房屋用地土地分摊的法律审视

■ 肖 攀/郭 威

（1.国土资源部不动产登记中心，北京 100034；2.中国地质大学（武汉），湖北 武汉 430074；3.国土资源部法律评价工程重点实验室，湖北 武汉 430074）

房屋用地土地分摊的法律审视

■ 肖 攀1/郭 威2,3

（1.国土资源部不动产登记中心，北京 100034；2.中国地质大学（武汉），湖北 武汉 430074；3.国土资源部法律评价工程重点实验室，湖北 武汉 430074）

房屋用地土地分摊是房地关系的重要内容，从缘起看，主要应用于办理土地登记、征收土地使用税和补交土地出让金，实践操作中分摊与否不强制、如何分摊不统一、为何分摊不清晰。通过法律分析，建筑区划内的房屋用地应为共有建设用地使用权，表现为共有份额，在宗地共有基础上，共有份额具体可以确定为名义土地分摊面积和实际土地分摊面积。做好房屋用地土地分摊工作，应着力确立分摊标准、增强制度刚性，把握关键环节、优化工作流程，强化成果应用、以用促登促规范。

房屋用地；土地分摊；共有份额；分摊面积

房屋用地土地分摊是房地关系辩证统一的一个缩影，有分有合，有零有整。不动产统一登记后，这个“传统”做法是继承还是扬弃，各方面看法不一。尽管不动产登记簿对房屋用地土地分摊留出制度空间，实践操作中也是五花八门。为此，有必要从房屋用地分摊的缘起、法律性质等方面，深入剖析，正本清源，以促进房屋用地土地分摊工作规范开展。

1 房屋用地土地分摊的缘起

地上建房，房建于地，古今中外莫不如此。很长一个时期，土地和房屋是“一对一”的关系，即一块土地上只有一个房屋所有权。随着城镇化发展和建筑技术的进步，在一块土地上建造多座、高层房屋已是司空见惯，一块土地上有多个房屋所有权，地房关系呈现出“一对多”的特点。而房地一致的原则，要求房屋所有权与其占用范围内土地权利一致，并在转移时“房随地走”、“地随房走”。那么，房屋占用范围的土地如何界定，这就引出了房屋用地的土地分摊问题。

1.1 办理土地登记

1995年实施的《中华人民共和国城市房地产管理法》（2007年8月30日修改）规定，房地产开发时，先办理土地登记，再办理房屋登记；房地产转让或者变更时，先办理房屋登记，再办理土地登记。在房地分散登记的背景下，房屋用地的土地分摊重要而急迫，因为没有具体的土地分摊面积，小业主将无法申请土地登记。为此，2002年国土资源部在《关于进一步加快城镇住房用地登记发证工作的通知》（国土资发〔2002〕31号）中，针对楼房用地分摊难问题，规定“对地方已有明确规定的，可继续按规定执行。对没有规定，且有明显界线的住宅小区，可以按住宅小区形成的封闭界线，设立共用宗进行土地面积分摊。对开放式难以确定明确界线的住宅小区，可按楼房基座占用土地面积进行分摊，对楼房基座占用土地面积以外的公用部分土地面积可以只造册、不登记，在造册时，明确公用部分土地面积归该楼房所有业主共有。”实际上，各地对此也开展了有关探索。苏州市提出“土地分割登记”模式，实行以幢设宗、按幢分摊，公共用地登记但不分摊。杭州市实行以宗划宗、按幢分摊，在土地证书注记“本宗地内未作分摊的土地使用权属全体业主共用”。也有地方按照建筑面积与小区总建筑面积的比例，分摊整宗地。深圳市、青岛市等实行房地合一登记的地方实行宗地由全体业主共用，不具体分摊土地面积。这些方式都是一定时期保护房屋所有人土地权益的方式，促进了城镇房屋用地的土地登记工作。

