政党现代化视域下公共权力法治化思考*

马正立

(中共中央党校 北京 海淀 100091)

政党现代化视域下公共权力法治化思考*

马正立

(中共中央党校 北京 海淀 100091)

中国共产党的十八届三中全会提出推进国家治理体系现代化战略思想，中国共产党的十八届四中全会做出了全面推进依法治国的战略部署，这对中国共产党作为执政党提出了新的要求。执政党是人民群众和公共权力之间联系沟通的纽带，并充当人民群众监督和控制公共权力的利益代表。实现国家治理体系现代化和依法治国需要中国共产党作为执政党坚强而有力的领导。政党现代化已然成为推动二者实现的逻辑基础和主体力量。政党现代化的基础是实现依法执政、民主执政和科学执政。依法执政的前提是实现政党法治化和公共权力运行法治化。公共权力运行法治化需要通过培育法治理念、完善制度建设、构建权力运行和监督机制等路径来实现。

政党现代化；政党法治化；公共权力运行法治化

政党是政治现代化的产物。政党作为国家政治生活的中枢，政治现代化已然包含着政党现代化，政党现代化已成为政党发展普遍规律的要求。政党现代化的核心是不断提高执政能力，实现执政方式现代化。随着国家治理体系现代化和依法治国不断推进，中国共产党作为执政党，客观上要求转变执政方式，实现依法执政，保证公共权力运行法治化，防止公共权力的异化，确保人民授予的权力始终用来为人民谋利益。

一、政党现代化与公共权力法治化

“政党在现代化过程中产生，也必然随着现代化的发展而发展。”[1]政党现代化的主要标志是政党法治化。政党法治化是提高政党执政能力的基本前提和内在要求。政党法治化的首要任务是依法执政。公共权力运行法治化是依法执政和实现政党法治化的基本要求，这也是政党现代化的必然逻辑。

(一)政党现代化与政党法治化

随着现代国家的成长，政党所处的客观环境不断变化，政党的历史任务和地位也发生变化。政党逐渐改变过去对权力的单纯性追逐，正从手段性政治组织向目的性政治组织过渡，成为兼具手段性与目的性的政治组织。在目标与价值趋同背景下，政党的自身经营成为目的。在政党先发内生型国家中，政党是现代化变迁产物，是秩序的完善者。在政党后发外生型国家中，政党是社会政治危机产物，是现代化的领导者和推动者。同样，政党自身也必然要随着现代化发展进行变革。政党作为民众参与政治的工具，应当随着政治现代化进程而不断完善，实现政党现代化。政党现代化是适合自身国情、党情、民情特点，在其结构、功能、机制和活动方式上形成的规范化、科学化、制度化。

随着现代化带来的社会结构、文化和意识形态的变迁，以往政党借以对整个社会政治经济文化进行领导的理论基础、体制机制、方式方法、以及政党自身的运作方式，都需要根据全新的社会历史文化背景进行相应变革。政党现代化提出政党法治化诉求，即依靠、运用法律制度的功能与机制，调节党内矛盾，解决党内问题，监控党的自身运作，协调党与外部环境的关系，从而稳定有序推动党的全面建设，促进党的自我完善。政党法治化过程体现着政党现代化。政党法治化作为政党现代化的重要内容，是政党现代化的衡量标准，也是政党的执政能力提高的重要体现。现代化带来的政治参与的剧烈膨胀反过来会威胁政治稳定，通过法治化的途径来逐步容纳日益增长的政治参与诉求，可以保持现代化过程中的政治稳定，从而保证政治现代化取得成功。学者亨廷顿曾把发达国家的政党体系和发展中国家的政党体系进行比较，认为是否是适应政党现代化的政党体系，并不在于是否是多党轮流执政，而在于政党体系对现代化的适应性，在于政党能否实现或推动现代化扩张中的政治参与和法治化进程。

