湖北省生态补偿机制建设研究

■ 张 涛/成金华

（1.中共湖北省委政法委，湖北 武汉 430071；2.中国地质大学（武汉）经济管理学院，湖北 武汉 430074；3.中国地质大学（武汉）资源环境经济研究中心，湖北 武汉 430074）

湖北省生态补偿机制建设研究

■ 张 涛1,2/成金华2,3

（1.中共湖北省委政法委，湖北 武汉 430071；2.中国地质大学（武汉）经济管理学院，湖北 武汉 430074；3.中国地质大学（武汉）资源环境经济研究中心，湖北 武汉 430074）

随着工业化、城镇化进程的快速发展，作为中部崛起支点的湖北省面临着资源稀缺和生态环境污染严重双重压力，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制是破解这一难题的重要经济手段。基于此，湖北省生态补偿机制建设应当面向经济社会全面协调可持续发展的战略需求，确定核心任务，完善生态补偿的标准，探索完善市场机制与政策手段和社会治理手段相结合的路径，构建“分类、分区、分级”的生态补偿运行机制，解决生态补偿实践中的管理体制问题，整体提升生态补偿的能力建设。

生态补偿机制；分类补偿；分区管理；分层推进；湖北

党的十八届三中全会提出，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境[1]。随着工业化、城镇化进程的快速发展，作为中部崛起支点的湖北省面临着资源稀缺和生态环境污染严重的双重压力，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制是破解这一难题的重要经济手段。为了更好地践行绿色发展和生态强省的战略，促进湖北省生态文明建设，推动湖北省经济社会可持续发展，十分有必要对湖北省生态补偿机制建设进行深入研究。

1 湖北省生态补偿的政策与实践

1.1 政府主导探索生态补偿政策

目前，国内各种生态补偿政策措施主要是依靠于政府提供的财政支持。湖北省也不例外，在生态补偿过程中，采取财政转移支付和以奖代补、生态市县建设、环保补助水利建设、节能减排、湖泊治理等专项资金的形式，其中2007—2014年环保项目投入11.85亿元，退耕还林年均补偿1300余万元。逐步加大生态公益林补偿力度，2014年全省共投入资金5.17亿元，较为有力地支持了生态补偿工作的实施[2]。

1.2 建立政策体系推进生态补偿机制建设

湖北省发展改革委、环保厅、林业厅、国土资源厅等相关部门，紧密联系国家生态补偿政策，制定出各自领域的生态补偿标准[3]。先后出台了《湖北省森林生态效益补偿基金管理办法》（2007）、《湖北省生态公益林管理办法》（2011）等保障生态林地面积，《武汉城市圈综合配套改革试验方案》（2010）探索建立生态环境补偿的长效机制；《主体功能区规划》（2012）将保护水面、湿地、林地和草地放到与保护耕地同等重要位置，加快建立生态补偿机制。《湖北省流域环境保护生态补偿办法（试行）》及《湖北省汉江流域（干流）环境保护生态补偿试点方案》充实了流域生态补偿依据。2014年，湖北省政府出台《湖北省湿地公园管理办法》，明确了湿地生态补偿的办法、机制和责任；指导武汉市具体开展了湿地生态补偿试点工作，制定了《武汉市湿地自然保护区生态补偿暂行办法》，进一步完善了武汉市湿地生态补偿的机制和办法。

1.3 生态补偿工作范围广、初步实现了省域国土空间的全覆盖

2004年，湖北省通过设立环境整治与保护专项资金，支持欠发达地区和主要生态功能区对环境整治、饮用水源等进行保护；2009年起，作为全国森林生态效益补助试点省，在神农架实施了对国家级、省级重点公益林的财政补助政策；2009年国家通过中央财政转移支付对中线源（丹江口库区及上游地区）拨付了14亿元生态补偿专项资金，重点是水污染治理和水土保持项目；2008年开展汉江流域生态补偿试点和推广，探索建立本级财政生态补偿资金专户。

