完善环京津贫困区域生态补偿机制

梁胜文李勇洲韩素娟

（1.中共石家庄市委党校，河北　石家庄　050051；2.石家庄市第三医院，河北　石家庄　050017；3.石家庄市第十二中学，河北　石家庄　050012）



完善环京津贫困区域生态补偿机制

梁胜文1李勇洲2韩素娟3

（1.中共石家庄市委党校，河北石家庄050051；2.石家庄市第三医院，河北石家庄050017；
3.石家庄市第十二中学，河北石家庄050012）

[摘要]多年来，河北环京津地区为京津二市提供了涵养水源、调节水量、改善气候、促进生物多样性等多种生态服务。由于长期缺乏必要的生态补偿机制，一定程度上加剧了环京津贫困带的形成，造成了生态改善与经济欠发达的局面并存。有效解决绿水青山与金山银山的矛盾，使生态功能区长治久安，急需建立健全环京津贫困区域生态补偿机制。

[关键词]环京津；贫困区域；生态补偿机制

生态补偿机制，就是以改善或恢复生态系统服务功能为目的，以经济手段为主，调整相关利益者利益分配关系的一种制度安排。多年来，河北尤其是河北环京津地区为了给京津发展提供充足的清洁水源，为京津二市提供了涵养水源、调节水量、改善气候、促进生物多样性等多种生态服务。河北环京津地区在对生态环境的保护和改善做出了重要贡献的同时，也付出了巨大的发展代价，造成了生态改善与经济欠发达的局面并存。环京津贫困带的形成，从某种意义上说，与长期缺乏必要的生态补偿制度有一定关联。因此，要有效解决金山银山与绿水青山的矛盾，使环京津生态功能区长治久安，急需建立健全环京津贫困区域生态补偿机制。

一、建立健全环京津贫困区域生态补偿机制具有重要的现实意义

（一）环京津地区为京津水源地保护工程做出重大贡献

河北对京津冀城市群的贡献，在很大程度上体现在生态支撑上。河北省尤其是张家口和承德两地为保证京津两地的生态环境，做出了重大贡献。作为京津重要水源地和防风防沙屏障，在京津冀一体化发展战略上，张家口、承德两地的定位是“京津冀水源涵养功能区”。2000年以来，张家口市按照“为京津阻沙源、保水源，为当地增资源、拓财源”的总体要求，大规模开展造林绿化，全力守护青山绿水。截至2013年，该市共实施京津风沙源治理、退耕还林、京冀生态水源保护项目等重点林业工程2005万亩，森林覆盖率达到34.9%，相比2000年增加14.3%[1]。据中国林科院《张家口市森林与湿地资源价值评估研究》显示，全市森林资产价值7219.38亿元，湿地资产价值190.07亿元。森林与湿地每年为周边地区提供生态服务价值305.17亿元，外部地区受益占到60%以上，其中北京地区受益占到总价值的48%。

张家口、承德两市坚持不懈的水土流失治理和种草、造林、封山育林等措施，对于提高水源质量起到了重要作用。如京津的重要供水源地官厅水库，80年代初，年均入库泥沙量达900万吨，目前已减少了近70%。而张家口目前承担着官厅水库80%入库补水量，每年向北京输水2000万到3000万立方米[2]。另外，密云水库年径流量的56%、潘家口水库入库水量的82%都来自承德。

（二）环京津地区已成为在特大城市周边贫困程度最严重的地区

河北环京津地区为京津水源地保护工程付出了巨大的发展代价，造成了生态改善与经济欠发达的局面并存，使地区间贫富差距越来越大。为了治理由于工业发展给官厅、密云、潘家口三大水库造成的污染并预防新的污染，确保水源的水质，近十年来，张家口市总共关停压缩了医药、化工、制革、造纸等300多家企业；承德市自2000年以来，先后取缔关停了1400余家易于对水源造成污染的企业，部分新产业因环保高门槛难以进入；农业上实行“稻改旱”，控制或禁止放牧等等。以赤城县为例，赤城县作为首都的生态防护屏障和饮用水源基地，承担着保障北京生态安全和供水安全的“政治任务”。近年来，赤城县共“砍”掉70多个可能造成水源污染的经济合作项目，每年损失利税近亿元；推进禁牧，仅养殖业一项，农民每年减收6500多万元[1]。

张家口市在创造巨大生态财富的同时，经济发展步伐明显放缓，目前张家口市主要经济指标绝对值多数处在河北省靠后位置。2014年，该市生产总值仅占河北省的4.6%，全部财政收入占6.1%，规模以上企业数量和工业增加值处于河北省最低水平。据统计，目前张家口11个县区被列入国家扶贫开发重点县（区），9个县属于燕山—太行山特殊困难片区，贫困人口94.76万[3]。长期缺乏必要的生态补偿措施，一定程度上加剧了环京津贫困带的形成。在河北省北部与京津接壤地区，形成了一个包括32个贫困县、270多万贫困人口的环京津贫困带，成为在特大城市周边贫困程度最严重的地区，脱贫致富任务十分繁重。