在中国，无论从历史还是现实看，中国共产党的领导及其本身的先进性要求是政治现代化的逻辑起点。在我国，政党现代化的推进不是为选举政治所驱动，也不是以赢得选举、赢得一时的执政权为根本目的，而是因为在我国社会转型和现代化建设的过程中，面临着一些用传统思维和传统模式难以解决党的建设特别是党的领导方面的新问题。政党现代化根本目的是保持和提升自身的先进性，不断提高领导能力与执政能力。中国共产党作为执政党，政党法治化要求中国共产党依法执政，以法治思维和方式发挥领导协调作用。首先，中国共产党从革命党向执政党的角色转型，需要党输出更正确、更高水平领导作为最终政治产品，这就要求对旧执政模式进行解构和重构，探索新的执政模式。这一新模式将从根本上确认：党与社会关系的基本内容是民主、科学和法治，不再是人治色彩极浓的权力的高度集中。其次，随着市场经济体制的基本确立，不依赖政府的独立的经济体已经广泛存在，它们要求拥有表达自己利益的合法渠道，当合法意见表达渠道不存在的时候，它们面临两种选择：一是建立自己的利益集团和政治组织，分享执政党的政治资源；二是采用腐蚀官员等体制外的政治参与等形式实现所追求的利益，客观上腐蚀政治制度的合法性。随着社会结构的多元化、分层的多样化，特别是政治生活的多元化和多样化，人们希望政党活动规范化，做到用法律等各种手段确定政党的活动空间，这就要求实现政党法治化。因此，政党现代化过程要寻求一种法治化的执政方式来吸纳和同化新兴社会组织。

(二)政党法治化与公共权力运行法治化

权力之所以易于被滥用和趋向腐败,在于权力的承担者自身利益的相对独立性,在个人利益的驱动下,权力的承担者有可能背离权力存在的宗旨。这一点己被一些思想家的论断所应验和佐证。英国历史学家阿克顿认为“权力倾向于腐败,绝对的权力倾向于绝对的腐败”。[2]确保权力正向运作，必须对权力实行制约和监督。人类历史发展至今，权力制约主要采取以下方式：以权制权、以法制权、以民制权、以德制权。在政治现代化进程中，权力运行法治化是以上约束权力方式的基础和保障，也是权力运行的内在要求。

“执政党所掌握的权力是公共权力，属社会各个阶层、群体和个人所共有。”。现代政党政治的原理说明，公共权力来源于民众的让渡，由于政权不能自动服务民众，需要依靠政党。政党推动和控制权力运行过程要依照法律制度，只有使权力自觉在宪法和法律范围内活动，国家才能正常运转和实现国家长治久安。如果政党在执政过程中不能体现“公共性”，很快就会被视为谋一己私利的政党而倒台。所以，一个政党总是千方百计表明自己代表的是多数人的利益。政党作为输入与输出利益的渠道要更加合理化、民主化和制度化。实现权力运行法治化可以避免政党运行的不规范行为，是政党实行自身法治化的体现，也是政党现代化的基本要求。在世界范围内，许多国家通过各种形式对权力运行过程进行规定。权力运行法治化是衡量各国政党法治化的标志之一。

我国权力结构早期来源于战争年代的军事集权权力结构,这种单向走向的权力结构曾经发挥了巨大的作用，然而却缺乏现代国家建设的推动力。政党作为兼具手段性和目的性的政治组织，它要为保障国家机器提供强大支撑力量，保证自身合法性，政党组织必然嵌入整个国家机器，并且不停地把触角延伸社会领域，直至国家与社会都纳入自身影响和服务的体系，只有这样，才能保证新生国家秩序与现代化建设。然而，这容易出现一个极端，即社会权力被国家侵占，国家权力又日益集聚于政党，政党权力也日益走向集中。这将呈现出“寡头统治铁律”，最终带来政党合法性丧失。蒋介石所领导下的党国体制最终走向专制独裁统治就是一个例证。

新中国成立之初，在计划经济体制下，我国权力运行呈现全能主义特征，公共权力运行过程缺乏制度弹性和理性。与计划经济体制下党的建设环境相比，市场经济无疑为党的建设开拓了更加广阔的空间，与市场经济相适应的权力运行方式是法治、民主与分权制衡。尽管改革开放后，我国不断进行领导体制改革，但权力运行过程中仍存在问题。权力在局部某些缺乏约束的空间里的运行，所表现出的私欲性、暗箱操作、不作为和乱作为极大阻碍了权力规范化运行。随着国家治理体系现代化和依法治国的全面推进，必然反过来向政党提出现代化和法治化诉求，要求政党在执政方式或者执政路径上实现变革。坚持和完善中国共产党的领导，在政党法治化过程中实现依法执政，这对权力运行法治化提出迫切要求。

