遂溪县台风灾害风险管理探析

周炳辉，徐峰

（1.遂溪县气象局，广东遂溪 524302；2.广东海洋大学海洋与气象学院，广东湛江 524300）

遂溪县台风灾害风险管理探析

周炳辉1，徐峰2

（1.遂溪县气象局，广东遂溪 524302；2.广东海洋大学海洋与气象学院，广东湛江 524300）

简述了近10年来主要影响遂溪县的台风受灾概况，根据灾害风险理论，结合遂溪县台风灾害风险区划和预警中心建设情况，针对性地提出了完善台风灾害风险管理体系、提高风险管理科技支撑水平、加强灾前灾中灾后风险管理和效果评价、构建台风灾害风险管理的“一张图”的建议，实现对台风灾害风险的科学评估、动态管理、统一指挥、灾害处置，对风险源和可能发生的灾害链进行系统化的监测和防控，以期减少或避免台风带来的灾害。

台风灾害；风险管理；遂溪县

2015年22号强台风“彩虹”登陆湛江，该次台风具有生成快、风力猛、海浪大、暴雨强、范围广等特点，最大风力达到67.2 m/s，造成湛江345万人受灾，5人死亡5人失踪，直接经济损失210亿元人民币和长时间的断水、断电、断通信及交通瘫痪等灾情。在防御台风的工作中，气象部门及时发布台风预警信号，各级政府和相关部门做了大量有效的工作，与9615号台风“莎莉”相比，人员伤亡人数大幅减少。但在台风面前，也暴露了不少薄弱环节，值得我们反思。如3艘渔船沉没，造成3人死亡、5人失踪；石油气泄漏引起了极大恐慌；49人客车被困；台风眼过境时市民以为台风已过而出门造成人员受伤事件等危机的出现，凸显出部分市民风险认知水平不高、有关部门应急处置不力、灾后及时辟谣和心理疏导缺失等，说明政府今后在台风灾害风险管控方面需进一步加强。现阶段防台工作大多注重于应急管理，只立足于当前，缺少长远考虑和全局性规划。应对台风灾害应坚持预防为主、应急与预防并重、常态与非常态的原则，树立风险管理［1］理念，实行台风灾害风险管理。本研究以现有的风险管理研究为参考，结合遂溪县的台风灾害风险区划和预警中心建设情况，在台风灾害风险管理方面进行了探讨，为当地政府和有关部门防御台风灾害工作提供参考。

1 灾害风险

在灾害学研究中，风险是导致灾情或灾害产生之前，由风险源、风险载体和人类社会的防灾减灾措施等方面因素相互作用而产生的，人们不能确切把握且不愿接受的一种不确定性态势［2］。风险是指可使未来的管理遭受损失的不确定因素，是指发生不幸事件的概率，风险就是一个事件产生我们所不希望的后果的可能性［3］。因此，灾害风险具有不确定性、后果严重性等特点。联合国减灾战略中明确提出必须建立与风险共存的社会体系，强调从提高社会抵抗风险的能力入手，促进区域可持续发展［4］。在此背景下，自然灾害风险管理是全面减灾最为有效、积极的手段与途径［5］。普遍接受的风险管理过程包括风险识别、风险分析、风险评估、风险处理等［6］。国外风险管理已经进入标准化阶段，而国内的研究还处于起步阶段，在风险管理的认识还存在误区，在防御台风方面，大多注重台风的应急管理，未能系统化地对整个风险源及可能发生的灾害链进行有效的预防和管控。

2 台风灾害风险管理

根据灾害风险理论可知，台风灾害风险管理是对台风风险事件发生前，预见将来可能发生的损失并采取措施进行防控风险的过程，目的是为了减少或避免发生台风灾害而进行优化决策和采取相应的行动，核心是降低台风带来的损失。

2.1 近10年来主要影响遂溪的台风造成灾害情况

遂溪县是受台风影响较为严重的地区，根据遂溪县气象台统计近10年来，主要受台风影响的情况如表1所示。

表1 近10年来主要影响遂溪的台风造成灾害情况

由表1可知，遂溪县受台风影响造成灾害比较严重，每年都受到台风影响，而且台风影响遂溪的频率和强度均有增大的趋势。

2.2 遂溪台风灾害风险管理框架

台风灾害风险管理是对台风风险进行系统性分析和管理的模式，通过对台风灾害致灾因子的监测、孕灾环境的评估、承灾能力的分析来预估台风可能造成的损失，从而通过早期预警及时有效地启动应急预案，综合利用法律、行政、技术、教育等手段，通过政府统一领导、各部门有效联动、专业人员专业防范和社会公众积极参与，以实现台风灾害风险控制目标［7］。台风风险管理理论框架如图1。

图1 台风灾害风险管理理论框架

2.3 遂溪台风灾害风险区划

台风灾害风险区划是台风风险管理的重要依据，是防御台风灾害体系的基础。通过对台风灾害风险区划研究，进一步查清了台风灾害在遂溪县的分布规律，可结合当地实际采取防御措施。

