土地政策支持脱贫攻坚的阜平样本

■ 郑子敬

（国土资源部扶贫办公室，北京 100812）

土地政策支持脱贫攻坚的阜平样本

■ 郑子敬

（国土资源部扶贫办公室，北京 100812）

河北省阜平县利用国土资源部支持的土地政策，开展土地整治，将耕地占补平衡指标在省域内流转，保障了脱贫攻坚财政所需。利用城乡建设用地增减挂钩政策，实现建档立卡贫困户易地扶贫搬迁脱贫。主要做法：根据本地资源禀赋，以规划为先导，盘活土地要素，为贫困地区脱贫攻坚探索新路。主要启示：学深悟透用好用活用足政策，荒山可以变成脱贫致富的金山银山；精准的脱贫规划需求确保国土资源扶贫精准施策；部省市县四级国土资源部门联动机制确保政策畅通到县；县委县政府的强力推动确保支持政策有效实施。

耕地占补平衡；增减挂钩；脱贫攻坚；阜平；河北

土地、劳动力和资本，被古典经济学派认为是三大生产要素。土地具有资源、资产和资本“三位一体”的属性，土地的开发和利用对促进区域发展，消除贫困有着不可替代的作用。我国贫困地区面临着土地开发利用不充分，土地级差不明显的问题，要使贫困地区摆脱贫困，激活土地要素，关键在于土地政策的运用。《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》和《关于加大脱贫攻坚力度支持革命老区开发建设的指导意见》提出了“完善扶贫开发用地政策”和“强化土地政策保障”等明确要求，并将用地政策置于脱贫攻坚的保障体系中。河北省阜平县充分利用土地政策盘活土地资源，保障扶贫开发财政所需，实现易地扶贫搬迁脱贫，为贫困地区实现脱贫攻坚目标探索出了一条新路。

1 国土资源部支持河北省阜平县扶贫开发的土地政策

河北省阜平县是国家扶贫开发工作重点县、革命老区县，也是燕山－太行山片区区域发展与扶贫攻坚县。2013年以来，阜平县作为“燕山－太行山片区区域发展与扶贫攻坚试点”得到了国务院有关部门的大力支持。国土资源部为阜平作为试点成员单位在政策、项目等方面给予了应保尽保，连续3年出台政策支持阜平县扶贫开发，主要涉及土地利用总体规划修改、用地指标分配、土地整治、增减挂钩和地质调查等14项工作内容。这些支持政策和措施，主要是基于20多年来国土资源部（原地矿部）在赣州定点扶贫和2011年以来在乌蒙山片区开展区域发展与扶贫攻坚联系工作的探索与实践。

1.1 支持阜平县修改土地利用总体规划

根据燕山-太行山片区阜平试点脱贫攻坚和区域发展需求，指导阜平县在土地利用总体规划修改中统筹安排耕地保护、生态保护、城乡建设、基础设施建设、产业发展和脱贫攻坚发展空间。2015年经河北省政府批准实施，阜平县建设用地总规模和新增建设用地规模分别增加3.14万亩和4.87万亩。

1.2 保障阜平县脱贫攻坚用地需要

在正常分解下达新增建设用地年度计划基础上，2013－2015年，每年专项下达阜平县建设用地指标300亩，2016年为600亩。2015年批准阜平为国家低丘缓坡等未利用地开发利用试点县，开发规模为4500亩。

1.3 支持阜平县探索脱贫攻坚新路

将土地整治与移民搬迁相结合推进扶贫开发，支持将损毁的建设用地和未利用地开发整理为新增耕地或开发整理成园地，经验收合格后用于耕地占补平衡。2014年起，允许城乡建设用地增减挂钩的节余指标在河北省域范围内使用，促进易地扶贫搬迁顺利推进。