1.2 征收土地使用税

土地登记的一项重要功能是为税收服务，不仅在登记环节为土地增值税、契税、印花税等征收把关，登记的结果还可以为城镇土地使用税等保有税的征收提供依据。根据1988年出台的《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》（2006年12月31日修改），纳税人应该按照实际占用的土地面积缴纳城镇土地使用税。实践中，个人住房的土地使用税基本都免征，经营性房屋才需要缴纳土地使用税。一般而言，占用的土地面积，由省级政府确定的单位组织测定；尚未组织测量，但核发土地证书的，以证书确认的土地面积为准。尚未核发土地证书的，由纳税人据实申报土地面积，待核发证书后，按证书记载面积进行调整。可见，房屋用地土地分摊后的面积，可以直接作为征收城镇土地使用税的依据。未对房屋用地进行土地分摊的地方，也采取了一些变通方式，如深圳市用业主的建筑面积除以小区容积率，计算土地使用面积；厦门市规定土地使用权为共有的，按共有各方实际占用土地面积的比例或者建筑面积的比例，计算缴纳土地使用税；也有的地方按照楼面地价的一定比例，计征土地使用税。

1.3 补交土地出让金

房屋用地土地分摊的另一个应用是已购公房和经济适用房上市后补交土地出让金，土地使用年限期满后补交土地出让金也与此类似。1998年，国家推行住房制度改革，推进住房商品化。1999年出台《已购公有住房和经济适用住房上市出售管理暂行办法》（建设部第69号令，经国土资源部会签），规定准予出售的公有住房和经济适用住房，应如实申报成交价格，并缴纳有关税费和土地收益。土地收益即土地出让金或相当于土地出让金的价款，缴纳后方可按照出让土地办理土地登记。缴纳标准按不低于所购买的已购公有住房、经济适用住房坐落位置标定地价的10%确定。随即，国土资源部下发《关于已购公有住房和经济适用住房上市出售中有关土地问题的通知》（国土资用发〔1999〕31号），规定已购公有住房和经济适用住房上市出售补交土地出让金或相当于土地出让金价款的一般计算公式为：补交土地价款＝标定地价×缴纳比例（≥10%）×上市房屋分摊土地面积×年期修正系数。分摊的土地面积或权益是《出让金缴纳通知单》的重要内容。对于没有基准地价修正系数体系的城镇，可以暂时采用：补交土地价款＝基准地价×所在建筑总层数修正系数×缴纳比例（≥10%）×上市房屋建筑面积×年期修正系数。尚没有标定地价资料的地方，有的是按照房屋成交价的一定比例缴纳，如北京市按照房屋成交价的3%缴纳。

可见，房屋用地土地分摊是伴随着房地分离登记以及土地多用途登记的需要而逐步产生的，在推进中具有几个特征：一是分摊与否不强制，国家没有强制要求对房屋用地进行土地分摊，且不管土地登记还是土地税费征收，各地都有相应替代方式，有些地方分摊，有些地方不分摊，导致地方对要不要土地分摊，越来越疑惑。二是如何分摊不统一，有的按幢分摊，有的按宗分摊，有的按照建筑面积分摊，有的按照房屋价值分摊，有的分摊公共用地，有的不分摊公共用地等等，这些各式各样的做法凸显了土地产权的确认和保护缺乏统一标准，让地方无所适从。三是为何分摊不清晰，房屋用地要不要分摊既是一个价值判断问题，也是一个事实判断问题，不仅要看房屋所有人享有什么样的土地权利，也要看房屋用地分摊具体有什么用处，是否影响行政管理。目前，各地对此多就事论事，难以形成共识。

2 房屋用地土地分摊的法律分析

统一市场呼唤统一产权，统一登记助力产权保护，特别是区分所有权建筑物越来越普遍，房屋用地的土地分摊已然绕不开、躲不过。土地分摊说到底是一个产权确认问题，需要纳入到法律的视野予以审视，以确保规则适用上的统一。

