公安派出所消防管理工作发展瓶颈及对策

次晋芳，褚　强，尹必玉

(上海公安高等专科学校，上海　200137)



公安派出所消防管理工作发展瓶颈及对策

次晋芳，褚强，尹必玉

(上海公安高等专科学校，上海200137)

对公安派出所消防监督管理工作现状进行了分析，指出公安派出所消防监督管理工作进一步发展受到了法律、技术、人才等因素的制约，从消防监督法制建设和消防人才队伍建设两个方面提出了解决这些问题的对策。

公安派出所；消防监督；瓶颈

《中华人民共和国消防法》(以下简称《消防法》)第53条规定“公安派出所可以负责日常消防监督检查、开展消防宣传教育”的法定职责，从法律高度将公安派出所纳入消防监督执法主体。《消防法》之后相继出台了不同形式的文件和规定进一步规范和加强派出所消防工作。如上海市2014年出台了《上海市公安派出所消防监督管理规定》，充分体现了上海市政府对三级消防管理工作的重视及消防监督管理向基层倾斜的政策方向。通过广泛调查研究，笔者发现，在经过一个阶段的突飞猛进之后，公安派出所的消防管理水平的确有了很大的提高，但与经济飞速发展的步伐及人民群众对消防安全环境的客观需求仍然相去甚远，同时，由于法律、体制、人才、技术等多方面的原因，公安派出所的消防监督管理工作受到多方因素的制约，开始遭遇到一系列发展瓶颈。

一、制约公安派出所消防管理工作进一步发展的因素

(一)法律瓶颈

1.授权的非强制性与行政执法强制性的矛盾

《消防法》和《消防监督检查规定》是授予公安派出所消防监督检查权限的法律和部门规章。《消防法》第53条规定：公安派出所可以负责日常消防监督检查、开展消防宣传教育，具体办法由国务院公安部门规定。《消防监督检查规定》第3条第2款规定：“公安派出所可以对居民住宅区的物业服务企业、居民委员会、村民委员会履行消防安全职责的情况和上级公安机关确定的单位实施日常消防监督检查。”第3款还规定：“公安派出所日常消防监督检查的单位范围由省级公安机关消防机构、公安派出所工作主管部门共同研究拟定，报省级公安机关确定。”

这两部法律、法规中对于公安派出所监督检查权限的描述用词是“可以”，这与监督执法的权威性和强制性有矛盾[1]；二者都没有对公安派出所的处罚权限做出明确规定，而实际工作中，遇到不遵守消防法规、责令限期不改正等问题，进行行政处罚是不可避免的，于是各地只能通过出台地方法规、规范性文件等，对公安派出所的处罚权限给出了不同的授权和解释。公安派出所消防执法尤其是进行行政处罚缺乏更高一级法律法规的正式授权，有时不得不报当地公安消防机构批准，案件周转时间过长，行政执法效率不高，导致许多公安派出所宁可不办理消防案件，监督执法最终流于形式[2]。

2.检查内容授权范围与工作实际要求的矛盾

在公安派出所对辖区单位的消防监督检查的内容方面，《消防监督检查规定》在第四章第31条做了专门规定(共5款)，相比较其在第二章第10条公安消防机构对单位的监督要求(共10款)做了删减和降低要求。被删减或降低要求的内容包括“灭火和应急疏散预案是否制定”“电气线路、燃气管路是否定期维护保养、检测”“防火分区是否改变，防火间距是否被占用”“自动消防系统操作人员是否持证上岗”“生产、储存、经营其他物品的场所与居住场所设置在同一建筑物内的，是否符合消防技术标准”“对人员密集场所还应当抽查室内装修材料是否符合消防技术标准、外墙门窗上是否设置影响逃生和灭火救援的障碍物”等。监督检查内容进行压缩和删减的原因是考虑到大部分公安派出所消防监督力量相对薄弱、三级消防单位规模相对较小等，但随着我国经济的迅速发展和城市化进程的不断加快，在一些大都市如北京、上海、广州、深圳等，公安派出所辖区内的高楼大厦与高级小区很多，其中不乏一类高层居住建筑、一类汽车库、一类综合楼、公众娱乐场所等，简化的监督检查内容与这些单位的消防安全要求不相符合。