2 土地政策支持阜平县脱贫攻坚取得显著成效

阜平县总面积2496km2，现有人口23.04万人。近年来，通过大力开展扶贫开发，扶贫成效逐年显现，贫困发生率逐年下降，2015年建档立卡贫困人口6.08万人，贫困发生率为30.5%。但与河北省和全国相比，阜平县贫困发生率仍然偏高（表1）。阜平县地处太行深山区，山地面积占87%，未利用地256万亩，25度以下可开发利用的有52万亩。阜平县丰富的后备资源，为用好用活用足土地政策提供了空间。

表1 河北省阜平县贫困状况与河北省和全国的对比表

2.1 用好土地政策，保障阜平县扶贫开发财政所需

阜平县年财政收入不足3亿元，用好土地政策盘活可利用的土地资源就显得非常重要。2015年阜平县财政年收入为2.86亿元，上级财政转移支付为18.35亿元，财政支出为30.79亿元，耕地占补平衡指标流转收益支撑了其财政支出的1／3。2016年预计财政支出76.28亿元，耕地占补平衡指标流转收益所占比例将会更大。

2.1.1 主要做法

一是有序开发宜耕未利用地资源，形成新增耕地或具备耕作条件的园地，以补充耕地指标，通过有偿调剂筹集资金用于扶贫开发。阜平县政府计划对25度以下的52万亩宜耕未利用地资源，在保持水土、保护环境前提下，统筹规划并组织有序开发，预计新增耕地20万亩，通过政府间合作将其作为补充耕地指标在省域范围内有偿调剂。截至2015年底，已验收新增耕地0.73万亩，通过补充耕地指标有偿调剂为县财政筹集了23亿元。阜平县计划将预期新增的20万亩耕地指标以每亩15万元的价格有偿调剂，扣除土地开发成本每亩5万元，每亩预期净收益在10万元，预计可为阜平县筹集200亿元资金用于扶贫开发。二是利用城乡建设用地增减挂钩节余指标在省域内流转政策为易地扶贫搬迁脱贫提供保障。阜平县对搬迁的1092个村4.7万户摸底调查和规划，预期节余2.83万亩建设用地。计划以每亩60万元的价格在省域内流转节余建设用地指标，这样将有120亿元以上的资金用于易地扶贫搬迁脱贫。

2.1.2 主要成效

通过耕地指标有偿调剂，阜平县政府有足够财力开展基础设施建设和公共服务建设，开展易地扶贫搬迁、生态补偿、发展教育、发展产业、社会保障等精准脱贫项目。2015年全县农村居民人均可支配收入5815元，比“十一五”末增长136.4%；贫困人口由10.81万人下降到6.08万人。阜平县干部群众认为，国土资源部的支持政策在阜平县的扶贫成效最为明显。

2.2 用活土地政策，开辟土地整治实现脱贫致富新路

阜平县山区自然生态良好，农业综合开发优势明显，为用活土地政策提供了平台。将土地整治与扶贫开发结合可提高耕地质量，发展高效产业，实现贫困群众增收，保障长远生计脱贫。

2.2.1 主要思路

阜平县以“政府+龙头企业+合作社+农户”四位一体模式，通过土地流转促进农业企业实现规模经营，农民以土地入股获得股份收益，在园区内务工者还有务工收益。地方政府与企业合作，开展土地整治并约定未来用途，通过整治将荒山变成良田，提高土地产出，实现经济效益、生态效益和社会效益同步提升。

2.2.2 主要做法

在自然条件较好的阜平县东部8个乡镇98个行政村，对25度以下的荒山实施土地整治，利用占补平衡政策进行山区农业综合开发，计划新增耕地20万亩，项目区7.8万人口人均新增耕地3亩，相当于在耕地面积上再造一个阜平。按照每亩5万元标准整治土地和补贴农业开发，高标准建设，既可以发展大枣、苹果、樱桃、蓝莓、葡萄等高效有机农业，又可以有效改善生态环境。

2.2.3 主要成效

通过土地整治既可以增加耕地面积、提高耕地质量，又能减少水土流失，改善生态环境。农民通过土地流转底金、入股分红5：5分成、项目区务工所得的方式实现人均年收入2万元。政府增加了财政收入，贫困群众以“三金合一”（租金＋股金＋薪金）方式实现脱贫，企业投资有稳定回报，实现多方共赢。同时以土地整治为平台，发展现代高效农业，增加财政收入，开辟了一条贫困山区脱贫致富的新路。