1.4 探索市场化运行机制

从长远来看，要建立科学合理的生态补偿机制，就必须充分运用市场化运作手段实施补偿，以实现生态补偿的常态化。湖北省在实施生态补偿项目过程中，根据各地发展现状，适当引入市场机制和竞争机制，逐步建立政府引导、市场推进和社会参与的生态补偿机制。湖北省借助2014年省级碳排放交易中心上线的契机，探索碳减排的市场化之道。同年湖北省碳排放交易中心与神农架林区签署战略协议，决定对林区碳资产项目进行分析并有序开发，组织已开发成功碳汇资产到碳市场交易；结合神农架林区独特的经济特色，探索地方政府如何利用碳市场实现生态补偿和转型发展的路径和政策。

1.5 重点领域的试点稳步推进

流域和水生态补偿。湖北省湖泊、河流、湿地众多，是湖北省的名片和竞争优势。湖北省高度重视水生态环境保护工作，将江河湖泊保护提升到生态文明建设的高度，对三峡库区、丹江口库区实施最严格的环保措施，开展了保护性区域限批[4]；2014年，湖北省提出“深化水利改革三年（2014—2016年）行动要点”，提出探索建立水权交易市场、水生态补偿机制，并已进行了水权交易试点工作。完善湖泊保护行政首长负责制、河湖管护标准体系和监督考核机制。2014年发布河湖分级管理目录，2016年前完成重点河湖水域岸线登记和确权划界工作[5]。

森林生态补偿。2005年，湖北省全面启动森林生态补偿机制，600万亩国家重点公益林列入了第一批中央财政补偿的范围，到位补偿资金3000万元。从2010年开始，中央和省两级财政体系加大转移补偿力度，大幅提高公益林的补偿标准。2012年1月，湖北省顺势推出《湖北省生态公益林管理办法》，建立健全了全省5557万亩公益林建设保护和管理制度。

矿产资源开发生态补偿。1995年，湖北省出台《湖北省矿产资源补偿费征收管理实施办法》，对完善矿产资源有偿使用制度起到重要作用。2001年以后，湖北省先后出台《湖北省矿产资源开采管理条例》和《湖北省地质环境管理条例》，对矿山环境治理和恢复实行保证金制度。据国土资源部储量司的数据，2007以来全省入库的矿产资源补偿费以年均20%的比例增长，2014年矿产资源补偿费超过1亿元，为治理矿山生态环境提供了资金支持。

2 生态补偿机制建设过程中存在的问题

虽然目前湖北省生态补偿工作已取得一定成绩，但还存在一些问题需要解决。一方面，资源布局不平衡，市场化生态补偿尚未完善，手段单一。生态补偿的资源布局不平衡。在武汉等经济发达地区，生态补偿资金来源不但多而且存量大，但是在落后贫困地区或者三线、四线城市，生态补偿资金无法落实而且生态补偿资金缺口较大，生态补偿制度和配套措施无法持续推进。生态补偿资金主要是通过省一级的财政转移支付转到被补偿地区，即生态产品提供区域，造成“总量投入大，但不能解决局部问题”的困境；此外，目前生态补偿费标准较低，不论是发达地区还是落后地区，都有生态补偿资金入不敷出的趋势，难以满足受偿地区的生态补偿项目支出需要。因此从长远来看，现有的单一补偿方式不可持续，急需探索多途径、可持续的市场化补偿手段。

另一方面，生态补偿缺乏区域合作。江西省在东江源生态功能保护区建设中，率先探索建立起跨省流域生态补偿区域合作机制。东江是珠江水系三大干流之一，水源区包括赣州市三个县，是香港特别行政区和“珠三角”地区的重要饮用水源。经过谈判协商，江西与香港、广东签署流域生态利益共享协议，设立东江流域生态共建基金专户，从2005年至2025年，香港、广东每年安排1.5亿元资金汇入基金专户，用于东江源地区生态环境保护建设[6]。在此方面，湖北省需要学习兄弟省（区、市）的做法，在重点工程跨区域的生态补偿方面进行区域间的协商和对话。

