农村土地承包经营权纳入不动产登记整合思路

■ 黄 云/束 平/郭 斌

（1.常州市不动产登记交易中心，江苏 常州 213001；2.常州市基础地理勘测中心，江苏 常州 213001）

农村土地承包经营权纳入不动产登记整合思路

■ 黄 云1/束 平2/郭 斌1

（1.常州市不动产登记交易中心，江苏 常州 213001；2.常州市基础地理勘测中心，江苏 常州 213001）

《不动产登记暂行条例》第五条明确规定，耕地、林地、草地等土地承包经营权属于不动产权利，应当纳入不动产统一登记。但二者登记机构不一致，登记业务和数据内容也有很大的差异。文章从市级职责机构的角度出发，对不动产登记过渡期后，如何做好农村土地承包经营权纳入不动产统一登记工作，实现农村土地承包经营权确权登记成果的顺利移交，从登记机构、登记业务、登记簿册证、数据库、信息系统等五方面提出了整合主要内容和思路。

登记；整合；不动产；农村土地承包经营权

0 引言

以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是我国农村的基本经营制度。围绕坚持和完善这一制度，我国积极开展土地承包管理服务工作。1983年，开展农村第一轮土地承包，承包期为15年，到1997年止。1997年，开展农村第二轮土地承包，承包期再延长30年不变，承包期限至2027年12月31日。经过一轮、二轮土地承包，形成了现有的农村土地承包关系，绝大多数地方签订了承包合同并发放了权属证书。但受当时历史环境和技术条件制约，二轮承包也存在很多问题，如承包地块面积不准、四至不清、承包合同不规范、土地承包经营权证书没有发放到户等等。近几年来，党和国家一直重视农村土地承包工作，自2008年以来连续七年的中央1号文件都提到农村土地承包经营权确权登记颁证工作，特别是党的十七届三中全会和十八届三中全会的决定，明确要求搞好农村土地承包经营权确权登记颁证工作。

《不动产登记暂行条例》第五条明确规定，耕地、林地、草地等土地承包经营权属于不动产权利，应当纳入不动产统一登记。2016年1月《不动产登记暂行条例实施细则》中再次明确“不动产登记过渡期内，农业部会同国土资源部等部门负责指导农村土地承包经营权的统一登记工作，按照农业部有关规定办理耕地的土地承包经营权登记。不动产登记过渡期后，由国土资源部负责指导农村土地承包经营权登记工作。”因此，本文针对不动产登记过渡期后，如何将农村土地承包经营权纳入不动产统一登记进行了思考，提出了整合思路。

1 现状分析

农村土地承包经营权确权登记颁证工作是对农村土地二轮延包的规范和完善，目前主要由农业管理部门负责。2011年我国启动50个县的土地承包经营权确权登记试点。2012年中央1号文件《关于确定2013年全国农村土地承包经营权登记试点地区的通知》明确指出：“用五年的时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地面积不准、四至不清等问题。”确定了105个确权登记颁证试点区。为了确保5年内基本完成此项工作，农业部总体上按“两年扩大试点，三年全面推开”开展工作。截至2014年年底，全国约有140个县完成试点并颁发证书。2015年全国土地承包确权登记颁证工作全面开展，预计至2017年将完成全国两千多个县的确权颁证工作[11]。

不动产统一登记是根据《国务院机构改革和职能转变方案》和国务院第31次常务会议确定的登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”精神，明确将土地、房屋、草原、林地、海域等分散在不同部门的登记职责整合由一个部门负责。2014年1月，国土资源部在地籍司加挂不动产登记局牌子，至此国土资源部不动产登记局组建完毕。依据国家统一部署，全国31个省份登记相关工作均已启动，至2015年年底全国335个市（地、州、盟）、2789个县（市、区、旗）完成职责机构整合，占比分别达到100%和98%。2015年2月27日，国土资源部发布《国土资源部关于启用不动产登记簿证样式（试行）的通知》（国土资发〔2015〕25号）。2015年3月1日，《不动产登记暂行条例》正式实施，全国第一本不动产权证书同步颁发，信息管理基础平台上线试运行。预计2017年将全面实现登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”。

2 存在的问题

2.1 登记机构不一致

2.2 登记业务不一致

不动产统一登记的流程可以分为申请、受理、审核、登簿、发证，主要业务类型包括首次登记、变更登记、转移登记、注销登记、其他登记等。

农村土地承包经营权确权登记颁证工作是对农村承包耕地的首次登记，市级基本上形成了前期准备、入户调查、测量制图、公示审核、登记颁证、建档入库“六步走”的工作步骤。农村土地承包经营权确权登记今后可能涉及到的业务类型还应包括权利人和发包方的名称变更；承包土地的面积、用途发生变更；转让、互换、分立等方式的权属发生转移；以及抵押、注销等登记类型。