2.1 建筑区划内的房屋用地为共有建设用地使用权

通说认为，建筑物区分所有权是指多个区分所有权人共同拥有一栋区分所有建筑物时，各区分所有权人对建筑物专有部分所享有的专有所有权，对建筑物共有部分所享有的共有部分持份权，以及因区分所有人之间的共同关系所生的成员权的总和[1]。建设用地使用权的社会机能在于调和土地与地上建筑物之间的利用关系，建筑物不能脱离土地而存在，两者必须相互结合才能发挥经济效用。在一个建筑小区内，业主不仅拥有房屋专有部分的所有权，也对该专有部分所占用的土地享有相应的建设用地使用权。但由于是区分所有的建筑物，其中某一专有部分所对应的建设用地使用权无法具体确定。因此，对整个建筑物所占的建设用地使用权，只能由该建筑物内的所有业主共有[2]。《物权法》条文背后也隐含，建筑区划内的建设用地使用权归整个建筑区划内的全体业主共有，业主的区分所有权不是仅仅限于对其所在的建筑物的权利，还包括建筑区划内的建设用地使用权等财产权利[3]。《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》（法释〔2009〕7号）在规定建筑物区分所有权的共有部分时，明确“建筑区划内的土地，依法由业主共同享有建设用地使用权，但属于业主专有的整栋建筑物的规划占地或者城镇公共道路、绿地占地除外。”这说明建筑区划内的建设用地使用权不仅属于小区业主共有，同时也是建筑物区分所有权共有部分的要素。

其他国家和地区普遍将由于建筑物基地的利用而发生的业主与土地使用权人之间的权利、义务关系作为区分共有权的内容。法国、德国、美国将建筑物存在基础的基地作为共有部分。希腊规定，基地等供区分所有人共用的物不能区分所有。在我国台湾地区，区分所有权的客体不局限于建筑物专有部分，而是由专有部分所有权与共享部分持份权构成，并扩张及于基地利用权[4]。公寓大厦本身所占之地面，不得约定为专有部分。因此，在建筑物区分所有权的情形，建筑物与基地之间的关系虽然无法从物理意义上的结合来解释，但至少在观念上，建筑物必然与土地相结合，建筑物区分所有权人应是建筑物占用范围内的共有建设用地使用权人[5]。实践中，房屋用地不管分摊还是不分摊，这一点都十分清晰明了。

2.2 业主的建设用地使用权表现为共有份额

“房地一体”原则要求房地权利归属必须一致，既不允许“有地权而无房权”，也不允许“有房权而无地权”[6]。建筑物区分所有权登记实践中，人们多关注房屋所有权登记，而不关心共有的建设用地使用权登记，业主手中往往只持有房屋所有权证书，其房屋好似“空中楼阁”。[7]该问题表面看是房权实在、地权虚无使然，实则根源在于业主地权确认规则的缺失，即小业主在建筑小区内到底拥有什么样的土地权利，并既契合建筑物区分所有权的机理，又不违背“房地一体”原则。

法律上的共有一般分为共同共有和按份共有。而作为区分所有权共有部分的建设用地使用权，在性质上不同于传统的按份共有和共同共有，属于特殊的共有形态。其依托并从属于业主专有部分，不能单独处分，随专有部分的变动而变动。其可以按照一定的比例，确定每个业主的权利份额，类似于按份共有。业主对其只有共同使用、收益的权利，不能随意分割，也不适用优先购买权规则，又类似于共同共有[8]。这种特殊共有具有按份共有的能力，但又不具备按份共有的完整权能。对于共有关系性质不明的，《物权法》第103条规定，共有人对共有的不动产没有约定为按份共有或者共同共有，或者约定不明确的，除家庭关系等外，视为按份共有。据此，业主的建设用地使用权可以采取类似按份共有的思路，确定具体的权利份额。这个份额是对共有建设用地使用权观念上的划分，不是使用范围的划分，其抽象地存在于共有建设用地的任何一部分，而非具体特定于某一部分[9]。这样，在建筑物区分所有权情形，小业主对建筑物基地所享有的是建设用地使用权的共有份额。这一共有份额与各业主对建筑物以及其他设施之共有一起，共同构成业主专有权和共有权的全部。因此，房屋用地的分摊至关重要，并非可有可无。

