务，包括紧急照顾服务、看护服务、初级医疗照顾等，使社区居住的老年人的医疗需求得到满足，有研究表明该计划覆盖的老年人每月住院天数仅是其他老人的25%左右。另一方面，提供了不同医疗护理程度的社区医疗服务，从独立型、辅助型到持续护理型不等，空巢老人可依据自身健康状况进行选择。

（二）英国的保障措施

英国的养老保障事业源远流长，1601年的《济贫法》中便有与老年人保障相关的内容。经过多年的发展，现今英国空巢老年人保障主要由地方政府提供，并注重医疗照料和救助等服务。

首先，地方政府在空巢老人养老事业中占有重要地位。1990年，英国推出了《全国健康服务和社区关爱法》（National Health Service and Community Care Act），将养老责任明确到地方政府。地方政府需要确保为老年人提供一般的社区服务，部分地方政府还提供了涵盖食品配送、照料、护理、娱乐、咨询等方面的各项服务，这些服务收费标准不一，但都一般控制在较低水平。

其次，关注空巢老年人的医疗资源供给和护理提供。一方面，社区能够为有需要的空巢老人提供基础的照顾资源，逐步完成由“在社区照顾”到“由社区照顾”的转变，即社区不再只是服务发生的地点，更是潜在的照顾资源。部分社区还配有专业人员，如社区护士、区域护士、健康家访员、社区精神护士等。另一方面在医疗制度层面关注空巢老人，形成了有利于空巢老人的上门护理、诊视和保健的社会医疗救助制度，空巢老人能够在家中接受护理服务，另外在护理人员准入资格上实行高标准（需达到National Vocation Qualification 2级及以上），从而保证护理人员的高质量。

（三）日本的保障措施

家庭养老在日本具有悠久的社会文化根源，直至二战结束前后，家庭养老仍然是日本的主要养老模式。随着日本的家庭规模小型化、代际居住方式的变化和妇女劳动参与率的提高，家庭养老的职能日趋弱化。日本开始建立针对空巢老人的各项保障政策，并逐步形成有日本特色的保障体系。

首先，借鉴欧美经验，探索居家养老。在人口老龄化初期，日本学习欧美的机构养老模式，随之又根据国情转而注重由社会互济和传统家庭养老相结合的模式，即形成了老年人在家养老，经济来源由社会养老保险给付，平时的养老照料服务由社会工作者、佣工等提供的局面，辅之以“老年人家访看护”制度，形成了“住在家里，养靠社会”的日式居家养老模式。

其次，挖掘家庭养老的“潜力”。一方面政府提倡家庭养老，鼓励三代同堂和由子女养老，并倡导两代人之间就近居住，提出“一碗汤端过去不凉”的概念。另一方面，政府对照顾老人的子女从住宅贷款、住宅品种等方面提供便利，并且对收入所得税和居民税等方面提供减免优惠，而且所照顾的老人年龄越高、身体状况越差，减免力度越大。

再次，培养地缘关系，提倡养老互助。社区既帮助老年人之间的交流、互助，建立起社区内有效的组织网络和服务提供体系，又联结着当地的民间团体组织以及日托所、福利院等机构，构建起地方的联系和服务网络，以促进老年人之间的交流互助。

（四）新加坡的保障措施

新加坡和日本一样深受儒家文化影响，在面对空巢老人问题时，新加坡也鼓励让老人回到家里去接受家庭养老，但新加坡的相关措施相对而言，对孝道更为倚重、提倡力度更大、配套措施更为全面。

首先，通过立法形式将家庭养老设定为子女法定义务，以维持三代同堂的家庭结构，尽最大程度减少空巢老人的数量。1994年新加坡制定的《奉养父母法》规定，如果子女拒绝父母的赡养要求，将被罚款一万新加坡元或判处一年有期徒刑，1996年还设立专门的仲裁法庭进行裁决。

其次，政府大力提倡孝道和家庭养老。在历年的春节电视讲话中，李光耀多次提及孝道是亚洲文化的精髓，且绝不能让三代同堂的家庭模式破裂。政府大力提倡将孝道视为儒家思想的核心，倡导孝道作为人们的行为准则和道德标杆。

再次，完备的配套措施，使家庭养老得到实惠。对于愿意和父母居住的申请者，政府在住房分配、房屋租赁和价格优惠等方面提供优先待遇，并且推出“敬老保健金计划”，为赡养老人的低收入家庭提供养老、医疗等方面的津贴保障。

三、经验借鉴

我国人口老龄化速度快，空巢老年人无论在数量、速度上都比较快。为保障空巢老人的养老需求，我国可以从以上四国的政策和比较中得到以下三点启发：

首先，关注空巢老人保障内容的普遍性和特殊性。既要保证空巢老人能够得到全面而基本的保障，又需要根据我国的具体情况制订适宜的具体措施。一方面，空巢老人保障政策需涵盖收入保障、医疗救护和精神慰藉等方面，另一方面在制定具体措施上，鼓励各地因地制宜，发展有地方特色的保障体系。

其次，注重发挥“孝道”和家庭养老的力量。一方面，在舆论上提倡“孝道”，应进一步把家庭养老、尊老、敬老、爱老的美德发扬光大，鼓励建立在平等基础上的新时代的“孝”；另一方面，在鼓励老年人在家中养老的同时，提供相应的配套激励措施。

再次，鼓励居家养老产业的发展。由于居家养老产业的公益性，政府应为居家养老服务的提供者，如各类养老产业机构，提供审批、税收、水电等方面的便利，以加速产业发展，并且，还应从加强行业监管、提高从业人员质量、人才培养等方面规范和促进居家养老产业的健康发展。

（作者单位：北京大学人口研究所）