3 湖北省生态补偿机制建设对策

根据2016年3月中央深改组通过的《关于健全生态保护补偿机制的意见》和湖北省生态补偿的实践，针对湖北省生态补偿机制建设中出现的制度不完善、补偿标准不科学、资金来源缺乏可持续的保障等问题，提出深化湖北省生态补偿机制改革的总体思路是：面向湖北经济社会全面协调可持续发展的战略需求，确定核心任务，完善生态补偿的标准，积极探索完善市场机制与政策手段和社会治理手段相结合的路径，构建“分类、分区、分级”的生态补偿运行机制，解决好生态补偿实践中的管理体制问题，整体提升生态补偿的能力建设。图1为“湖北省生态补偿机制建设路线图”。

3.1 明确需求

根据《国家主体功能区规划》以及《湖北省主体功能区规划》，严格按照主体功能区定位，全面落实国家对重点生态功能区一般性转移支付制度，加强资金使用绩效评价和管理。对划定为生态保护红线的区域，加大生态补偿力度，坚持“谁受益、谁补偿”的原则，推动建立地区间的横向补偿机制，不断丰富区域生态补偿的方式和内容，在发展经济的同时保护好生态环境，真正做到“生态立省”。

图1 湖北省生态补偿机制建设和政策体系路线图

3.2 确定核心任务

选择重点领域，建立补偿依据、明确补偿标准，完善政策手段，建立协调统一的管理体系。

3.3 确定实现路径

3.3.1 分类补偿

针对森林、湿地湖泊水系等单一生态要素或矿产资源开发等特定经济活动，明确生态产品提供地区的补偿诉求[7]，完善以上下游森林生态产品价值保护、水资源与水环境为重点的横向补偿方案，探索以碳汇交易等为代表的市场化补偿模式，将有利于有效解决属地空间尺度上的补偿问题。

在理解词汇虚实的基础上，才有可能对写法上的虚实进行深层次的探究。“诗有纯用虚写，而精湛卓立，由其义深而词达，故力透纸背也。”虚写手法在古诗文中的运用是非常广泛的，但要充分领略这种留白和虚处的美丽，最终还是要由词出发，词达才能义深。

(1)森林。发挥科学家的咨询作用，加强森林的生态价值监测，形成秦巴山地、大别山区、武陵山区森林生态价值评估报告或白皮书，以观测生态价值的动态变化。进一步探索森林生态产品的市场化途径，尤其是碳汇交易手段，作为省、市生态公益林补偿的重要资金来源。多渠道筹集生态补偿资金，实行分类、分级的差别化补偿。探索制定非国有公益林国家赎买政策。落实对林木良种、植树造林、森林抚育、资源保护、林业机具的补贴。

(2)湿地湖泊水系。明确界定生活用水、生产用水、生态用水的水权，建立在上下游之间、行业与行业之间、农户与农户之间的水资源有偿使用制度；进一步加快汉江流域水质断面监测和流域生态补偿的试点和推广，在“排污总量”控制下推进水污染权有偿使用制度和适度交易制度建设。

(3)矿产资源。广泛筹集生态补偿资金是矿产资源生态补偿的关键。争取上级政府财政部门或主管部门的财政转移支付支持。对湖北省来说，应继续争取对重点矿区进行专项财政转移支付，专项资金需要专项利用，主要以此来支持矿区生态环境治理、恢复等领域的项目。

湖北省可以以生态彩票的形式，向社会筹集矿产资源补偿公益资金。该资金应当由财政拨款作为其启动资金，吸收来自于社会上各类团体、机构的投资以及国际组织和国内单位、个人的捐款或援助。其次，通过发行矿山环境治理环保债券吸引居民储蓄等民间闲散资金投资环保证券；此外，可以申请国际层面的矿山生态环境治理方面的援助项目，以期获得资金和技术方面的支持。同时，也可以与国内的环保基金项目进行合作，通过工业基金，动员社会力量参与矿山环境治理恢复。最后，考虑发行特定的彩票，为矿区筹集生态补偿公益资金。对矿山新区，通过公开招标发放许可证和征收保证金的途径，提高新矿山生态环境恢复的治理率。图2为“湖北省矿产资源开发生态补偿机制示意图”。