（三）建立健全环京津贫困区域生态补偿机制已显得十分必要

经济外溢理论认为，无论是破坏环境所造成的危害或者环境保护所带来的效益，最终都会外溢到周边地区。生态保护者在经济利益受损后得不到回报，生态保护就会面临很大困难。生态环境作为一种公共产品，说到底生态补偿体现的是一个社会公平问题。完善生态补偿机制的基本目标，就是要把发达地区和贫困地区的“当下”和“未来”作为一个生态保护和发展的整体来看待，通过发达地区对那些为生态保护作出贡献的贫困地区实施一定的补偿，从而换取贫困地区停止生态环境破坏的经济发展模式。实施生态补偿机制，不仅能起到有效保护生态环境、调整地区间发展不平衡的重要作用，还可以成为推动经济社会全面协调可持续发展的重要手段。

河北环京津区域在坚定不移地加强生态环境保护的同时，为生态区保护付出了巨大的直接成本和机会成本，导致自身经济社会发展受到限制。环京津区域面临生态保护、经济发展和民生改善的任务艰巨，仅靠一己之力难以承担这一重任，同时也制约着生态文明建设的长远发展，因此急需建立健全京津冀生态补偿机制，进而有效地解决绿水青山与金山银山的矛盾，使生态功能区长治久安。

二、当前环京津贫困区域生态补偿方面存在的问题

（一）生态补偿缺乏顶层设计，尚未形成长效机制

我国初步建立的环境法律体系，对环境保护有明确的法律规定。如《水污染防治法》第七条规定:“国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制。”但总体而言，我们还缺乏生态补偿方面综合性立法或专项立法，而现有法律法规过于原则性，对生态补偿的适用性不够、可操作性不强，缺乏对生态补偿范围与主体、补偿程序与标准、资金来源、违法责任等一系列具体问题的明确界定。

（二）生态补偿缺乏统一协调的管理体制

一些重要生态功能区和跨界流域的生态补偿机制迟迟难以建立，可以说，缺乏高层次的协调机制是重要原因之一。同时，由于各种原因，京津冀地区目前开展生态补偿的，只是在农业、水利、林业等少数领域，这种生态补偿的“部门主导”模式，一般仅对某个特定生态要素进行补偿，从而造成整体功能保护不足，使生态补偿的效率和效果打了折扣，难以形成有效的合力。

（三）补偿方式较为单一，补偿数额小

就目前来看，国家、省各类专项资金成为生态保护投入的主要资金来源，但资金到位时间及资金量不固定且受多种因素制约，从而难以形成较为稳定的环保投入保障机制。即使在一些比较规范的地区，也主要是向生态保护区提供生态保护资金，补偿生态区发展机会成本的损失还远远不够。承德市十几年来实施的林业重点工程，如退耕还林、京津风沙源治理等，目前投入资金与实际成本差距就较大。承德市造林成本已达到2000元/亩，但目前国家重点工程人工造林亩补助标准仅400元，而北京造林费用达到2万元/亩[4]。

三、完善环京津贫困区域生态补偿机制的对策

（一）加快国家层面生态补偿立法步伐

保持生态环境健康持续发展，达到生态保护和经济发展的双赢，健全生态补偿机制，实现生态补偿的制度化已成为当务之急。当前，对生态补偿立法已经具备较为充分的经济基础、社会基础和政策基础。立法应明确国家生态补偿的基本原则和目标，完善管理机制，建立部门协调配合机制，建立自然资源和生态环境保护指标体系、统计监测指标体系、资源环境价值评价体系，提高生态补偿的效率和规范化水平。通过立法，将生态补偿的原则、补偿范围、补偿主体、补偿对象、补偿标准、补偿责任和途径等以法律形式确定下来，为生态服务提供规范和约束，为各地实施生态补偿提供法律依据。

生态补偿作为一个具有中国特色的新事物，如何完善相应的立法，依法实施生态补偿机制，还需要在实践中不断探索，总结经验。在专门立法出台之前，可先以国务院的名义下发关于开展生态补偿工作的指导性意见，尽快出台国务院《生态补偿条例》，建立跨省流域生态补偿机制，适时出台《生态补偿法》。

