面向业务协同需求的跨边界政务信息共享研究

李亚平

（1.合肥工业大学管理学院，合肥230009；2.安徽经济管理学院，合肥230059）

面向业务协同需求的跨边界政务信息共享研究

李亚平1，2

（1.合肥工业大学管理学院，合肥230009；2.安徽经济管理学院，合肥230059）

政务信息共享是实现业务协同的前提和基础，业务协同的现实需求又倒逼跨边界政务信息共享的不断完善。要跨越政务信息共享中面临的系统边界、组织边界和权力边界，需要重点解决共享程度、利益补偿、安全性等关键障碍。针对这些障碍，研究具体策略：构建协同业务流程，明确共享信息范围；推进政务信息资源产品化，提高信息资源的可交换性；建立补偿机制，激励政务主体的共享行为；建设监督机构和仲裁机制，通过监督预警，保障协同业务流程的运行。

业务协同；信息共享；电子政务；跨边界

2005年出台的《政务信息资源目录体系》将政务信息资源界定为：由政务部门或者为政务部门采集、加工、使用、处理的信息资源。［1］政务信息作为重要的信息资源类型，对经济社会发展具有重要的推动作用。如何有效开发、利用政务信息资源，已经成为学者和政府管理者关注的热点问题。对于政务信息共享的研究由来已久，相关研究主要从面向社会公众、企业组织、政务机构三个角度展开，并对政务公开、电子政务平台建设、制度建设，对政务信息共享中的边界问题、风险问题及相应的策略建议等方面进行了较为深入的研究。［2-3］随着电子政务和“互联网+政务”的不断深入，政府机构内部政务主体之间的业务协作呈显著的增长趋势，政务信息共享成为政务主体实现业务协同的关键支撑。换言之，政务信息共享的不足同样会制约政务主体业务协同需求的实现。因此，在政务主体业务协同需求的推动下，倒逼政务信息共享机制的建立，从而形成业务协同与信息共享之间相互驱动的良性循环模式，对于电子政务的深度发展具有重要意义。

1　业务协同需求推动政务信息共享

政务信息共享与业务协同是推动电子政务发展紧密相连的两个重要驱动力。［4］电子政务在提升政务主体服务效率的同时，也为政务服务过程的业务模式带来新的变化。首先，政务活动中业务更加复杂化，需要跨政务部门、多个政务主体的协作配合，这种协作配合的关键则主要体现为政务信息的共享。其次，电子政务的深度发展，使得各个政府职能部门不同程度地开展了自身的信息化建设，各类政务信息系统得到了广泛的应用，并使得政务信息电子化、数据化、标准化的程度不断提高，既促进了电子政务的发展，同时也形成了相互隔离的信息孤岛现象，也为政务信息共享带来了障碍。

要突破政务信息共享的障碍，支持业务协同的实现，首先需要明确业务协同对信息共享的具体需求，从而明确什么样的政务信息需要被共享，避免过度的政务信息共享，减少由此引发信息安全风险和信息共享障碍。从业务协同的角度看，电子政务环境下政务主体之间业务协同可以划分为数据协同、知识协同和决策协同三个层次。

1.1数据协同

数据通常被理解为符号化的信息，它是电子政务环境中基础层次的信息。数据协同主要包括数据集成、数据交互等内容。电子政务环境中的数据协同则主要表现为不同政务主体、电子政务系统之间的数据集成、交互和访问控制，并依赖于政务信息系统之间的互联互通或是统一的电子政务平台的建立。目前，政府职能部门各自开发的信息系统，由于信息标准化、信息安全以及部门信息私有化意识等因素的阻碍，信息系统的互联互通面临着重重困难。因此，政务主体的业务协同首先需要能够对业务相关部门、组织所拥有的部分基础数据实现共享。

1.2知识协同

2002年知识协同的概念首次被美国学者提出。［5］此后，知识协同被普遍认为是知识管理的高级阶段，是知识管理向协同化的方向发展。知识协同主要表现为更为优化的信息共享和传递，即能够在“合适的时间将合适的信息传递给合适的对象”。［6］在电子政务环境下，知识协同则是在数据协同的基础上，表现出的知识发现、知识共享和知识交互。各个政务主体会通过数据挖掘等技术手段实现更多更深入的知识发现，并用于优化自身的政务行为。随着知识的累积，如何管理、使用和共享这些知识，成为实现业务协同的重要支撑。