因此，将农村土地承包经营权登记纳入到不动产登记，将以不动产统一登记流程为基础，融合农村土地承包经营权确权登记流程，实现登记流程的协调统一。以现有不动产统一登记类型为基础，充分融合农村土地承包经营权今后相关的业务类型，实现登记类型的协调统一。

2.3 数据内容不一致

农村土地承包经营权确权数据以1∶2000比例尺为主，统一采用2000国家大地坐标系，高程采用国家85黄海高程。市级农村土地承包经营权确权登记颁证工作数据内容与格式如下：

●矢量数据采用标准shapefile格式（.shp），按标准规范要求进行拼接；栅格数据采用国际工业标准无压缩的TIFF格式（.TIF），但需将大地坐标系在影像上的定位信息及影像的地面分辨率等信息添加到TIF文件上，栅格数据按照标准图幅形式进行组织。

除此之外，还有部分单词的含义在东西方存在差异。由于文化背景与传统的不同，部分单词在东西方中代表不同的甚至意义相反的意思。比如，单词ambitious，在汉语的理解中是褒义词，代表着某个人拥有雄心壮志，拥有着远大抱负，这是对别人很高的褒奖。然而，在英语文化中，它除了褒义词之外，还有贬义词的含义，比如贬义就是野心勃勃，这就不只是代表着积极的、正面的意思，还代表着相反的消极、批评的意思。我们可以由此看出，东西方在漫长的历史发展中，衍生出不同的文化环境，在某些具体单词的理解上，可能存在部分情感色彩的差异。

●权属数据，包括表格数据和文档资料，表格采用MDB格式保存。

●元数据，采用XML格式。

目前不动产权籍调查以1∶500比例尺为主，西安80坐标系为主，高程采用国家85黄海高程。不动产统一登记数据目前主要包括土地、房屋等不动产单元数据、权利人数据、权利数据、登记业务数据和其它数据。具体内容与格式如下：

●不动产登记数据分为空间数据和非空间数据。空间数据采用分层的方式进行组织管理，数据格式为GDB格式。

●不动产登记电子登记簿，数据格式为MDB。不动产登记历史档案数据库，按档案管理要求格式存放，扫描内容以文件形式存放。

●不动产登记信息元数据，采用XML格式。

由此可见，二者数据都主要包括了空间信息和权属信息两个部分。因坐标系统不一致，需要进行坐标转换工作，统一到同一个坐标系统下。因数据精度不一致，不同精度的数据叠加在一起，还要进行数据融合，以及边界的处理。

3 整合的主要内容

为解决以上三个主要问题，做好农村土地承包经营权纳入不动产统一登记，实现农村土地承包经营权确权登记成果的顺利移交，应有序开展以下几个方面的整合工作。

3.1 登记机构的整合

在本次全国农村土地承包经营权确权登记办证工作完成后，建议剥离市、辖市（区）、县农业主管部门所承担的农村土地承包经营权登记职能，分别纳入市级不动产登记机构及辖市（区）、县不动产登记分支机构。将市、辖市（区）、县承担农村土地承包经营权登记的职能人员编制统一换转至不动产登记机构，其他承担农村土地承包经营权登记职责的相关人员可按照人随事走与本人自愿相结合的原则进行划转。

3.2 登记业务的整合

以《不动产登记暂行条例》为基础，结合《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》等相关法律法规，梳理现有农村土地承包经营权登记业务的类型和流程，思考今后农村土地承包经营权流转业务的登记类型，按照不动产首次登记、转移登记、变更登记、注销登记和其他登记等大类，梳理完善每个大类下的子业务流程，按照梳理一项、纳入一项的原则，逐步完成农村土地承包经营权登记业务过渡到不动产登记。另外，由于农村土地承包经营权与农村集体土地所有权、宅基地使用权等密切相关，还需对登记业务相关性进行整合。

3.3 登记簿、册、证的整合

农村土地承包经营权登记簿以家庭承包户为基础，一户一簿，一簿上记载农村土地承包经营权的基本内容及农村土地承包经营权证书变动情况。按照《不动产登记暂行条例》的规定，不动产登记簿样式主要分为宗地基本信息、不动产权利登记信息、其他事项登记信息三大部分，以宗地为基础，将同一宗地范围的所有不动产编入同一不动产登记簿，以不动产单元为基本登记单位，用不动产单元号串联三大部分信息，确保一个宗地一簿，一个不动产单元一本，一类权利事项登记信息一页。因此将农村土地承包经营权登记簿纳入到不动产登记簿，需增设不动产单元编码、宗地基本信息、农村土地承包经营权登记信息及宗地附图。