（二）建立统一协调的管理体制

目前，京津冀一体化发展已上升为国家战略，因此，建立健全环京津贫困区域生态补偿制度，必须打破目前京津冀行政格局的局限，从国家层面建立政策机制，建立统一协调的管理体制。根据《京津冀协同发展规划纲要》，要实现生态环境保护领域的一体化发展，生态补偿是必不可少的一环。国务院于2014年成立的京津冀协同发展领导小组，作为一个高层次、权威性的环京津区域的组织协调机构，负责做好生态补偿建设的协调、组织和领导工作，可及时调查研究解决生态补偿中遇到的各种问题，并负责京、津、冀三省市实施生态补偿的对接、合作与协调，以及督查、评价与考核等相关工作，共同推进京津冀区域生态补偿机制的顺利实施。应以建设首都大生态涵养区为基础，探索京津对河北生态建设和保护建立长效生态补偿机制，制定环京津水源地水资源使用补偿及传统工业发展权益损失补偿等相关政策，尽快建立公平合理的生态补偿机制，从根本上破解管理体制上存在的多头管理导致的一系列问题，如生态补偿难、补偿标准不统一、补偿效果差等，真正形成“谁受益谁补偿”的利益调节格局，有效解决绿水青山与金山银山的矛盾。

（三）建立多维长效补偿机制

对环京津贫困区域实施生态补偿，其目的并非单纯解决相关区域群众为保障京、津生态环境做出牺牲而造成的生产生活中的一时困难，而是着力从根本上提高该区域的自我发展能力，使当地居民能在保护生态的同时，实现环京津地区生态保护和经济的协调发展，进一步加快京津冀区域经济一体化的进程。

政府的财力是有限的，而广大群众的致富愿望是无限的，如果只靠政府直接补偿现金，显然不可能从根本上解决问题。所以，生态补偿一定要作为“补血”剂，建立多维长效的补偿方式，从法律制度、横向转移支付制度、流域管理体制等方面，从资金补偿、政策补偿等方面有机结合，建立多种方式的补偿机制，解决当地人民的发展问题。

一是补偿方式因人因事而异。对于生态区内居民经济利益和发展机会的损失，采用居民生态补偿；对于因生态保护导致的财政损失，采用财政转移支付的补偿方式等等。二是丰富生态补偿的内涵。在生态补偿方式上，除了利用资金补偿外，还可根据生态区的特点，将技术支持等作为补偿项目，变“输血”为“造血”，这些都可帮助生态功能区进行产业结构调整升级，更好地服务当地发展。三是坚持政府财政投入为主、社会参与的原则，建立多元化的筹资渠道。以中央财政资金扶持为主，并建立对应的中央财政转移支付制度。在这一前提下，可建立省际横向补偿制度，作为辅助补偿措施，也可实行政策优惠和项目扶持。从国家层面明确建立生态补偿基金，基金的来源有多方面：政府补助，在财政预算安排、国家相关补助、流域内违法行为罚没收入等方面安排补偿资金；市场调控，如以排污费征收、水电使用价格附加等方式收取生态补偿资金；鼓励捐赠，为保护流域生态环境作贡献。

四、环京津贫困区域生态补偿的国际经验借鉴

环京津贫困区域生态补偿，可借鉴国际经验。易北河贯穿德国和捷克两个国家。二十世纪八十年代之前从未开展流域整治。1990年以后，面对易北河水质日益下降的局面，德国和捷克共和国达成双边协议，成立双边合作组织，采取措施共同整治易北河。由两国专业人士组成监测小组、研究小组、沿海保护小组、灾害组、法律政策小组等8个专业小组协同保护整个易北河。双边合作组织的所有活动经费来源于排污费、下游对上游的经济补偿、财政贷款等。因易北河中下游在德国，2000年，德国支付900万马克给捷克，用于建设德国与捷克交界的城市污水处理厂，之后易北河水质得到明显改善。从德国对捷克实施生态补偿的案例可以看出，建立生态补偿机制不仅是必要的，也是可行的。生态补偿机制能够打破国家之间的界限建立起来，更何况是国内、省内。德国为保护易北河对捷克给予的补偿为河北环京津贫困区域生态补偿机制的建立和完善提供了很好的借鉴。

参考文献：

[1]曾建中.建立京津冀生态补偿机制，张家口“夙愿难偿”[N].经济观察报，2015-04-22.

[2]代表呼吁推动“京津冀水源涵养功能区”生态与扶贫齐头并进[DB/OL].[2015-03-11].http:// news.xinhuanet.com/politics/2015lh/2015 -03/11/ c_1114606143.htm.

[3]端然.京津冀生态补偿制度亟待完善[N].经济日报，2014-09-02.

[4]巩志宏.京津生态补偿多是临时性政策[N ].经济参考报，2015-07-13.

责任编辑：孙静

[作者简介]梁胜文（1969-），男，河北行唐人，中共石家庄市委党校教授，主要从事中国特色社会主义理论与实践研究；李勇洲（1970-），男，河北藁城人，石家庄市第三医院高级经济师，主要从事生态经济研究；韩素娟（1973-），女，河北新乐人，石家庄市第十二中学教师，主要从事生态学研究。

[基金项目]本文为2015年度河北省党校系统科研项目“建立健全环京津贫困区域生态补偿机制研究”的研究成果。

[中图分类号]F127

[文献标识码]A

[文章编号]1009-0169（2016）03-0042-04