中共党内巡视制度研究综述

牛韶飞 杨近平

(1.贵州师范大学历史与政治学院； 2.贵阳中医学院社会科学部 贵州 贵阳 550000)

中共党内巡视制度研究综述

牛韶飞1杨近平2

(1.贵州师范大学历史与政治学院； 2.贵阳中医学院社会科学部 贵州 贵阳 550000)

中共党内巡视制度是加强党内监督不可缺少的一项制度，但是至今相关理论研究还不规范化和成熟化，本文从中共党内巡视制度的意义、对中国古代和西方巡视制度的借鉴研究、发展历程、存在问题和对策研究五个方面来进行阐述学术界的一些前沿观点，对继续完善党内巡视制度具有重要价值。

中国共产党；巡视制度；研究综述

中共党内巡视制度是中国共产党党内的一项新制度，是指中央和省、自治区、直辖市党委，通过建立专门巡视机构,按照有关规定对下级党组织领导班子及其成员进行监督的制度。巡视制度是党内监督的重要形式,也是党内监督体系的一个重要组成部分。[1]近年来，中共党内巡视制度的研究成了学术界的热门话题，有必要综述已有文献状况。

一、中共党内巡视制度的现实意义研究

(一)从理论意义上来看，有些学者认为，在建设社会主义和谐社会的大背景下，开展巡视工作是贯彻党的路线、方针、政策，加强对权力的制约和监督,是实践“三个代表”、贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会重要思想的具体体现,是发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的重要内容,是推进党的建设新的伟大工程、提高党的执政能力的客观需要。

(二)从制度方面来看，一些学者认为，中共党内巡视制度能够强化党内监督，我国共产党作为执政党，占很重要的地位，对执政党的制约首选必须是党内监督，巡视制度是党内监督的具体措施，巡视制度必然能够强化党内监督；现行监督体制中的薄弱环节是对“一把手”的监督，巡视制度正好填补了我国监督制度的一个空白。[2]是党组织的“眼睛”和“耳朵”。中共党内巡视制度是加强党内监督、促进党风廉政建设、密切党群关系、纯洁干部队伍的重要保障机制。因此,必须在实践中不断健全和完善这一制度,使这一制度的内在功效得到最大程度的释放，[3]推进巡视制度制度化、规范化和程序化。

(三)从提高工作效率来看，中共党内巡视制度，是通过建立专门巡视机构，按照有关规定对下级党组织领导班子及其成员进行监督的制度，能够很好地强化党的监督，更好地从严治党，保持党同群众的血肉联系，提高干部任用的“效率化”。一些学者认为，建立和完善中共党内巡视制度，对强化党内权力监督、完善纪检机构领导体制、推进党风廉政建设、密切党群关系、防止干部“带病提拔”等都具有重要的现实意义。[4]中共党内巡视制度主要是对领导班子和领导干部进行事前和事中的监督，如巡视组查看重要的会议材料，争取做到早发现、早提醒、早解决，把损失减少到最低程度，能够促进其他党内监督制度的落实，更好地规范巡视工作,维护党的先进性品格和领导干部队伍，[5]提高民主生活会的质量。

(四)从反腐的角度来看，一些学者认为，加强反腐倡廉建设，有利于发展党内民主，进一步密切党与人民群众的血肉联系；坚持和贯彻党的民主集中制原则，维护党的政治纪律,保证中央政令畅通;坚持从严治党方针,促进领导班子和领导干部认真贯彻执行党风廉政建设责任制，带头廉政勤政。开展巡视工作是党在新时期完善反腐倡廉机制、加强党内监督的重大举措，也是加强党的建设一个非常重要的政治选择。党的反腐是顺应了民意的，人民群众也是反腐败斗争的主体力量，党中央反腐的最大决心和根本力量也存在于广大民众之中，巡视工作中的民意表达是开展反腐败斗争的社会基础，人民群众积极参加反腐败斗争，我们党在巡视工作中特别注重与人民保持密切的联系，巡视工作中的民意表达得到了必要的尊重和保障。巡视工作中的民意表达是提高党的执政能力的必然要求，也是加强执政合法性的有效途径。[6]中共党内巡视制度的有效执行预防和惩治了贪污腐败,对弊绝风清、官廉吏明也具有重要的现实意义。[7]