二、政党现代化对公共权力法治化的基本要求

政党现代化过程要求依法执政，通过制度体系的构建，形成完整而闭路的环链，涵养和约束公共权力，实现权力运行法治化。公共权力运行法治化同时也是政党现代化的衡量标准。具体来说，政党现代化对执政理念、公共权力配置、运行和监督等方面提出法治化诉求。

(一)执政理念法治化

人们的实践活动总是在一定思想观念指导下进行的，观念变革是改革的先导，并为改革的发展指明方向。政党现代化要求执政理念现代化，执政理念现代化是政党现代化的重要内容，从根本上决定着党建工作能否跟上时代的发展和现代化建设的步伐。政党现代化要摒弃不适宜现代化的执政思维方式，即改变革命党思维和克服计划经济时代的权力观念，树立现代化的执政意识，即依法执政，以法治思维和方式发挥领导和协调作用。应当指出，由于我国封建社会所遗留的对权力地位高度崇拜和对长官意志盲目服从的现象仍然没有完全消除，“人治”理念仍然存在。政党现代化要求权力运行过程中彻底摒弃“人治”理念，向法治理念转变。法治是指法治的观念和法律的作用在国家治理中居于主导地位，即用法律制度来管理国家事务、规范权力运行的一种治理原则和方式。它意味着法律在社会生活、国家生活中的一切重要领域都处于至高无上的地位，从而形成独立的、合理的法律运行机制。法治与“人治”的区别不在于国家有没有确立法律，而在于权力运作是否严格依法。树立权力运行法治化理念，不仅是中国共产党的执政性质、目标和建设法治国家的必然要求，也是适应党自身情况和执政条件变化的必然要求。权力运行法治化可以从制度上和法律上保证党的执政活动始终代表广大人民的根本利益，保障和实现人民当家作主的地位和权利；可以使党的执政行为更加规范、制度化，以适应自身情况和执政条件的变化。

政党现代化要求解放思想，革新观念，把人们的思想从旧传统的禁锢中解放出来，要求一整套与改革要求相配套的新思想、新观念和新理论。政党现代化对公共权力运行过程所提出的法治理念诉求，要求在理念层面确立法治信仰，并努力将其变为现实——确立权力只是法律之下的权力、权力行使的目的只是为了保护人民的利益和权利。具体包括以下方面的：首先，职权法定和权责统一观念。任何职权的取得和行使都必须符合法律规定。承担责任是现代法治国家第一要义，执政党应承担起与权力对等的责任，对人民负责。其次，法律权威理念。全体党员和领导干部要带头崇尚法律、维护法律权威，严格在宪法范围内活动。任何集体和个人都不能有超越宪法和法律的特权。最后，依程序执政的理念。程序正义是实体正义的保障。各级党委及其领导个人在做出公共事务的决策时，应具有遵守法定程序的意识，以及对违反法定程序的集体或者个人追究责任的意识。

(二)公共权力配置法治化

政党现代化要求权力运行的全过程具有稳固的合法性基础。在我国，权力来自人民授予，权力来源于法授，人民授权过程需要宪法法律的保障。公共权力固有的扩张性，常致使权力本身超越界限。权力部门的行为是一种公共行为，要使其形成合理运作、良性制约的体系，必须以明确的法律为依据。如果权力关系混乱，权力配置缺乏明确法律规定，执政党在执掌国家政权的过程中便有可能被权力异化。因此，政党现代化要求实现权力配置法治化，使权力有限并受制约。由于权力、责任与权利具有统一性，因此必须采用可以建立稳定预期的制度安排以明晰与规范各级国家机关的权力、责任与权利，保证其正确行使权力并承担相应的后果，避免权力授予后出现异化现象。这样一来，我们首先要做的就是将国家各机关的权力转换为法律上的权利、义务与责任规定，做到职权法定。由宪法和法律明确权力配置的原则、模式、结构和内容等，保证权力职能之间的约束关系是以完善的法律制度为依据和基础。