3.公安派出所消防民警缺少执法资格认证

《消防监督检查规定》第三章第14条规定：公安机关消防机构实施消防监督检查时，检查人员不得少于两人，并出示执法身份证件。公安消防部门的消防监督员都经过培训和考核，持有“消防监督检查证”，而公安派出所的消防监督员目前并没有资格认证制度，且专(兼)职消防民警通常只设一个，协同检查的其他民警缺乏系统的消防培训。

同时，很多被管理的单位和物业的消防安全负责人都有工程技术背景且经过专门的消防培训，持有上岗资格证，而由于公安派出所消防民警以无证监督对持证上岗，执法权威大打折扣。

(二)技术瓶颈

随着三级消防管理的任务越来越重，公安机关消防机构对于基层公安派出所消防专、兼职民警的培训力度也在不断加强。但是，消防工作是专业性非常强的工作，设计院的设计师、建筑公司的工程师、大型物业公司的消防人员都要经过严格的消防培训、考核才能取得上岗资格，公安机关消防机构的消防监督员即使毕业于专门的消防专业，也需要经过多年的传帮带，有了一定实践经验、取得消防监督检查资格之后，才能行使监督检查权限。公安派出所的消防民警的专业背景常常为法律、刑侦、行政等，通常都缺乏系统的消防专业背景知识，通过短期培训所获得的知识往往流于表面，缺乏理论功底，与辖区复杂的消防形势和辖区民众日益提高的安全要求不相适应。

(三)人才瓶颈

1.缺少人才储备

在大量消防监督检查任务下放到公安派出所的同时，人力资源建设并没有及时跟上，消防专业人才主要集中在公安消防部队。由于编制不同，二者之间无法进行人才流动，基层公安派出所通常只设一名专职或兼职消防民警，一旦该名民警因为各种原因转换工作岗位，新上岗的专(兼)职消防民警必须从零开始，从头再来。

2.缺乏系统培养计划

在公安派出所一线，从事其他岗位如治安、社区、巡逻工作的民警基本上都有完备的培养计划，从新警开始抓起，再到具体工作岗位上的传帮带和职级晋升都有成熟的机制。而新《消防法》颁布以前，公安消防监督工作全部由公安机关消防机构承担，监督检查人才的培养也主要由相关院校负责，多数公安院校都没有专门的消防专业或课程。由于时间较短，在公安派出所也没有一整批能够带领新警学习消防监督管理的业务骨干，整个人才链还没有建立起来。

3.激励机制不完善

公安机关对派出所民警有一套成熟的考核激励机制，但由于消防工作是最近几年才成为公安派出所的业务工作，考核激励机制并不完善。尽管消防业务考核开始在基层业务考核中占有越来越多的比重，但消防只是治安管理的一个分支，繁重的治安任务使基层领导难以分心注重消防工作的长远发展，常常以勉强完成既定任务、不拖治安管理考核的后腿为目标。

4.缺少职业发展规划

消防工作是一项专业性很强的工作，从事消防工作的民警要花大量的时间学习消防规范和行政管理的知识，更要花大量的精力了解辖区的消防基本情况，发现火灾隐患，督促整改，完成监督管理任务。总之，只有全身心的投入，才有可能把消防监督工作干好。但由于三级消防管理模式试行时间短，尚未对民警个人的职业发展形成完整规划，导致即使民警学精、学通消防专业知识，仅靠消防工作出成绩也常常不能获得职级晋升机会，使民警缺乏潜心消防工作的积极性[3]。

(四)其他因素

除前述原因之外，公安派出所的消防监督工作还受到一些其他因素的影响，如习惯性地认为“消防工作不是派出所工作的主业”[4]；常态化监督机制不完善而一阵风式的“专项行动”过多，导致部分公安派出所的消防工作以应付检查为主要目的，不致力于常态化监督检查；考核机制存在责权不明晰、机制不完善、奖惩不公平等问题[5]。

以上这些制约因素的出现是公安派出所消防管理深入发展进程中必然经历的困难与坎坷，应当辩证地看待这些涌现出来的问题，既要看到这些问题对公安派出所消防管理工作的阻碍，又应该认识到解决好这些问题就是推动三级消防工作健康发展的抓手。