1.3决策协同

传统的决策，通常是依据自身的数据、知识对特定目标进行的。随着业务的跨部门、跨组织，政务决策问题不断复杂化，单个政务主体的决策优化已经很难实现整体目标的优化，多主体的协同决策成为电子政务发展更为现实的需要。因此，决策协同是业务协同在应用层面的具体体现，是多主体在群组决策以及多目标问题中体现出协作性。在电子政务环境下，通过决策信息的共享，多个政务主体通过相互协调配合的决策，是实现业务流程优化和业务目标优化的关键。

总之，政务主体的业务协同主要表现为数据协同、知识协同、决策协同三个层次，其中数据协同是基础，知识协同是支撑，决策协同是关键。电子政务环境中实现业务协同，首先需要解决基础数据、知识信息、决策信息共享的问题。

2　政务信息共享中的边界与障碍

边界是与障碍紧密联系却又有所差异的一个概念，边界是一个应该“被注意和小心的区域”。［6］无论是组织内部各部门的业务协同，还是跨组织的业务协同，都需要政务信息从一个部门流向另一个部门，从一个系统流向另一个系统。因此，政务信息共享需要跨越多个不同的边界，才能实现相应的共享。［7］

2.1政务信息共享中的边界

相关的研究对政务信息共享的影响因素进行广泛和深入的研究，［8-9］这些影响因素或障碍因素通常会从属于不同的边界，也为政务共享中的边界识别和细化起到了直接的促进作用。以这些研究结论为基础，从业务协同的角度看，要支持数据协同、知识协同和决策协同，还需要跨越几个关键的边界。

2.1.1系统边界

系统边界主要是指不同的信息系统之间的隔离。政务信息系统的隔离形成了电子政务环境下的信息孤岛现象。不同的政务信息系统具有不同的数据结构、数据类型以及不同的访问控制方式，要实现不同的政务信息系统的互联互通，推进政务信息共享，则首先需要跨越不同政务信息之间的系统边界。

跨越系统边界，主要可以通过现有信息系统的互联互通、建设统一的电子政务平台两种方式来实现。然而，上述两种方式都面临着信息标准化、信息安全、动态访问控制等多种技术障碍。其中，信息标准化需要为不同系统信息类型、信息结构提供统一的解决方案，不同政务信息系统中的信息具有不同的安全等级和保密要求，需要明确什么样的信息可以被什么样的部门共享，因此，即使在统一的电子政务平台中还需要为跨系统边界的信息共享设计动态的访问控制方案。

2.1.2组织边界

政务信息分布在不同的政务系统中，同样也分布在不同的政务组织中。建立在法律制度基础上的具有层次结构的组织，同样是信息共享的障碍。［10］从组织结构角度看，政务组织通常受到同级政府机构和上级业务主管部门的双重管制。因此，组织边界通常可以划分为水平组织边界和垂直组织边界两种。同时，由于政务组织、部门隶属不同的系统，相互关联又相互独立，这使得政务信息共享还需要突破组织边界，从一个组织流向另一个组织，从一个部门流向另一个部门。

跨越组织边界，不可避免地面临着来自组织内部的阻力和障碍。主要包括人员阻力、制度阻力和利益阻力三个方面。人员阻力主要表现为人员信息共享意识不强、缺乏领导推动；制度阻力主要包括缺乏信息共享的制度设计、职责分工不清以及政务信息安全风险等；利益阻力主要包括部门信息优势的利益诉求、政务信息管理成本等。

2.1.3权力边界

对于政务信息的拥有通常被理解为组织拥有相应的权力。［11］因此，信息的分享通常被视为权力的损失。政务主体所拥有的信息多少和重要程度，在一定程度上反映了政务主体权力大小和相应的权力边界。要实现政务信息的共享和流动，则需要突破政务信息所有者的权力边界，重新划分政务主体的权力边界。