农村土地承包经营权承包地块的编码规则：承包地块代码由19位阿拉伯数字构成，前14位是发包方代码，后加5位系列顺序码。不动产单元编码规则：采用七层28位层次码结构，由宗地代码与定着物代码构成。因此农村土地承包经营权纳入不动产统一登记首先要划分地籍区和地籍子区，按不动产单元编码规则赋码。还需考虑宗地与承包地块的对应关系。宗地是土地权属界址线封闭的地块或空间。宗地可以以每个承包地块设为一宗地，也可以同一权利人的多个承包地块设为一宗地。

目前发放的农村土地承包经营权证书样式设计与其登记簿的样式相似。而不动产权证书分单一版和集成版，目前主要使用单一版。建议采用单一版不动产权证样式，与现阶段的登记模式一致便于统一管理。

3.4 数据库的整合

对于建成的市级农村土地承包经营权确权登记颁证数据库，首先进行数据完整性、一致性检查，其次依据不动产统一登记数据库标准，建立映射关系模型，提取、转换、补录不动产登记信息，梳理数据之间的逻辑关系，最后建立与图形的空间对应关系，形成符合不动产统一登记数据库标准要求的不动产统一登记信息数据库。具体流程如图1所示。

3.5 信息系统的对接

市级农村土地承包经营权确权登记颁证工作使用的信息系统基本上有两类，一类是调查建库系统，另一类是业务管理系统。其中调查建库系统主要实现调查资料打印、数据录入、建库、合同和归户等成果资料输出；业务管理系统具有合同权证管理、土地流转管理、数据查询分析等功能，分为农用地管理、建设用地管理、未利用土地管理，实现对农村土地承包与流转信息详细、真实的记录，实现区、镇、村各级主管部门进行相关信息的汇总、查询和分析。系统为BS架构，侧重数据的查询、浏览与统计分析及相关权证的输出。农村土地承包经营权系统对接主要是要完成与其业务管理系统的对接。

图1 数据库整合路线图

市级不动产统一登记管理系统需要在业务分析、数据库设计的基础上，制定数据交换标准，定制业务流程，以及相关表单的动态配置，与土地承包经营权数据库实现无缝对接，实时调用相关的图形及调查表属性数据，进行不动产统一的登记发证。市级不动产登记机构还应开发具有完备的图形基础数据管理功能的管理信息系统，真正融合基础地形图、地籍图、房产图、土地承包地块图管理的功能，实现图形的统一管理。

4 结束语

将农村土地承包经营权确权登记纳入不动产统一登记涉及体制政策、机构人员、法律法规、技术标准等多方面的工作，本文从市级职责机构的角度出发，基于登记机构、登记业务、登记簿册证、数据库、信息系统的统一，提出了整合思路，可为我国实施不动产统一登记体系和建立不动产统一登记信息管理基础平台提供参考。通过整合登记机构，可以最大限度整合资源，减少政府行政成本，完善政府运行机制。通过整合登记职能，可以减少办证环节，采取“一站式”服务等措施，节省登记费用，更好地方便企业、群众申请和办理不动产登记。

[1]车娜.如何迎接“统一”到来——不动产登记研讨会述评[J].中国土地,2013(6):15-18.

[2]姜栋,黄亮.发挥地籍基础优势,积极推进不动产统一登记[J].中国土地,2013(12):24-26.

[3]杨树凌.土地承包经营权如何纳入统一登记[J].中国土地,2014(5):23-24.

[4]王履华,孙在宏,彭英,等.不动产登记信息数据整合及管理基础平台建设研究[J].地理信息世界,2014(4):76-82.

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[11]郑晓华.农村土地承包经营权确权登记颁证项目应用[J].测绘通报,2015(9):139-140.

Thought onIntegration of Rural Land ContractedManagement Rights into the Registration of Real Estate

HUANG Yun1, SHU Ping2, GUO Bin1
(1.Changzhou Real Estate Registration Transaction Center, Changzhou Jiangsu 213001, China; 2. Changzhou Basic Geographic Survey Center, Changzhou Jiangsu 213001, China)

In Article V of "Provisional Regulations on real estate registration", it clearly stated that land contract and management rightsof farmland, woodland, grassland and other immovable property rights, should be included in the unifed registration of real estate. But they are belongs to different registration agencies, and varies largely in business registration and data content. From the angle of the municipal institutional responsibility,we argue thatafter the transition period of registration of real estate, it should include rural land contract and management rights in the unified registration of real estate, and achieve a smooth transfer of rural land contract management rights registration. Then weput forward the main content and ideas of integration from fve aspects: registration authorities, registration business, registration certifcate books, databases and information systems.

registration; integration; real property; the rural land contract and management rights

F301.0；F062.1

A

1672-6995(2016)04-0064-04

2016-02-23；

2016-03-21

黄云(1982-)，女，安徽省怀远县人，常州市不动产登记交易中心工程师，工程硕士，主要从事不动产登记管理信息系统研究工作。