二、解决问题的对策建议

(一)完善消防监督法制建设

行政管理法制先行。在《消防法》和《消防监督检查规定》的大框架下，各地应充分结合当地实际，通过出台地方性法规、部门规章、政府规章来细化对基层消防管理的授权，进一步明确提出公安派出所的消防监督执法地位及对违法行为的处罚权限。对于处罚权限设定的问题，建议各地方应有统一的计算原则，并结合各地的经济发展现状(经济发展指数、人均GDP等指标)，给予公安派出所符合当地实际情况的处罚权限，做到制定原则统一而具体数额差别化对待。

(二)加强公安派出所消防人才队伍建设

1.消防部门加强对公安派出所的培训指导

在当前阶段，考虑到完善的人才培养机制尚未形成，为应对公安派出所消防监督工作对人才的紧急需求，应请公安机关消防机构进一步加强对派出所的培训指导，培训的目的也不应仅限于应对眼前的工作，而应是系统地为公安派出所培训消防人才；培训的对象不应仅仅针对消防民警，而应是所有实际从事消防管理工作的民警，包括社区和治安民警；培训的内容应包括消防技术与管理实务；培训的机制应采用常态化培训与专项治理培训相结合等。

2.构建消防人才梯队

由于编制不同和培训师资力量不足，要想真正做到“全警消防”，人才的培养不可能依赖现役消防机构。第一，在警察公务员招收过程中，可以物色有企业、公司消防管理背景的新警。第二，每年接收军队转业干部的过程中，积极吸纳公安消防部队的转业人才。第三，可以考虑在警察学院开设消防管理专业，招收建筑或者管理专业背景的专、本科毕业生，经消防专业学习后授予第二学历，对口培养公安派出所消防人才。

3.从制度上保障工作积极性

第一，可以借鉴社会上的消防注册工程师制度，逐步实行消防监督注册制度，基层公安派出所消防监督员持证上岗，能者担任。第二，完善基层消防考核制度，进一步提高消防考核分数在基层整体工作考核中所占的比重，促使基层主官对消防工作加以重视。对于基层消防工作的考核应从监督数量考核逐步转向监督质量考核，通过抽样复查、被监督单位反馈效果等多种方式考核监督检查质量，避免监督检查工作流于台账。第三，尝试将消防监督设置为专业技术岗位，为消防专业民警提供技术晋升渠道，激励基层社区、治安民警学习消防业务，重视消防工作。第四，完善权责一致原则，避免多权少责和过度追责两个极端。

三、研究的不足之处

其一，由于笔者的经验及精力所限，文章所提及的问题及应对建议均为笔者根据调研和深度访谈所得整理，尚停留在定性讨论阶段，未进行定量研究；其二，笔者调研的派出所仅为一线城市中心城区的一些派出所，所得结论有一定的局限性。下一步，笔者拟邀请资深消防、管理方面的专家通过制作调查问卷、进行深度访谈的方式将问题研究得更加系统化和定量化，进行深度数据挖掘，扩大调研范围，争取使结论有更大的使用范围。

[1] 李斐.公安派出所消防行政执法主体资格的法学解析[J].学理论,2012,(1):81-82.

[2] 房红颖.公安派出所消防监督工作现状及问题分析[J].武警学院学报,2010,26(6):74-76.

[3] 孟晓艳.基层派出所开展消防监督工作现状及对策[J].武警学院学报,2012,28(4)：73-75.

[4] 张景文,杜振煌.当前派出所消防监督工作存在的问题及对策[J].武警学院学报,2007,23(8):70-71.

[5] 鲍彦辉.浅谈公安派出所消防工作的困境与实践突破[J].法制与社会,2015,(1):164-166.

(责任编辑、校对李蕾)

On the Developing Plight and Countermeasure of Police Station Fire Management

CI Jinfang, CHU Qiang, YIN Biyu

(ShanghaiPoliceCollege,Shanghai200137,China)

In this article, the current plight of police station’s fire supervision and inspection is analyzed, some restraint factors such as legal authorization, technical qualification and talent reserve are identified and discussed and several solutions are suggested to break the bottleneck.

police station; fire supervision; plight

2015-12-06

次晋芳(1977—)，女，山西应县人； 褚强(1977—)，男，浙江嘉兴人； 尹必玉(1972—)，男，安徽巢湖人。

D631.6

A

1008-2077(2016)02-0083-04