跨越权力边界，需要克服来自于权力主体的阻力。权力主体普遍存在增加自身信息优势的倾向，既需要分享其他政务主体的信息，同时又对分享自身政务信息相对保守。此外，权力边界的模糊性，也为政务信息共享带来障碍。这种模糊性表现为政务公开信息和政务保密信息之间，存在一个十分宽泛的信息领域，这些政务信息是否可以被共享、应该如何被共享都存在较大的不确定性。

2.2政务信息共享面临的关键障碍

通过对业务协同和政务信息共享的边界问题的分析可见，电子政务环境下，要实现对多个政务主体业务协同，依赖于政务主体之间数据协同、知识协同和决策协同的实现。因此，政务信息共享是实现业务协同的关键。要促进政务信息共享，则需要跨越系统边界、组织边界和权力边界。在业务协同需求的驱动下，设计政务信息共享方案还需要明确几个关键障碍。

2.2.1明确政务信息共享程度是直接的障碍

信息共享有利于政务主体的业务协同，但并非意味着信息共享越多越好。［12］首先，政务信息的共享，在信息采集、存储、传递、保护等环节不可避免地会产生相应的成本。因此，过度的信息共享既是一种资源浪费，也是一种成本浪费。其次，过度的信息共享，带来的信息安全风险更大，面临的障碍也更多。政务信息共享的程度不是越高也好，而是要适度。这样的适度表现为信息的共享源于业务开展的需要，而不仅仅是实现更大程度的信息共享。因此，什么样的信息需要被共享，什么样的信息不需要被共享以及与不同的部门共享不同的信息，明确共享范围和程度是政务组织推动信息共享首当其冲面临的直接障碍。

2.2.2构建政务信息共享利益补偿机制是主要的障碍

根据社会交换理论，信息共享的实现同样依赖于共享主体之间的“预期互惠”，即参与共享的政务主体对共享行为都有相应的预期收益。当“共享不能被明确承认时，贡献者则不会去分享”。［13］考虑到信息拥有者在信息管理中所付出的成本，如何明确这样的成本并给予相应的补偿是政务信息共享面临的一个现实问题。然而，政务信息有别于普通的信息资源，不能像其他信息资源一样实现商品化。在信息资源商品化方面，政务信息同样面临缺乏法律支撑、涉及社会公平竞争等诸多障碍。因此，构建行之有效的政务信息共享利益补偿机制关系到政务组织参与信息共享的动力，是当前推动政务信息共享面临的主要障碍。

2.2.3保障政务信息共享安全性是关键的障碍

当前，政务信息安全是电子政务推进中，政务信息共享面临的关键障碍。作为政务信息资源的权力主体，以政务信息保密要求为依据，政务主体可以规避政务信息公开以外的很多政务信息共享需求。政务信息共享的安全性，不只是系统安全、网络安全，更重要还包括政务信息的二次传播和信息滥用，以及由此带来信息安全风险。如何对政务信息资源进行必要的类别划分和共享范围界定，如何提高信息共享的安全能力，抵御信息共享中的安全风险，是政务信息共享的关键障碍。

3　业务协同驱动下的政务信息共享策略

跨越系统边界、组织边界和权力边界，并不意味着消除这些边界。跨越边界的目标是建立一种机制让“合适的信息”能够穿过这些边界，被不同的系统和不同政务组织所共享，进而促进业务协同。

3.1跨越组织边界的协同业务流程化策略

跨越信息共享中的组织边界，需要首先明确界定组织在信息共享中的关系与职责，并由此界定信息共享的范围和程度。构建协同业务流程的目标在于明确政务主体间的协作关系，明确需要被共享或传递的政务信息范围，减少不必要的信息共享。从形式上看，业务协同主要表现为横向协同和纵向协同两种形式。部分文献将政务主体间的行政隶属关系作为纵向协同和横向协同的区分依据。在此，本文将纵向协同描述为业务流程中政务主体或业务间存在明确的时序关系（逻辑上的先后约束关系），而横向则表示业务协同中政务主体或业务之间存在信息共享，但没有明确的时序关系。