二、中共党内巡视制度的借鉴研究

巡视制度作为中国古代监察制度的一种重要形式,是中国古代官职文化中独具特色的一部分,也是中国的一项宝贵文明遗产。开展巡视工作是加强党内监督、推进党风党纪建设的一大重要举措。为了更好地加强党内监督,完善中央巡视制度,借鉴国外监察制度的宝贵经验,深入研究我国古代巡视监察制度,具有深远意义。[8]以史为鉴 ,汲取经验 ,滋补今天的巡视工作 ,使之走上经常化、制度化和规范化的轨道。[9]

(一)中共党内巡视制度对中国古代巡视制度的借鉴。古代巡视制度对新时期进一步健全完善巡视工作制度、创新巡视方式方法和打造巡视"铁军",有着重要的启发意义。[10]一些学者认为，首先，应该完善中共党内巡视制度的具体规定，包括：巡视人员的选拔、任命、任期、巡视时间、职权等等，同时巡视制度应具有流动性。如宋代规定，巡视人员的逗留时间不得超过三日，违反将会受到处罚，这有利于巡视队伍本身的廉洁性。其次，应该把巡视制度上升到法律法规的层面。无论是汉代的《刺史巡察六条》，还是明代的《巡历条例》等等，这些有助于明确巡视官员的职责，有利于巡视制度更加的公平和公正。最后，对巡视官员权限的设置，防止以权谋私；注重对巡视官员的考核和奖惩。如明代考满法规定：称职者升，平常者复职，不称职者罢。这样做对于改善吏治，改善政治，对惩治贪污、惰政等腐败现象无疑产生了积极效应。[11]这些观点都对巡视制度提供了实践和借鉴意义。同时也有一些学者认为，值得借鉴的内容主要有建立专职的巡视监察机构、形成自上而下的独立监察机制、灵活安排巡视时间、重视巡视官员选拔和任命、明确设置巡视官员的权限、使用察纠并举的巡视考核方法、实行巡视人员回避和提供巡视工作的经费保证，应明确现行巡视工作的重点、合理划分巡视区域范围、健全巡视工作的激励与约束机制，实现巡视制度的经常化、制度化和规范化。[12]这对于巡视制度的规范具有很重要的作用。

(二)中共党内巡视制度对国外巡视制度的借鉴。一些学者认为，首先，监察应该独立，监察专员享有广泛的权利、监察对象非常广泛、监察专员具有独立自主的监察权，同时监察专员也受到应有的监督和制约，而且监察专员位高权重，应具有威慑力。其次，法律法规严谨科学，易于操作；执法独立、严格，颇具权威和震慑力；廉政教育规范、廉政理念明确；防止权力外泛，相关举措奏效；外部监督要素配合广泛，这样才能够促进我国的党内廉洁建设。最后，监察专员要经过严格筛选，行政监察专员必须有严格的任职资格，他有着强大而复杂的行政权力，必须能够临危不乱、冷静处事、公平公正的作风，否则将会不堪设想。这样才能更好地做好巡视工作，加强党内监督。

无论是对中国古代巡视制度的借鉴，还是对西方巡视制度的借鉴，大都提到的是关于制度层面、人员设置等方面的借鉴，对于中共党内巡视制度的发展具有很重要的意义。

回顾和研究这一历史,对于在新形势下加强巡视制度建设,进一步完善中国共产党党内监督机制,提高党的执政水平和增强执政能力,保持党的先进性和纯洁性,仍然有现实的借鉴意义。