图2 湖北省矿产资源开发生态补偿机制

图3 湖北省生态功能区生态安全格局

3.3.2 分区管理

任何一种生态资源都不能单独存在于自然界中，其生态服务功能也有交叉。例如湖泊兼有水源涵养、湿地修复保护生物多样性等多重生态系统服务功能。在分类计算补偿标准的基础上，采用分区管理的执行方法，有利于发挥生态资源的整体效益，提高政府管理效率。

湖北省生态功能区基本形成“四屏两带一区”生态安全格局。鄂东北大别山区、鄂西北秦巴山区、鄂西南武陵山区、鄂东南幕阜山区等四个生态屏障区，长江流域、汉江流域两个水土保持带，以及江汉平原湖泊湿地生态区[8]。湖北省生态功能区生态安全格局如图3所示。表1为湖北省重点生态功能区生态补偿建设领域。

3.3.3 分层推进

首先需要建立健全湖北省省级层面的生态补偿领导工作小组。由于生态补偿涉及范围广、牵涉部门较多，对各方利益触动大，因此需要专门机构进行协调规划，共同推进，完成综合性较强的生态补偿工作。具体来说，领导小组由主管副省长牵头，省发改委、省财政厅、省环保厅具体落实，省经信委、省住房与城乡建设厅、省人力资源与社会保障厅、省民政厅、省国资委等省直有关单位参与，领导小组办公室设在省发改委。湖北省生态补偿机制分级实施参见图5。

表1 湖北省重点生态功能区生态补偿建设领域

图4 生态补偿协调委员会管理协调体系

强化评估考核，完善监督机制。尽快推动生态补偿考核与地方政府工作绩效考核机制的融合，将生态补偿阶段性目标纳入地方政绩考核体制之中，使政绩考核指标能显示生态补偿，能调动生态补偿建设的积极性。另外，还应加快推进生态补偿建设考评机制与生态补偿建设奖惩机制、财政转移支付分配机制、生态责任追究机制等制度的挂钩，建立起科学完善的生态补偿激励机制，充分调动各地区积极性。

建立激励生态建设的财政转移支付制度。已有的项目，继续增加补偿科目，完善目前的财政转移支付项目，支持湖北省生态保护补助、生态保护能力建设、公益林补助以及生态移民安置。各地方政府应当建立稳定的资金链，健全支付监管体系，把生态环境保护支持作为预算支出。通过财政转移支付的生态补偿科目，申请中央财政转移支付份额，如国债项目、排污费资金支持，同时实现省财政转移支付，实施纵向补偿。

3.4 生态补偿项目

3.4.1 生态产品类（纯粹公共产品）

主要包括大江大河的源头地区，国家级重要生态功能服务区，国家级自然保护区的生态补偿项目。

天然林资源保护二期工程。以武陵山和秦巴山生态功能区为重点，实施天然林资源保护二期工程，有效管护天然林3321万公顷。

重点生态公益林保护工程。逐步扩大补偿范围，提高补偿标准。对全省现有3132万公顷国家级和省级生态公益林进行有效管护。

库区及环湖生态防护林建设工程。以三峡库区、丹江口库区为重点，大力开展水土保持林和水源涵养林建设，维护库区水资源平衡、工程安全及生态安全，以武汉大东湖、梁子湖湿地群、洪湖等重要湿地为依托，建设环湖生态防护林带。

图5 湖北省生态补偿机制分级实施示意图

3.4.2 流域类（共同资源产品）

跨省小流域生态补偿项目，虽然不涉及全局的生态安全，但是也涉及到流域上下游的城市或流域两岸的城市生态补偿项目，因此需要纳入国家和省级财政两级支付的范围。

水生态环境建设工程。以“两江”（长江、汉江）、“两库”（三峡库区、丹江口库区）、“三湖”（大东湖、梁子湖、四湖流域）等水域为重点的水生态环境建设工程[9]。

汉江流域综合开发工程。争取国家逐步建立对汉江中下游流域实施生态补偿的长效机制，加快汉江流域综合开发[10]。

3.4.3 俱乐部产品类

生态补偿区域和项目包括：区域内城市水源地、省级生态功能区、自然保护区、矿产资源开发和水电站项目等，这些种类的补偿可以由省、市两级政府来主导完成。主要有：孝感澴东湖泊保护项目、南水北调中线工程核心水源地保护项目、荆门汉江以西水系连通和城市备用水源建设项目、漳河水库生态环境保护项目、大悟县有色金属矿采选及磷化工企业尾矿治理项目、宜昌市汞污染防治项目、武汉市青山区铬污染防治项目、大冶土壤污染综合治理示范区项目。