2.2.1 房屋用地的共有份额在房地关系中居于基础性地位，是构造房地关系的起点与终点

从建筑物区分所有权的成立看，与任何建筑物一样，逻辑和事实上都是先有“地”后有“房”，然后才能进一步形成“区分所有”。[6]这个过程中，随着房屋的建设，其占用范围的土地也被单元空间划分为细小份额。当区分所有建筑物灭失时，建筑物区分所有权及共有部分由此而消灭，而业主之间存在的共有基地关系，让区分所有建筑物仍有重建可能。日本《遭受灾害公寓特别法》规定，建筑物因灾害损毁时，经共有人集会，以基地共有者等的表决权五分之四以上的多数决，决定在原建筑物的基地或其一部的土地上再建建筑物。

2.2.2 房屋用地的共有份额是彰显土地权利、满足管理需要的必要方式

一是落实落细业主的共有建设用地使用权，分摊份额比较直观也比较有效。共同共有看似每一个业主都有使用权，但谁也没有权利阻止其他人不合理使用，容易造成“大家有、大家都没有”的窘况，出现小区剩余土地被再开发的侵权事件。土地共有份额能够强化业主的土地权利认知，维护共有建设用地使用秩序。二是涉及房地产税费的征收也离不开土地分摊份额。城镇土地使用税的征收仍然需要房屋分摊的土地面积作为税基，已购公有住房和经济适用住房上市后补交土地出让金仍然需要房屋分摊的土地面积作为计算依据，城镇房屋拆迁涉及国有建设用地使用权收回的补偿也需要房屋分摊的土地面积作为参照。三是落实农村宅基地“一户一宅”的要求。“农民上楼”、农村集中居住，致使宅基地上也出现了大量建筑物区分所有权形态。而《土地管理法》第62条规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”对房屋所占宅基地进行分摊，才能落实宅基地控制标准。四是保护房地产权利人合法权益的需要。2016年《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提出，“新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化。”房屋用地分摊可以作为小区内部道路公共化的相关补偿提供依据，维护小区业主的合法权益。

2.2.3 其他国家和地区普遍采取了共有持份的办法，计算区分所有权人对共有部分潜在的应有份额

德国在其住宅所有权制度中，规定土地共有份额与相应的特别所有权结合在一起，作为一个登记单位，登入专门设置的住宅所有权登记簿，且在登记簿的状态栏，登记对基地的共有份额。我国台湾地区规定，专有部分不得与建筑物共有部分的应有部分，以及基地使用权的应有部分分离而转移或者设定负担。并根据专有部分面积与专有部分总面积的比例，划分基地利用权的持份份额，记载于土地登记簿的权利栏。

2.3 科学合理确定房屋用地的分摊份额

在国外，一般根据共有部分的持份比例确定区分建筑物及其附属设施的费用分摊、收益分配以及基地利用权的份额。美国《公寓大厦所有权创设示范法》规定，共有持份以专有部分与整个财产价值的比例为依据而算定。日本《建筑物区分所有权法》规定，有关专有部分的基地利用权的比例按照其所有的专有部分楼地板面积的比例算定。德国《住宅所有权法》规定，共有持份的算定基准以专有所有权对全体建筑物所占土地面积的大小决定。瑞士《民法典》规定，各共有人的共有持份比例，以不动产或者地上权价值的百分比或千分比表示。