2.3 用足土地政策，增减挂钩实现贫困户能够搬得出

用足支持易地扶贫搬迁的土地政策必须以规划为先导。阜平县对全县209个行政村、1208个自然村，进行了城乡总体规划和村庄布点规划，建立“1（县城）+6（中心镇）+43（农村中心社区）+37（基层村）+32（特色保留村）”的城乡发展格局。全县共搬迁4.7万户14.9万人（其中，贫困户2.3万户，贫困人口6.5万人）。这为城乡建设用地增减挂钩政策支持易地扶贫搬迁提供了支撑。

2.3.1 主要思路

阜平县运用城乡建设用地增减挂钩政策和移民搬迁政策，将移民搬迁与土地整治相结合推进扶贫开发，对村庄进行搬迁整合，建设美丽乡村。

2.3.2 主要做法

2015年以来已启动楼房、全庄、冯家口和大教厂4个村的移民搬迁试点，共涉及1120户3725人，建设用地1110亩，项目实施后可节余建设用地指标564亩。以楼房村为例，全村有建档立卡贫困户119户，贫困人口214人，将8个自然村搬迁整合预计总投资8500万元，通过实施增减挂钩可节余建设用地指标109亩，以每亩60万元计算，可筹集资金6540万元。目前4个试点村的村庄建设规划、建筑设计、村民资产评估已完成，通过了安置补偿办法，新区建设正在按照程序顺利推进，计划2016年底前实现入住。2016年阜平县还启动了其它83个行政村搬迁工作，到2018年底实现全县搬迁整合80%的任务目标。

2.3.3 主要成效

通过增减挂钩政策对移民搬迁形成有力支撑，有效解决了“贫困户搬不起”的问题。同时通过统筹整合其它政策性资金，同步做好就业、养老、教育、医疗和产业扶持等后续保障措施，确保实现搬得出、稳得住、能脱贫。

3 土地政策支持阜平县脱贫攻坚的启示

国土资源部支持阜平县的土地政策和措施，普遍适用于贫困地区，而各地在具体落实时却并不一定能取得好的成效。究其原因主要在于对这些超常规政策措施的研究不够，土地资源的开发利用与脱贫攻坚的结合上存在差距。阜平县利用土地政策成功盘活土地资源的主要经验是：根据阜平县本地资源禀赋，围绕推进区域发展与脱贫攻坚，积极融入京津冀协同发展，以规划为先导，盘活土地要素，使土地政策的含金量得到显化。

3.1 以非常之策落实非常之举确保打赢脱贫攻坚战

国土资源主管部门在用地保障、资产显化、资源开发、地质环境保护等方面具有独特优势。国土资源部贯彻落实党中央国务院决策部署，将脱贫攻坚作为重要政治任务，纳入重点工作布局，“翻箱倒柜、倾囊相助”，出台了一系列超常规、“含金量”高的支持政策，增强了贫困地区造血功能和内生动力。给予阜平县的支持主要是以“订单式”扶贫政策探索精准扶贫，在操作层面给予指导，助其政策效能充分释放，显化政策的含金量。

启示一：国土资源支持政策“含金量”高，学深悟透用好政策，荒山可以变成绿水青山，变成脱贫致富的金山银山。

3.2 精准的脱贫规划需求确保国土资源扶贫精准施策

国土资源部指导阜平县利用土地利用总体规划修改机遇实现“多规合一”。阜平县按照脱贫攻坚与建成小康两步并作一步走的理念编制规划，优化基础设施建设、城乡建设和产业发展布局。如阜平县编制的保留恢复农村功能的易地扶贫搬迁新区建设规划，太行山风情民族特色村规划，特色产业发展规划，基础设施城乡一体化规划等，对国土资源政策和技术提出了精准需求。阜平县的脱贫攻坚规划为国土资源部精准施策提供了决策依据。国土资源政策、措施和技术优势既能满足当前脱贫攻坚所需，又能为长远发展提供保障，对于贫困县来讲，做细、做实、做好“十三五”脱贫攻坚规划显得尤其重要。