在协同业务流程的构建中，以纵向协同和横向协同为基本形式，以业务主体、时序关系业务信息为关键要素，对整个业务流程进行细化描述。第一，以业务协同需求为基础，设计部门内部的协同业务目录以及跨部门、跨组织的协同业务目录，以此明确与政务主体相关的协同业务。第二，构建多个政务主体参与的协同业务流程，针对每个业务流程，设计参与主体、子业务以及各项子业务之间的时序关系，以此明确各主体之间的业务协同关系；第三，对于各项子业务的信息流动进行描述，划分政务主体的自有信息、需求的信息以及贡献的信息，以此明确需要被共享的政务信息范围，降低信息共享的风险。此外，协同业务的流程不只是政务主体间业务协作的形式化反映，同样要成为流程中各政务主体需要遵守的一种协作准则。

3.2跨越系统边界的政务信息资源产品化策略

跨越系统边界需要在不同的信息系统之间搭建一个可行的管道或桥梁，将信息共享需求从逻辑层面落实到物理层面，推动不同系统之间的信息交换。在缺乏统一的电子政务平台的情形下，需要设计可行的信息资源形式化方案，以便于信息资源在不同的信息系统之间流转。政务信息产品化的目的在于让政务信息依托于相应的载体，具有明确的内容边界，强调的是信息资源的形式化和标准化。

从信息资源形式化的角度来看，共享的政务信息主要有文件型和数据型两种外在形式，前者明确具体，后者则通常存在于信息系统中，没有明确的信息形式。因此，信息资源产品化的重点在于对政务信息系统中的共享数据进行形式化和产品化。通过元数据技术实现数据集成，可以为信息共享提供一个可行的解决方案。［14］首先，建立面向政务信息资源的元数据标准。电子政务元数据作为元数据的一个子集，可以对政务信息资源进行结构化的描述，集成复杂的政务信息系统数据。其次，以数据挖掘技术为支撑，提高政务系统实现信息定制化服务的能力。随着政务信息的规模化、复杂化，要在海量信息中实现有效共享，还需要能够对海量数据进行挖掘，这也是政务信息资源产品化的重要组成部分。

3.3跨越权力边界的政务信息共享补偿策略

在政府机构内部，无偿的政务信息共享，同样不利于政务信息共享的推进。随着政务信息管理成本和使用价值的提高，政务主体更加倾向于依靠组织边界、权力边界将边界两边的信息分割开，这对于政务信息共享显然是不利的。早在20世纪80年代，国内学者就展开了关于信息商品化的研究。然而，源于政务信息资源的特殊性，有偿政务信息服务仍旧很难适应当前的政务信息共享与传播环境。一方面是有偿政务信息服务有碍于公平的市场竞争环境，例如政务信息提供给一个组织而不提供给另一个组织，则会使前者处于竞争优势而后者处于竞争劣势。另一方面政务信息商品化也缺乏完善的法律法规的支持和约束。因此需要在商品化策略之外，构建必要的政务信息共享补偿策略以跨越权力边界的阻碍。

3.3.1政策补偿

要在制度设计上为开放的、共享型的电子政务系统提供更多的政策支持，鼓励跨部门的政务信息系统共建，鼓励政务信息系统开发过程中的信息标准化。此外，还应设计可行的政务信息共享效率评估方法，并将政务信息共享纳入到电子政务绩效考核中。通过政策鼓励、绩效考核等制度手段对政务信息贡献者给予相应的激励和补偿。

3.3.2经济补偿

政务信息系统建设、政务信息管理都需要投入相应的成本，需要对政务信息贡献者提供必要的经济补偿，以支持、促进其共享行为。这里的经济补偿不等同于商品化，它主要可以通过以下方式实现：一是优化政府部门在电子政务系统建设中的经费投入，对能够提供信息共享的政务系统、政务组织或部门应给予更多的经费支持；二是将政务信息共享经费投入纳入到各部门的年度经费预算中，允许在政务信息共享中进行跨部门的经济补偿协商，政务部门可以通过支付一定费用获取其他政务部门的政务信息。

3.3.3互惠补偿

依据互惠原则，鼓励政务主体之间通过必要的承诺或是合作协议来实现相应的政务信息共享。互惠补偿是政务主体结合自身资源优势以及其他政务主体的合作关系，可以因地制宜地通过为其他政务主体提供必要的服务来获取信息共享。例如政务主体之间可以通过信息互换、系统共建、业务协作等互惠合作方式，或是预期的承诺，以促进多方位、多层次的政务信息共享。