4 结语

湖北省生态补偿机制的建设要积极探索生态环境损害赔偿、生态补偿、生态服务价值评价，分类差异化考核等制度建设。加快生态补偿地方立法，通过财政转移支付、赎买和实施重大生态修复工程进行政策性生态补偿。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过开展碳排放权交易为代表的环境经济手段，探索市场化生态补偿机制。生态补偿机制的实施牵涉到全省各地群众的切身利益，是一项复杂的系统工程。因此，为了顺利推进湖北省生态补偿机制的实施和长效运行，需要全省上下协同一心、共同努力，争取早日实现生态省建设的战略目标。

[1]人民网.中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见[N].人民日报,2015-05-06(01).

[2]李俊.浅谈湖北省湖泊生态文明建设[J].经济研究导刊, 2014(36)：224-225.

[3]湖北省人民政府办公厅.中共湖北省委 湖北省人民政府关于大力加强生态文明建设的意见[J].湖北省人民政府公报,2009(22)：11-15.

[4]欧阳志云,郑华,岳平.建立我国生态补偿机制的思路与措施[J].生态学报,2013(3)：686-692.

[5]马勇,胡孝平.鄂西生态文化旅游圈生态补偿模式创新对策研究[J].湖北社会科学,2010(10)：73-76.

[6]王朝才,刘军民.中国生态补偿的政策实践与几点建议[J].经济研究参考,2012(1)：20-31.

[7]任世丹.重点生态功能区生态补偿正当性理论新探[J].中国地质大学学报(社会科学版),2014(1)：17-21.

[8]赵辉.湖北省主体功能区规划首绘蓝图[N].中国绿色时报,2013-05-03(01).

[9]李鸿忠.逆势奋进展宏图 远谋近施不懈怠[N].湖北日报,2010-01-27(04).

[10]许克振.全面贯彻落实“十二五”规划 努力实现经济社会跨越式发展[J].政策,2011(4)：27-30.

Research on the Development of Mechanism for the Provision of Environmental Compensation in Hubei Province

ZHANG Tao1,2, CHENG Jinhua2,3
(1.The Politics and Law Committee of Hubei Committee of Communist Party of China , Wuhan Hubei 430071; 2. School of Economics and Management, China University of Geosciences, Wuhan Hubei 430074; 3. Research Center for the Economy of Resources and Environment, China University of Geosciences, Wuhan Hubei 430074)

With the rapid development of industrialization and urbanization process, Hubei province, as the fulcrum of Mid-China's emergence, has faced double pressures of scarcity of resources and serious ecological environment pollution. Therefore, carrying out the system for the paid use of natural resources and the system for the provision of environmental compensation, as well as reforming management system for ecological environmental protection is an important economic means that must be taken if we are to address the problem of this double pressures. On this basis, this paper argues that in order to promote the development of mechanism to underpin the environmental compensation in Hubei province, they must orient their work to the strategic needs of comprehensive, balanced and sustainable economic and social development, and set core tasks. And improvements must be made to standards of environmental compensation. At the same time, they should fnd an approach that can improve the combination of market mechanism with the means of policy and social governance, build ecological compensation mechanism that is characterized by classifcation, subarea, and grading. In addition, the management system problems that they face in the practice of ecological compensation must be addressed so as to promote the capacity building of ecological compensation as a whole.

mechanism for the provision of environmental compensation; classifed compensation; partition management; tiered advanced; Hubei

F062.2；F062.1

A

1672-6995（2016）08-0036-07

2016-05-16；

2016-06-20

国家社会科学重大招标项目（11&ZD040）；中国地质调查局工作项目（12120114056501）

张涛（1982-），男，湖北省武汉市人，中共湖北省委政法委干部，中国地质大学（武汉） 经济管理学院博士研究生，主要从事资源管理、生态文明方面的研究工作。