三、中共党内巡视制度的发展历程研究

(一)在民主革命时期，经历了三个阶段。一些学者认为，民主革命时期的巡视制度处于创建和探索阶段，该时期的第一个阶段是巡视制度的酝酿和初步建立(1921—1926年)，在党的二大，三大，四大会议上均提到了“特派员”的称呼，在“五卅运动”过程中，中央内部又提出“中央特派巡行的指导员”，称呼的变化，也意味着“特派员”与“巡视员”概念之间的过渡描述，标志着党内巡视制度的初步确立。第二阶段是巡视制度的正式确立和广泛推行(1927—1930年)，巡视工作不断深入开展，制度化水平不断提高。第三个阶段是巡视制度的发展和成熟(1931—1938年)，这一制度的成熟与发展为中国革命的胜利提供了保障。[13]在民主革命时期，巡视制度萌芽于党的创立和国民革命时期，形成和成熟于土地革命时期，抗战开始后，巡视制度在无形中被废止。[14]中国共产党的巡视制度,是在受到苏联共产党(布)领导体制的影响和共产国际的直接指导下而发生并加以推行的,也是中国共产党在领导中国革命斗争实践中而不断加以强化的。这一制度在保存革命实力,扩大革命势力,取得革命胜利等方面发挥了重要作用,它是中国共产党加强自身建设的重要法宝。这一制度在当今中国得到了中国共产党人的高度重视,并在领导中国特色社会主义建设的进程中得到了弘扬和强固,已成为新时期党加强自身建设不可或缺的重要组织制度保障。[15]

(二)十一届三中全会以后，也分为三个阶段。改革开放以后，特别是十三届四中全会以来，现阶段的巡视制度是对革命战争年代巡视制度的继承与弘扬。这一时期的第一阶段是巡视制度的试点与探索(1990—2001)，中央派出巡视组开始巡视试点工作。第二个阶段是巡视制度的建立与规范(2002—2006)，巡视制度开始趋向于完善化。第三个阶段是巡视制度的发展和完善(2007—至今)，不断完善巡视制度，突出重点，从严治党。[16]对于这一观点，一些学者也有不同的观点：第一阶段，从1978年至1996年，为巡视工作的恢复和探索阶段。第二阶段，从1996年至2003年，为巡视工作的初步展开阶段。第三阶段，从2003年至今，这是巡视工作的渐趋成熟阶段。[17]有些学者认为，进入20世纪90年代，发展历程大致分为三个阶段，第一阶段,提出设想,初步探索;第二阶段,以党的十六大为标志,巡视被正式确立为党内监督制度,巡视工作步入制度化、规范化、经常化轨道;第三阶段:党的十八大以来,围绕发现问题、反映问题、推动问题解决这三个重点,对巡视制度进行了一系列改革,更好地发挥了巡视在反腐败斗争中的重要作用。[18]改革开放以来,中国共产党继承和发展了马克思主义党内监督思想,不断创新巡视制度,制度建设成果丰硕。结合十八大和十八届三中全会精神,巡视制度以及党内监督制度的理论体系须进一步完备,以期使该制度更加成熟更加定型。[19]

四、中共党内巡视制度存在的问题研究

中共党内巡视制度是党中央在新的历史时期为强化党内监督、加强党的建设而采取的一项重大举措,并在试行期间取得了良好的成效。巡视制度作为我国廉政建设的重要保证,是建立在一定的历史和现实基础上的,具有目标明确、时间集中、方法灵活多样等优势,但仍存在很多问题。[20]

(一)从制度层面来说，首先是中共党内巡视工作体制尚不健全。巡视机构容易变成纪委或组织部的临时机构，也没有形成自上而下的巡视工作体制，独立性不强。其次，中共党内巡视工作的各项机制尚不完善。如与巡视制度相匹配的工作责任制度、绩效考评制度和激励制度等，缺乏一套完整科学的工作机制。最后，普通党员群众的诉求难以表达。在现代多元利益格局下，群众大都不愿提问题，造成了“话难出口”的困境。[21]有些学者也提出巡视组本身的责任制、评价、考核、交流、轮岗等的管理制度与机制上，对干部开展工作时自身的监督和制约问题尚未解决。[22]另外，如有关巡视的对象、内容、范围、措施、机构设置以及整个巡视工作规范的具体制度设计都不够细化，相关的实施细则也尚未出台，导致在实践上操作不强。[23]巡视的每个环节和每个层面，都缺乏明确、具体的巡视成果运用转化的责任机制，向巡视组和巡视组长滥用职权和不作为的责任，还有被巡视单位应当整改不予整改的责任等这些问题。[24]