1）遂溪台风灾害风险因子分析。

遂溪县位于雷州半岛中北部，人口102万，面积约为2 005 km2，折合300.8万亩，其中耕地面积102.7万亩、林木面积63.85万亩。遂溪县两面临海，海岸线长145.7 km，港口多、养殖业多。台风对遂溪县的影响主要是大风、风暴潮、暴雨及由暴雨引发的次生灾害。通过收集当地社会经济、人口、村庄地理信息等基础资料和数据建立灾害管理数据库，结合可能受台风的影响，进行科学研判，找出风险点，加以防范。根据灾害系统论的观点，台风灾害风险的大小是由致灾因子的危险性、孕灾环境的暴露度、承灾体的脆弱性和社会防灾减灾救灾能力决定的。台风灾害风险与致灾因子的危险性、孕灾环境的暴露度、承灾体的脆弱性成正比，与社会防灾减灾救灾成反比。可推出台风灾害风险的基本模型：

R=H·V·E/C（1）

其中，R为台风灾害风险；H为致灾因子的危险性；V为承灾体在遭受到台风灾害时所造成的伤害或损失程度；E为孕灾环境的暴露度；C为防灾减灾救灾能力。台风灾害风险致灾因子主要考虑台风带来的风情、雨情等［8］，因此，应着重研究各致灾因子产生的机制、计算风力强度、降水强度、影响范围、持续时间等。对台风进行全天候的监测，加大对致灾因子危险性的会商和研判。

孕灾环境是由自然与社会的许多因素相互作用而形成的，包括地形地貌、水文、海洋、植被、土壤、动植物、人、工矿商贸、交通系统、公共场所等综合因数。孕灾环境的暴露度指可能受台风影响区域的人员、财产、建筑物和生命线工程等暴露于危险因素之上的程度。暴露于台风面前的人和财产越多，可能遭受到的潜在损失就越大，台风灾害风险也就越大。

孕灾环境脆弱性［9］是指可能受台风影响的区域特定承灾体表现出的易于受到伤害和损失的性质。脆弱性越大，致灾后容易形成灾情。脆弱性与暴露因素、承灾体自身性质、人文素养等因素有关。社会防灾减灾救灾能力与社会各界的思想重视程度、政府的组织能力、部门的联动能力、台风预警能力、社会公众对台风灾害的识别能力和自救互救能力、物资调度能力、综合应急救援能力、灾后恢复能力等密切相关［10］。

2）遂溪台风风险评估与区划。

根据区域自然灾害系统理论和台风灾害风险评估理论［11-12］，通过对遂溪县台风灾情数据、台风路径数据、承灾体数据、地理信息数据的收集，对各区域孕灾环境敏感性、致灾因子的危险性、承灾体本身易损性进行分析，采用台风灾害风险评估模式指数公式，计算各镇风险值，绘制出台风风险区划图［13］，如图2所示。

图2 遂溪县台风灾害风险区划图

从图2可见，台风高风险区主要分布在遂城镇、界炮镇、城月镇、北坡镇、港门镇、草潭镇、江洪镇；黄略镇、洋青镇、杨柑镇、乌塘镇、建新镇、乐民镇，河头镇的台风风险次之；岭北镇的台风风险相对较低。总体趋势是靠近海边的区域风险相对内陆的要高；经济相对发达、人口密集地区比经济欠发达、人口密度小的林地地区风险高。

3）遂溪台风灾害风险管理控制与决策。

为最大限度减少风险，同时对决策实施过程进行监控和信息反馈。一是采取如转移、接受、规避和分担等各种手段的风险处理办法，并从中选取最优的处理方案。二是组织各种力量积极应对台风发生期间各种应急处置。三是灾后恢复和灾后各种社会危机的应对［14］。

3 遂溪台风灾害风险管理对策

由于台风灾害具有不可避免性和巨大危险性，做好台风风险研究是台风灾害防御的重要工作。如何按照湛江市委市政府提出的“始终坚持人是第一位、躲是硬道理、防是真功夫”的指导思想，实现确保人员零伤亡和最大限度减少损失的目标。依托遂溪县预警中心，推行台风灾害风险管理，采取科学的决策和相应的行动，最大限度地规避台风灾害风险。

3.1 完善台风风险管理体系

在台风灾害风险事件中，政府起着风险管理者、组织者和决策者角色的作用，要形成政府统一领导、部门有效联动、社会公众积极参与的风险防控管理体系［15］。

1）树立风险管理理念。政府和社会各界应树立起台风灾害风险管理理念，立足于防御台风灾害的长期性、全局性来研究区域性台风灾害风险管理，综合采用法制、行政、科技、经济等手段和措施，提升全社会控制和有效管理台风灾害风险的能力和水平。

2）建立健全体制机制。遂溪县设立了预警中心，整合县应急办、县三防办等25个部门应急资源，实现气象灾害预警预案的无缝对接。县应急办和三防办工作人员进驻预警中心工作，统一在县气象局办公，由县领导统一指挥，主要职能是应急指挥和灾害治理，对台风灾害风险整个过程管理更具有操作性和适用性。