根据《物权法》第80条的规定，我国建筑物及其附属设施的费用分摊、收益分配等事项，按照业主专有部分占建筑物总面积的比例确定。其中，建筑物总面积按照专有部分的总和计算。依建筑面积比例的计算标准较为公平，容易操作，但也不能完全类推适用于房屋用地的分摊。因为只要地上有房，则在任何时间点，从任何空间来观察，房地权利的归属均须一致。小区建筑物除专有部分外，还有共有部分的建筑物，这些共有部分的建筑物也需要正当的土地权源。《不动产登记暂行条例实施细则》第36条严格贯彻“房地一体”原则，规定建筑区划内依法属于业主共有的道路、绿地、其他公共场所、公用设施和物业服务用房及其占用范围内的建设用地使用权应当登记为业主共有。由此可见，业主共有的道路、绿地、其他公共场所和公用设施既包括地上附着物的所有权，也包括土地使用权，其与专有部分等建筑物一起，共同分摊建筑区划内的建设用地使用权。由于业主共有的道路、绿地、其他公共场所、公用设施在处分、使用、收益上都附属于业主专有部分，一般只登记不发证。按照登记发证标准，可以将房屋用地的土地分摊份额分为名义上的和实际上的。为更好地与先前做法衔接，也便于群众接受，可以将分摊份额细化为分摊面积。土地分摊面积与分摊份额一样，只是对共有建设用地使用权量的分割，而非建设用地物理量的分割，也不是建设用地使用权质的分割（如共有人中之一享有收益权能，其他共有人享有处分权能）[11]。名义土地分摊面积就是业主专有部分所分摊的土地使用权面积，在登记簿和权属证书上体现。实际土地分摊面积就是业主专有部分和共有部分所分摊的土地使用权面积之和，登记而不在权属证书上体现。计算公式分别为：

其中，Di为名义土地分摊面积。F为专有部分建筑面积，Fi为共有部分建筑面积，∑(F+Fi)表示建筑总面积，△D为宗地内建筑占地总面积。建筑占地面积按建筑的最大垂直投影所占土地面积计算，垂直投影在其他相邻宗地的不计入。

其中，Dj为实际土地分摊面积。Di为名义土地分摊面积，F为专有部分建筑面积，∑(F)表示专有部分建筑面积总和，Fi为共有部分建筑面积，∑(F+Fi)表示建筑总面积，△D为宗地内建筑占地总面积。C为宗地内属于业主共有的公共用地面积，包括业主共有的道路、绿地、其他公共场所、公用设施等附着物占地，也包括规划的留置空地。

实践中，建筑区划内存在属于全体业主共有（大公)、部分业主共有（小公）情形的，要相应区分和调整。对于分期开发、分期验收的房地产项目，也可以按照单幢标准计算房屋用地分摊面积，但要确保项目总竣工验收后，将业主共有部分及其建设用地使用权依法予以登记。

3 做好房屋用地土地分摊工作的建议

对房屋用地进行一定方式的土地分摊，是体现房屋所有权人享有土地权利的重要方式。不动产统一登记后，不动产产权保护只能更加严格、不能放松，必须对房屋所有人合法的土地权益予以确认和保护。

3.1 确立分摊标准，增强制度刚性

建筑物区分所有权人对建设用地使用权的应有权属及其分配比例，涉及人民群众的重大财产利益，来不得半点随意和马虎，应当以法律文件的形式统一规定，并在宗地共有的基础上确立具体土地分摊标准。同时，房屋用地土地分摊要在“准”和“稳”上下功夫，避免调查差错或者频繁变动而引发不必要的纷争。在国家出台统一的土地分摊标准前，各地可按照建筑物区分所有权和不动产统一登记等制度要求，调整完善已有规定并严格执行。同时，对与房屋用地分摊相关的宗地划分、规划实施等制度要增强刚性，宗地不得随意分割，容积率等规划指标不得随意调整，确保不动产产权的稳定稳态。

3.2 把握关键环节，优化工作流程

房屋用地的土地分摊面积形成于规划调查环节，确认于登记环节。登记只是对不动产权属状况进行公示，并不解决权利分配问题。业主的共有部分及其基地使用权在前期规划、调查环节就应当确定下来。台湾地区《土地登记规则》第79条规定，区分所有建物申请登记时，应检具全体起造人就专有部分所属各共有部分及基地权利应有部分之分配文件。因此，申请人在申请区分所有建筑物的首次登记时，应当提交房屋用地土地分摊面积的有关材料，登记机构对调查单位的资格、调查成果的适用性、面积测算依据与方法等内容进行审核，合格的调查成果方可作为不动产登记的依据。权利人之间有约定的，可从其约定。如天津市在登记申请书上注明，“对于商品房等共用宗项目，申请人同意暂不进行土地分摊按整宗土地面积申请房地登记。待按规划全部房屋竣工后再计算土地分摊系数，申请人同意在办理转移、变更等登记时变更为土地分摊面积。”