在我国政党现代化过程中，权力配置与划分的法治化显得弥足珍贵。中国共产党在由革命党转变为执政党，是党组织自身成长过程与现代国家建构过程交互感应的产物。然而，在当代中国的执政党与国家关系中，执政党的制度安排和发展目标已经相对定型，承担着代表、协调和整合人民根本利益和各方面具体利益的功能。在这样的背景下，党组织应有哪些职权，应由宪法加以明确。我国政党政治运作的实际情况和中国共产党在国家政治体系的核心地位，决定了政党现代化首要任务是明确执政党的职权。然而，我国目前的宪法在这方面的规定仍较笼统。宪法中仅仅确认了中国共产党的领导地位，而没有对党的职权做出具体规定。政党现代化要求从法律上规范执政党与国家权力的关系，使之互相协调配合，而不是摩擦或“替代”。只有对执政党和政府职权做出科学配置和划分，使权力配置过程有法可依，理顺党政关系，才能保证政府在党的领导下独立行使职权。

在国际共产主义运动中，一些社会主义国家之所以出现政治生活不正常的情况，一个重要原因是权力配置过程存在严重问题。所谓苏联模式，一个主要特点便是权力配置缺乏程序性法律规定。就我国而言，虽然已经通过法律规定了人民与国家之间的权力关系，以及国家与中央与地方之间的职能与权限，但仍没有真正实现中央与地方权力配置的职权法定。从我国当前的权力结构来看，就规范意义上的权力配置而言，法定的成分仍然偏少。虽然存在《立法法》、《预算法》这样的基本法律，但是整体上主要是行政放权而非规范意义上的权力配置，主要是中央权力的自我配置和上级为下级配置，而非职权法定。民众和地方没有相应的程序与充分渠道参与到权力配置的规范生成中。

(三)公共权力运行程序法治化

权力运行过程需要保证权力功能发挥作用，这是权力良性运行的关键，也是权力最容易异化环节。权力交换过程是权力主体转移过程。抽象的公共权力不是物，它所表征的主体是国家或社会的意志，意志本身不可以交换，当其成为一种交换物流入市场时，公共权力的异化便开始。公共权力异化过程中伴随着大量的权力内部结构的异化。一般表现为公共权力与主体、客体、职能、职务的分离，以及公共权力体系的分裂。政党现代化要求实现现代民主，现代民主是一种程序正义，需要有严谨规范的程序来保障权力运行过程，减少权力异化，确保权力运行合法有效。因此，权力运行法治化是政党现代化的根本保证。尽管法律不能完全控制权力自身的运行，但是仍然应当承认的是，通过法律的规制，不同权力之间的紧张关系得到了一定程度的缓解。[3]我们通过美国著名的水门事件便可以说明权力与法律之间的这种辩证关系。

中国共产党曾处于革命党状态，活动自由与行动保密性的惯性思维使当时权力运行过程缺少制约。由革命党转变为执政党后，党的意志上升为国家意志，坚持党的领导无疑是正确的，关键是党如何领导，这涉及党领导的途径和方式问题。执政以后，政党现代化要求改变党所习惯的群众运动方式，转向法治化方式，这要求执政党在宪法和法律范围内活动，实现依法执政。然而，我国在依法行使职权的法律制定过程中，更多偏重实体法，而忽视程序设计。虽然权力配置法治化过程明确权力主体范围，但是还需要与之相适应的程序法，来保障权力运作过程的合法性。用法律规范权力运行程序旨在使权力运行遵循法定步骤。在权力运作的每一个环节都应做出程序规定。政党现代化要求权力运行法治化，按照法治化的要求，政党必须通过中介并遵循一定程序来实现政党的领导权。政党必须通过国家权力机关的立法程序，把政党的主张转化为国家意志；必须通过宪法和法律规定领导方式和程序，使政党的领导过程转到法治轨道上；必须通过建立“党对政府进行政治、组织、思想的领导，政府机关独立行使职权的新型党政关系”，实现依法用权；必须通过科学合理的程序规范权力的行使，使其遵循法定的过程和方式，确保运行过程合法有效，提高权力运行效能。