3）完善台风风险管理的标准化建设。加强组织领导，完善配套的政策法规、落实停工停课机制［16］、进一步完成应急避险场所规划、完善灾害风险管理技术标准、应急预案、保障机制等体系标准化建设。

3.2 提升风险管理科技水平

通过采用先进的科学手段对台风灾害风险监测、预警、评估［17］，为决策者提供科学的决策依据，科学防范台风灾害风险。建立先进的台风灾害风险信息监控系统［18］。一是对台风本体进行跟踪监测，科学评估台风对孕灾区带来的风险，及时进行预警。二是对台风影响的重点防范区域进行实景监控，可采用高清摄像头、无人飞机、手机摄像等进行重点监控。实时获取现场风情雨情、水文变化情况及人员财产转移情况。三是完善台风灾害基础数据库，建立科学的台风灾害风险评估模式。四是建立快速、有效的预警信息发布系统，依托遂溪县突发预警信息发布中心平台，利用覆盖全县的255套村村通应急大喇叭、15个乡镇北斗卫星通信灾情与预警信息收发系统和气象电子显示屏、网络、电视、电台、手机短信等多手段的立体式发布渠道；在发布方式上，实现一键式、有靶向、精准高效地发布，第1时间权威发布，可最大限度地保障人民群众生命财产安全和消除社会谣言。

3.3 努力提高抵御台风灾害风险能力

根据台风灾害风险的基本模型（1）可知，危险性、暴露度、脆弱性3项因素中，暴露度、脆弱性均与人类的活动相关联，脆弱性表征的各种人工建构筑物的抗灾能力以及人口密度和经济密度等因素，暴露性所表征人们建设活动的安全选址等方面。因此，应根据台风风险区划进行长远的科学规划，采取工程手段［19］规避台风灾害风险；另一方面，加强全民防台知识教育和提高避险自救能力，目前遂溪县政府正在组织对全县中小学校、企事业单位、村委进行广泛的科普防台知识宣教工作。

3.4 加强灾前、灾中、灾后风险管理

灾前预防主要考虑台风灾害发生前采取措施，如筑堤坝、加固房屋和人员紧急疏散、转移等措施，做到5个100%，即出海船只100%回港、渔排人员100%上岸、回港船只100%落实防灾措施。暴潮巨浪高危区、小流域洪水高发区、地质灾害高危区、滨海旅游度假区人员100%安全转移，危破房、简易房、户外施工作业人员100%安全撤离。灾中救助只要考虑台风发生时出现的危险情况，政府及时组织人员进行应急处置。灾后重建工作至关重要，台风不仅会造成巨大的经济损失和人员伤亡，而且会带来巨大的社会心理创伤。因此，可推进灾后补偿保障体系的建设［20］。在灾后，应迅速引入应急反应和补偿机制，稳定社会、恢复生产生活。一方面是人道主义救助，如财政补偿、社会捐助、台风巨灾保险补偿等多种补偿方式，另一方面是人文关怀，开展灾后心理救助与心理重建，鼓起灾区人民重建家园的信心和面对眼前困难的勇气。同时灾后还应组织有关部门、专家、市民进行研讨，总结经验，反思不足，提高全社会对台风风险管理水平。

3.5 构建台风灾害风险管理的“一张图”

实现台风监测预警信息、台风影响区域内各风险点信息和评估情况，各种应急资源、决策与部署情况，预警信息发布情况以及台风灾害风险管理整个过程等信息呈现在“一张图”上，并在预警中心实现可视化表达，让指挥者及时、全面掌握各类信息，科学地作出台风灾害风险管理的各项部署，提高防御台风灾害的时效性和科学性。

面对台风风险，有关部门应提高对台风灾害风险管理的意识，进一步健全台风风险管理体系，以风险管理方式进行长远谋划，积极主动预防台风灾害。加强台风灾害风险管理，强化风险分析，降低孕灾环境的暴露度和脆弱性，以工程和非工程手段提高社会防灾减灾救灾能力。提高风险管理科技水平，选择最科学的方式进行管控和决策，完成风险规避、分担和转移措施，做好应急处置、灾后重建和效果评估等工作，有效降低台风造成的损失。构建台风风险管理“一张图”，实现台风灾害风险科学评估、动态管理、统一指挥，有利于及时作出科学的决策部署。需要指出的是，台风灾害风险管理是长期的动态的系统管理活动，随着经济发展和人口流动及各种设施建设变化，各种基础数据资料应及时更新。

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A

10.3969/j.issn.1007-6190.2016.06.014

2016-08-20

周炳辉（1982年生），男，硕士，工程师，主要从事气象防灾、应急管理工作及研究等。E-mail：sxfls@163.com

徐峰（1963年生），男，博士，教授，硕士生导师，主要从事大气科学、海洋气象、海气相互作用及相关专业的研究与教学工作。E-mail：gdxufeng@126.com

周炳辉，徐峰.遂溪县台风灾害风险管理探析［J］.广东气象，2016，38（6）：59-63.