3.3 强化成果应用，以用促登促规范

《不动产登记暂行条例实施细则》对建筑物区分所有人的共有部分及其相应的建设用地使用权登记，已经做出明确规定，各地须遵循执行。对于未实施土地分摊的地方，实际上也都具备土地分摊的条件和能力，要尽快从隐性分摊转到显性分摊上来，将宗地共有细化为具体分摊面积，记载到登记簿，体现到证书上。同时，做好新旧分摊办法适用的工作衔接，不能因为分摊标准的差异，使权利人的土地权益受到减损。国土资源、税务等有关部门要沟通协商，本着“保护产权、让利于民”的原则，区分利用土地分摊的两种面积。对于纯获益性行为，如土地征收、房屋拆迁收回土地的补偿，可以实际土地分摊面积为准。对于负担性行为，如土地使用税征收、土地出让金补交等，可以名义土地分摊面积为准。这样，逐渐将房屋用地的土地分摊用起来、活起来、规范起来。

[1]陈华彬.建筑物区分所有权[M].北京:中国法制出版社,2011:72.

[2]奚晓明.最高人民法院建筑物区分所有权、物业服务司法解释理解与适用[M].北京:人民法院出版社,2009:66-67.

[3]黄松有.《中华人民共和国物权法》条文理解与适用[M].北京:人民法院出版社,2007:260.

[4]王泽鉴.民法物权[M].北京:北京大学出版社,2011:170.

[5]王利明.物权法研究(上卷)[M].北京:中国人民大学出版社,2007:588.

[6]张双根.论房地关系与统一不动产登记簿册 兼及不动产物权实体法与程序法间的交织关系[J].中外法学,2014(4):925-955.

[7]刘月,楼建波.建筑物区分所有权人的土地权利登记问题[J].法治研究,2011(9):64-69.

[8]陈华彬.建筑物区分所有权[M].北京:中国法制出版,2011:125.

[9]崔建远.物权:规范与学说—以中国物权法的解释论为中心(上册)[M].北京:清华大学出版社,2011:462.

[10]王泽鉴.民法物权[M].北京:北京大学出版社,2010:218.

The View in the Eye of Law onLand Assessedof Housing Sites

XIAO Pan1, GUO Wei2,3
(1.Real Estate Registration Center, Ministry of Land and Resources, Beijing 100034, China; 2. China University of Geosciences, Wuhan Hubei 430074; 3. The Key Laboratory of Legal Assessment Project on Land and Resources of MLR, Wuhan Hubei 430074, China)

Land assessed of housing sites is an important aspect of the relations between house and land.In terms of the history,that is used primarily for land registration, the use tax on land, and paying land-transferring fees.However,we haveencountered some problems that we face during the practical operation. The main problems are as followings:we have no requirement for assessedlandor not, andno unifed standardand a clear purpose for land assessed. According to the law,housing land within the building areas should be regarded asthe common right to use construction land, showing up as the share of the joint ownership.On the basis of co-ownership of land parcel, the share of the joint ownership can be identifed as both the nominaland the actual areas of land assessed. In order to perform well in our initiatives to conduct land assessed of housing land, we must establish thecriterion of sharing, strengthen institution rigidity, grasp the key links, optimize the work process, and enhance efforts to the application of scientifc achievements with a view to promoting the specifcations of land assessed.

housing land; land assessed; the co-ownership share;sharing space

F301.2；F062.1

A

1672-6995（2016）04-0054-06

2016-02-22；

2016-03-04

肖攀（1987-），男，湖北省黄陂市人，国土资源部不动产登记中心助理研究员，法学硕士，主要从事不动产登记、土地产权研究。