(四)公共权力监督系统法治化

如果将那些单纯以掌握政权作为最高目的的政党姑且称之为权力型政党的话,那么,在政党现代化过程中,还应实现由权力型政党到责任型政党的转变。责任型政党要求政党具有责任感，必须保障对人民负责。[4]对于执政党而言,要把治国理政的权力,当成“为民执政”的责任和义务,而不是为谋取“一党之利”或攫取私人资源的工具。权力来源于人民，权力行使最终目标是保障人民利益的实现，人民的满意与否是衡量权力运行是否合理的标准。但是权力自身的特性使其运行过程中有偏离最初目标的可能，即权力的异化，这便要求实现对权力的监督。政党现代化对权力监督过程提出法治化诉求，要求从法律上完善权力监督主体的设置，规范权力监督程序。

苏联共产党的历史表明，没有约束的权力必然走向专制和腐败。苏联共产党作为执政党，掌握国家政权，在掌权过程中出现大量滥用权力现象，这在某种程度上应归咎于缺乏对掌权者的有效监督。因为在苏联的监督体制下，大多数监督者都是在被监督者的权势下履行职能，监督根本没有威慑力，很难达到监督目的。因此，政党现代化提出建立有效的权力制约机制和监督机制的迫切诉求。

从我国现有情况看，内部监督主体主要包括执政党、人大、政协、司法和行政等机构，外部监督主体主要包括社会组织、网络媒体和群众。虽然法定监督主体齐全，但是效果不理想。政党现代化要求完善法治化的监督体系，应理顺各种监督主体之间的关系，细化监督主体的权力保障，使监督主体的权力内容和程序有明确的法律规定，形成严密的权力监督网络体系。

三、公共权力法治化的建构路径

基于政党现代化对权力运行所提出的各项基本诉求，实现权力运行法治化主要应通过培育法治理念、完善制度建设、构建权力运行和监督机制等路径来实现。

(一)培育依法执政理念，形成权力运行法治化的社会氛围

权力运行法治化是一项系统工程，需要在特定的社会存在基础上才能持续推进。由于社会对权力的价值判断会影响权力运行过程，因此在价值层面推进权力运行法治化，实现政治文化变革是权力运行法治化的基础。

一方面，强化法治文化建设，培育现代法治精神，形成法治氛围。剔除我国传统人治思维和权力一元化所遗留的弊端，使权力沿着法治轨道运行。从文化层面革新价值观念、唤起法律信仰，形塑法治思维；从制度层面树立法治权威；从行为层面形成法治规约，从而解决当前法治信仰的缺失问题，使全体公民都真正的崇尚、遵守和捍卫法治，实现对权力运行的伦理规制。

另一方面，作为具体行使权力的主体是人，人的法治意识和道德品质是确保权力依法行使的主观条件。因此，要实现权力运行法治化过程必须以法治的价值追求和道德价值追求约束权力主体行为，强调权力主体的道德自律、法治意识的增强和道德品质的提升。我国可以在借鉴其他国家伦理建设经验的基础上，建立统一的公职人员道德规范，加快公职人员道德立法，把权力行使的道德准则上升为法律规范，强化全社会的公共权力观念和从政道德的法治约束，提升公职人员的伦理素质，做到敬畏权力、慎用权力、管好权力。

(二)完善依法执政制度体系，巩固权力运行法治化的制度基石

实现权力运行法治化需要从根本上树立法治至上原则，使包括执政党在内的一切政党、组织和个人都没有超越宪法和法律的权力。中国共产党作为执政党，在坚持党的领导前提下，党的一切执政活动都必须有法可依，这是权力运行法治化的前提。

首先，完善制度体系，“要旗帜鲜明坚持宪法确定的党的领导地位，把党对政权机关的领导作为依法执政的最根本原则。”明确党的职权界限，防止权力越位和错位，避免出现权力集中党委现象出现，解决“一把手”权力集中问题。

其次，通过健全系统性的依法执政制度体系，提供权力运行法治化的制度保障，有效实现党依靠法律领导和监督，并依法将党的主张上升为国家意志。完善法律运作机制，在法律运作的各个环节合理地控制权力，确保党在制度框架下对国家权力体系运作发挥作用，通过法律实现党与其他领域之间的良性互动关系。