(二)从巡视人员和巡视方法来说，主要有巡视人员结构不够优化，巡视监督的主题、重点不够明确，巡视的手段和方法有待改进，不同程度地存在重巡视、轻整改的问题，巡视制度与其他监督制度的有效衔接需要进一步探索。现有的巡视制度在组织成员结构、职级待遇、经费保障等方面没有比较具体的规定，巡视组中一般由老同志担任组长，老同志对巡视工作采取消极的态度，没有激情，影响了巡视制度的发展，所以应该优化巡视人员结构。巡视制度巡视的主要对象是“一把手”，但是只巡视财务审计、执法监察和班子建设、队伍建设等，并没有把财务审查、领导班子作为巡视工作的重点，“巡而不视”的现象非常普遍。巡视的手段和方法因为仅限于“明察”，而且巡视是定期的，会影响巡视效率，如果能够将“明察”与“暗访”相结合，必然能够促进巡视制度的发展。巡视组重巡视，轻整改。巡视过程中发现的问题并没有得到真正的解决，影响了巡视的公信力。从近年来看，巡视制度与党组织监督、党的专门机关监督等的结合还不是很紧密，而且还存在缝隙，所以需要进一步解决这些问题。[25]

(三)有些学者从政党适应性视角来看巡视制度所面临的问题。提出巡视制度存在陷入“钱穆制度陷阱”的可能。一个制度出了问题，就再定一个制度来防止它，结果制度越来越多，形不成体系，那就陷入“钱穆制度陷阱”里去了。巡视制度就面临着这样的问题，谁来监督巡视者呢？怎样更好地规范巡视者的行为？还有，信息化时代对巡视制度的挑战不容忽视。现在的一些案件是通过一些传媒挖出真相的，巡视工作在某些情况下可以做到不巡而视，网络虽然不能代替现实中的巡视工作，但是巡视制度的挑战是不可忽视的。对中共巡视制度的理论研究也比较薄弱。[26]另外，党内巡视工作面临的主要困难是听真话难、摸实情难。一些干部对巡视组不讲真话的现象比较普遍。腐败问题也是层出不穷，腐败问题严重损害着党同人民的联系，损害了人民的利益。[27]

五、加强中共党内巡视制度建设的对策研究

针对巡视制度存在的一些问题，许多学者也提出了相应的对策研究。

(一) 从制度层面来看，有些学者以制度理论的视角，认为为促进巡视制度的可持续发展,应逐步推行巡视报告公开制度,建立针对所有主体的问责机制;建立约束和激励机制,矫正巡视机构和人员的动机;加强巡视机构能力建设,增进巡视工作的实际效果。此外,其他监督制度的建设也会对巡视制度有效性的发挥起到重要的补充或支撑作用。[28]健全与完善以民主宣传、权利保障和成果转化为核心的民意表达机制,是实现反腐决策民主化和科学化的重要前提,也是反腐败斗争得以顺利推进与逐步深入的必然要求。[29]需要建立党内巡视工作的保障机制，包括巡视组的职权保障、巡视工作的经费保障、巡视组工作人员的人身安全保障。[30]有的学者还提出了“三个机制”：民意表达机制、信息沟通机制和巡视责任机制。应坚持走群众路线，从群众中来，到群众中去，广泛听取群众的意见，取信于民，增强巡视工作的公信力；尽可能的建立信息沟通体制，巡视组可通过先进的信息技术引入巡视工作，利用互联网掌握更多的消息。[31]应加强制度建设和队伍建设,拓宽巡视范围,建立责任倒查机制,注意将巡视工作的成果转化为实效。[32]有些学者提出巡视制度应与其他监督制度有效衔接，形成严密的制度体系。巡视制度不仅要与党内的民主生活会制度、述职述廉制度、民主测评制度和报告工作制度相结合，还要与党外监督、舆论监督、信访监督相结合，努力使各种监督制度结合成一个有机整体，形成合力。只有这样，巡视制度才能发挥它的最大效力。[33]加快巡视制度的体系化建设，形成完备的巡视制度群。[34]加强党内外其他监督方式的制度建设,只有这样才能避免巡视制度可能产生的弊端,也才能提高巡视效果。[35]只有在政治体制改革领域形成合力，制度形成体系，权利监督进入法制化轨道，巡视制度才会发挥其应有的威力和作用。[36]完善巡视制度程序性规范是实体性规范得以实现的保障,是增强巡视权威性的必然选择,也是党的建设制度化、规范化、程序化的现实需要。我国党内巡视制度应在公开性原则、独立性原则、及时性原则、效能性原则的指导之下,进一步完善相应的程序性规则。[37]