3.4促进政务信息共享良性运转的监督策略

政务信息共享是一个系统性工程，既需要跨越系统边界、组织边界、权力边界，同样也需要为政务信息共享过程中出现争议提供必要的解决机制，以此提供持续的驱动力，以保障政务信息共享的良性运转。政务信息共享的驱动力研究，整体上可以将驱动力划分为内部驱动力和外部驱动力两类。外部监督是外部驱动力的重要组成部分，业务协同需求则是关键的内部驱动力。将业务协同与外部监督相结合，设计可行的监督策略将可以对政务信息共享起到直接的促进作用。

3.4.1基于业务协同的监督预警

以业务协同流程为基础，明确政务信息共享的时序关系。在政务信息共享不充分、不及时的事项影响到协同业务流程推进时，当前政务主体或是政务信息系统可以向监督机构发出监督预警，监督机构根据自身的监督机制、协同业务流程的设计以及政务主体在流程中应该履行的义务开展具体的协调和监督工作，以促进政务信息共享的实现。

3.4.2监督中的仲裁机制

在监督预警工作中，需要一个监督机构来承担相应的协调和监督职责。监督机构要拥有相应的用于履行监督职能的权力和工作机制，并独立于所监督的协同业务流程中的各个政务主体。因此，对于政务信息共享中的监督机构的设计，各级政府的信息化建设部门对同级政务部门的信息共享提供支持和保障，同时通过对下一级信息化建设部门的约束，承担起下一级政务部门信息共享的监督职责，此外，要建立相应的仲裁机制，对协同业务流程中信息共享进行监督，并在出现争议时给予指导、协调和仲裁。

4　小结

信息共享和业务协同是当前以及未来一段时间，电子政务发展的关键所在。本文从分析业务协同在数据协同、知识协同、决策协同方面的信息需求出发，针对政务信息共享中的系统边界、组织边界和权力边界，分析了跨边界信息共享面临的共享程度、利益补偿和安全性等关键障碍。本文认为，以构建协同业务流程为基础，通过实施政务信息资源产品化、利益补偿和外部监督等策略，将可以对政务信息共享起到积极的促进作用。

作为一项系统工程，政务信息共享不仅需要技术层面的完善、业务层面的优化、制度层面的保障，还需要与当前的政务信息公开协同推进。在信息需求不变的前提下，政务信息公开的程度越高，则额外共享政务信息的需求相应减少。然而，政务信息公开并不能有效解决业务协同的政务信息共享需求，具有一定保密需求、时效性需求的政务信息还需要通过政务信息共享的渠道实现在不同的政务主体间的流转。因此，本文从业务层面探讨了政务信息共享的障碍与策略，但就其实现而言，还需要进一步研究政务信息共享与当前政务信息公开的关系，研究设计相对统一的策略，在推进政务信息公开的同时，协同推进政务信息共享。

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LI Ya-ping1，2
（1.School of Management，Hefei University of Technology，Hefei 230009，China；2.Anhui Economic Management Institute，Hefei 230059，China）

Information sharing is the premise and foundation to realize the business collaboration and the real demand for business collaboration forces the constantimprovement of the cross boundary information sharing in E-government. There are some key barriers to span，such as sharing degree，benefit compensation，security and so on，to cross system boundary，organization boundary and power boundary in government information sharing.In viewoftheproblems，the article puts forward the corresponding strategies.Firstly，it's necessary to build business collaboration process to clarify the scope of information sharing.Secondly，it's important to improve the exchangeability by the commercialization of government information resources.Thirdly，it's indispensable to establish compensation mechanism and encourage the sharing behavior of government subjects.Finally，it's vital to establish supervision institution and arbitration mechanism and ensure the operation of business collaboration process by means of supervision and early warning.

business collaboration；information sharing；electronic government；cross boundary

C931.6

A

1674-2362（2016）05-0042-05

（责任编辑丁平）

2016-06-05

安徽省高校省级优秀青年人才基金重点项目（2013SQRW115ZD）

李亚平（1982—），男，安徽长丰人，博士研究生，副教授，主要从事信息管理与信息系统研究。