最后，加强党内法规制度建设。权力运行法治化需要扎紧党规党纪的笼子，提高管党治党的制度化水平。新修订的《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》便是一个重要成果。通过依规治党，保持党的先进性，形成靠制度管人，为权力运行法治化提供有力保障。

(三)健全权力制约机制，理顺权力运行法治化的内部关系

权力运行法治化涉及到权力之间相互关系的调整和规范，权力是一种强制力，保证权力在法律框架下相互制约是权力运行法治化的主要内容。因此，健全权力制约法治机制，保证党委依据法律，协调各方，实现权力制约体系的整体性、协同性和适应性。

一方面，在主体上，把坚持党的领导和对人民负责统一起来，以党内民主建设推进权力制约，保证权力法治化运行适应民主要求。权力来自哪里，便对哪里负责，这是权力得以生存的基本法则。西方的执政党代表某个或某些阶层的利益，即使执政党在民主形式上达到一定高度，利益的局限性使权力的本质无法改变。中国共产党是无产阶级政党，权力运行法治化过程是以维护人民利益为出发点，实现党委对党代会负责、一府两院对人民代表大会负责。以党内民主带动人民民主。党内民主作为党的生命，不仅对推进人民民主起到重要带动作用，而且对权力运行法治化起到关键作用。

另一方面，在客体上，以决策、执行和监督互相制约的权力结构为基础，形成密闭的权力制约法治体系。我国的权力制约机制是“议行合一”基础上的权力分工和制约，权力运行体系中包括多个环节和众多要素，相互联系，共同推动权力有效运行。基于此，对权力的制约应形成完整和闭路的环链。否则，某一环节或要素制约不到位都会影响整个权力体系的运行。因此，通过全方位和多角度的结构性制约形成权力制约合力，以科学分工理论为指导，保障权力间相互关系在法律框架下运行，为权力运行法治化提供基本方向和定位。

(四)创新权力监督机制，强化权力运行法治化的外部约束

创新权力监督机制，既是为政党现代化提供可靠保障，也是权力运行法治化的必然要求。

首先，扩展监督渠道，构建立体化监督体系，实现各种监控体制和途径相互交织。完善各种监督主体的职能分工和相互衔接机制，提高监督效果，形成跨越部门和职能界线的监督控制系统。

其次，大力加强各种监督主体的能力建设，使各种监督主体的功能充分发挥。在专职监督机制的设立上，确保其独立地位，消除有相互监控义务的主体之间的利害关系，以保证监督的真实性和有效性。例如，司法机构和司法程序的独立性，便是保障司法监督有效性的基本条件。

再次，推动监督手段的法治化和多样化。监督手段的法治化意味着有制约和监督的权力应来自法律的授予并可合法地撤销，履行权力的机构和个人行使权力必须有合法的程序。在完善民主和法治为主导的监督手段的基础上，充分利用新技术、新媒体的优势，强化技术监督、网络监督，提高监督的实效性，提高各种监督方式的可操作性和适用性。

最后，完善监督过程的法治保障。任何一种监督关系都首先立法，取得合法依据后再成为实践中的活动。对监督主体、客体、手段、途径、结果等都要通过法律法规进一步细化，并充分保障监督主体的权利，促进监督持久发力。尤其是公众监督和媒体监督过程应有明确的法律规定，保障监督程序制度化。例如，针对公众的申诉、控告和举报，以及大规模的请愿等，答复期限和具体处理流程等在法律上都应有明确规定。

[1][4]谢方意.党的现代化研究[M].杭州:浙江工商大学出版社，2012.39、47.

[2]约翰·埃默里克·爱德华·达尔伯格-阿克顿.自由与权力.侯建、范亚峰译[M].上海:译林出版社,2011.

[3]王莉君.权力与权利的思辨[M].北京:中国法制出版社,2005.82.

(责任编辑：卫令海)

2016-06-19

马正立(1989-)，女，黑龙江哈尔滨人，中央党校研究生院15级博士，主要研究方向：党的学说与党的建设。

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1672-1071(2016)04-0053-06