(二)从巡视人员和巡视方法来看，一些学者认为，需要建立相对独立、权威、高效的巡视机构,优化巡视人员结构,科学确定并适度扩大巡视对象和重点范围,健全完善科学有效的巡视手段和方法,大力开展巡视制度的理论研究,以进一步健全党内监督，改进和完善巡视制度。[38]在完善巡视制度的路径选择中，应严把巡视人员“入口”关和“考核”关，一定要选择优秀的人才来到巡视的队伍，重视巡视人员的考核。要建立相对独立、权威高效的巡视机构,根据实际情况突出巡视监督重点。对《巡视工作条例》中规定的主要任务要做到“面面俱到”，也应当根据实际情况，突出巡视监督的重点，增强巡视工作的实效性；在巡视过程中，应注意到对象的不同，情况就会不尽相同，应本着实事求是的方针，及时调整巡视的重点内容，有所侧重，把全面巡视与集中专项巡视结合起来，总结起来就是：一个中心——以“一把手”的权力为中心，两个基本点——实事求是，有所侧重。[39]需要拓宽巡视深度，以务实深入的作风了解情况和查找问题。这点上，提到了“三个结合”：巡视时间上采取“定期”巡视与“不定期”巡视相结合；巡视活动上做到“明察”与“暗访”相结合；在巡视配套上实行“巡视”与“举报”相结合。[40]还有些学者提出巡视工作要坚持群众路线，巡视工作只有把自上而下的常规巡视和自下而上的群众路线结合起来，才能体现人民当家做主的本质。中国共产党的宗旨是全心全意为人民服务，是“以人为本”的，巡视工作也必须为人民服务，才符合民主政治文明的发展。[41]

近些年来,有关反腐倡廉的话题越来越受到人们的关注,腐败是伴随着国家和私有制的出现产生的,反腐倡廉已经成为时下最热的话题。针对腐败问题，首先，应该强化对巡视官员的监督。派出机关对巡视组进行监督，特别是党委和纪委对巡视组的监督；特别应加强舆论监督，让巡视员工作公开透明，舆论监督可以说是克制权力腐败的天敌，能够有效地提高政府的工作透明度，在巡视报告的公开范围，可以选择逐步公开的方式，开始的时候可以在政府内部公开，慢慢的可以有区别的对一些公民公开，最后对全体公民公开，还应认真处理好人大监督、信访监督、审计监督、司法监督以及巡视制度监督之间的关系，巡视制度要与其他各种监督制度相配合，协调和沟通好各个相关部门。其次，阻断巡视官员与被巡视官员的利益勾联。不仅要确保巡视官员的经费独立，而且要公开权力的授予和运行。最后，消除巡视官员的腐败动机。巡视官员必须是具有高素质、正直的人才，注重对巡视人员的选拔。

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(责任编辑：卫令海)

2015-12-12

牛韶飞(1991-)，女，山西长治人，贵州师范大学历史与政治学院2014级研究生，研究方向为中国近现代史基本问题研究。杨近平(1969-)，男，贵州天柱人，贵阳中医学院社会科学部主任、教授，贵州师范大学兼职硕士生导师，贵州省科学社会主义暨政治学学会理事，研究方向为马克思主义理论和思想政治理论课教学。

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1672-1071(2016)01-0046-06