启示二：国土资源部扶贫精准施策是以精准的脱贫攻坚规划为前提，既能满足当前所需，又能保障长远发展。

3.3 部省市县四级联动机制确保国土资源支持政策畅通到县

按照“中央统筹、省负总责，市县抓落实”的脱贫攻坚工作机制，部、省、市、县国土资源部门四级联动，使国土资源支持政策毫无保留地从部落实到县，支持阜平县大胆探索，大胆实践。挂职干部上通下达，破解难题，依法依规推进政策落地。同时，也为农村土地管理制度改革提供源源不断的实践经验。

启示三：高效运转的四级联动机制是国土资源支持政策加快推动脱贫攻坚的绿色通道。

3.4 贫困县委县政府的强力推动确保国土资源支持政策有效实施

阜平县委、县政府对国土资源部门支持的政策和项目高度重视，在编制规划、谋划工作时，充分考虑运用土地政策落实脱贫攻坚的主体责任。在操作层面上，充分尊重群众意愿、维护群众资源权益，并形成了一整套政策措施确保国土资源支持政策落地。

启示四：脱贫攻坚责任主体要学会运用国土资源支持政策，政策落地需要明确主体责任。

4 结语

国土资源部支持河北省阜平县的土地政策主要源自在其他贫困地区摸索的成功实践。阜平县利用土地政策为贫困地区和贫困革命老区县开展脱贫攻坚提供了好的样本，其关键在于脱贫攻坚的责任主体要参透悟透支持政策，结合本地土地资源优势，围绕精准脱贫“五个一批”用好用活用足土地政策。开展土地整治不仅将耕地占补平衡指标在省域内流转，同时还以此为契机，建立起“长远有发展”的高效农业。其中部、省、市、县四级国土资源部门联动机制是保障支持政策畅通落地的重要因素。

[1]国务院.中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)[Z].北京：国务院,2011.

[2]中共中央,国务院.中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定[Z].北京：中共中央,国务院,2015.

[3]中共中央办公厅,国务院办公厅.关于加大脱贫攻坚力度支持革命老区开发建设的指导意见[Z].北京：中共中央办公厅,国务院办公厅,2016.

[4]刘靖.2016年阜平县人民政府工作报告[Z].阜平：阜平县人民政府,2016.

[5]袁国华,郑娟尔,王世虎.国土资源政策助力赣州市脱贫的调研与思考[J].中国国土资源经济,2016(3)：24-28.

[5]郑子敬.土地资源管理支持国家贫困地区发展初探——以赣州市为例[J].中国国土资源经济,2012(12)：34-35,47.

Poverty Alleviation by Land Policy in Fuping

ZHENG Zijing
(Poverty Alleviation Offce, Ministry of Land and Resources of the People’s Republic of China, Beijing 100812)

In Fuping County, with the support of land policy by ministry of land and resources, land remediation was carried out and the quota for balance of arable land can be traded and circulated in Hebei Province, which provided fnancial sources to poverty alleviation. Using the policy of "pothook of city construction land increase and rural residential land decrease", the poor households got rid of poverty by relocation. The main approach: based on local natural resources, make good use of land reserves with the guide of planning to explore new ways of tackling poverty in poor areas. The main revelation: making good use of land policies, barren can become rich gold and silver mines; in targeted poverty alleviating planning, accurate strategies of land and resources are essential; the four-level (Ministry-Province-City-County department of land and resources) coupling mechanism ensures that policies can be implemented smoothly in counties; the county government's strong promotion ensures the effective implementation of policies.

balance of arable land; increase and decrease linking; poverty alleviation; Fuping; Hebei

F062.1；F301.0

A

1672-6995（2016）08-0015-04

2016-07-07；

2016-07-26

郑子敬（1966-），男，河南省襄城县人，国土资源部扶贫办公室副研究员，工学博士，主要从事资源产业经济与扶贫开发研究工作。