转型期国家治理视域下党的群团工作发展研究

■ 李威利

(复旦大学 马克思主义学院，上海 200433)



转型期国家治理视域下党的群团工作发展研究

■ 李威利

(复旦大学 马克思主义学院，上海 200433)

【摘要】中国已经进入推进国家治理体系现代化和实现制度定型的关键阶段。要完成这一历史任务，必须从当前国家治理的核心问题出发，充分发挥国家各级、各类政治组织的作用，解决好国家在社会治理中的若干问题。群团组织是党开展群众工作的基础和依托，具有开展群众工作的传统和优势。因此，在推进国家治理体系现代化的新形势下，群团组织的核心使命是坚持政治性、先进性和群众性，充分发挥组织特色和优势，全力做好群众工作，破解当前社会治理的若干困境，为国家社会一体化和国家治理体系现代化奠定基础。

【关键词】党的群团工作群团组织国家治理社会治理

当前中国国家发展战略的主要任务是推进国家治理体系现代化，构建国家治理的整体格局，提升国家治理的制度化水平，从而使国家建设完成制度定型。要完成这一历史任务，必须从当前国家治理的核心问题出发，充分发挥国家各级、各类政治组织的作用，解决好国家在社会治理中的若干问题。因此，明确党的群团工作定位和功能，发挥群团工作在社会治理中的作用，具有十分重要的意义。2015年中共中央对党的群团工作做出重要布局，下发了《中共中央关于党的群团工作的意见》，并且首次召开了中央群团工作会议，对群团组织的定位、功能、作用做出新的界定，明确提出要加大党和国家对群团工作领导和支持的力度，群团工作必须坚持政治性、先进性和群众性。

一、党的群团工作的背景与意义

1.国家与社会一体化：现代国家建设对国家治理的整体性要求

党的十八届三中全会在部署全面推进改革的同时，提出以推进国家治理体系现代化，提升国家治理能力作为改革的总目标，这标志着中国的现代化事业已经开始进入通过进一步改革使制度形态最后定型的阶段。习近平指出：“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”[1]因此，国家治理体系现代化的提出具有整体性的内涵。国家治理体系在经济、政治、社会、文化等各个方面，不应是相互割裂和孤立存在的，而要形成有机统一、相互协调、整体联动的系统。这个系统从现代国家建设的视角看，需要实现国家层面和社会层面的双重目标。国家层面即要建立一个体系完整、职能科学、监管到位、调控有效的政府体系；社会层面即要建立一个相对独立自主、广泛参与公共事务、有利监督政府行为的社会体系。但是必须指出，双重目标在一定程度上也是整体目标。社会体系只有被有效纳入国家体系，广泛参与的社会体系建构才能完成；而政府体系只有深入组织和联结社会，政府体系才能真正监管合理、调控有效。因此，从现代国家建设的维度看，推进国家治理体系现代化，其前提是国家必须首先解决好现代化转型过程中国家与社会的关系问题，完成国家与社会的一体化建构，即国家治理工具要深入到社会基层，并能在基层社会治理中发挥作用；同时，社会利益和社会需求要通过治理工具及时地反映到国家层面，并在国家与社会之间形成有效互动。但是，在现代化过程中，现代国家具有集权性特征，现代社会具有个体化特征，在这一矛盾进程中如何才能使国家与社会一体化得以实现，这是国家治理体系和治理能力现代化需要破解的难题。社会学理论认为，由于现代性对人类社会纽带的消解和破坏作用，因此在国家与社会之间必须建构一定的“中间组织”，即介于国家与个人之间的社会初级群体和各类组织团体[2]。一方面，这种“中间组织”将分散化的社会联结起来，使社会成为组织化的存在，才能应对现代化和城市化过程中的社会衰落或社会失灵问题；另一方面，“中间组织”的存在也是国家治理体系深入社会并发挥作用的基础。因此，实现国家与社会的一体化建构，关键在于在国家与社会之间构建有效的“中间组织”体系。

2.中间组织萎缩：推进国家治理体系现代化的现实困境

改革开放以来，随着单位制解体和社会转型加速，国家与社会一体化迟迟未能实现，出现了“中间组织萎缩”和社会治理的困境。田毅鹏指出，改革后中国社会由原先单位体制下“国家-单位-个人”的社会联结模式转变为“国家-个人”的模式，在国家与社会之间失去了次级社会群体这一中介，从而使得道德滑坡、规范失灵、社会结构“碎化”，给社会工作带来巨大挑战[3]。孙立平指出，在单位体制下，尽管社会通过公共权威高度组织起来，但在单位内部个体之间并没有形成有机联结，个体在争取利益时，往往是以个人为单位而不是以群体为单位行动，呈现原子化状态[4]。因此，改革前的单位制度与改革后的社会原子化结构具有因果关系。改革开放后，随着既有社会核心组织模式“单位制度 ”的解体，这种同质化在治理体系转型的背景下很容易迅速扩散成为整个社会的原子化。从这个意义上说，当前国家治理的核心困境是中间群体不发达和社会低组织化的问题。不容否认的是，随着中国社会自组织数量的迅速增长，社会原子化问题在一定程度上有所改善。但是，从国家治理层面看，由于社会自组织仍然没有被有效整合在国家治理体系之内，因此，国家治理仍然面临社会低组织化的困境。从国家治理的实践看，社会原子化和低组织化大大增加了国家治理的难度。主要表现在：第一，社会低组织化使国家不得不面对更加复杂多样的个体需求，从而增加了社会治理的成本，不难理解，当国家面对低组织化的社会时，社会管理工作的总量和成本将会增加；第二，社会原子化使得社会中缺乏组织对个体的约束和规范，从而使个体的偏离行为和非理性行为增多；第三，当社会原子化面对更为复杂多变的社会流动时，社会治理的难度将成倍增加。

3.社会再组织化：群团工作对中国国家治理的意义

国家在社会治理中成效不高，其原因在于社会原子化影响了国家与社会之间的衔接和互动，进而影响了治理体系中国家与社会的一体化。因此，当前国家治理的核心任务之一，就是如何应对社会原子化问题，实现社会再组织化。值得思考的是，从历史传统看，组织化恰恰是党的群团组织的特点和优势。新民主主义革命时期，面对分散的、低组织化的社会，中国共产党正是通过群团组织将党的组织网络延伸到社会之中，从而组织和动员了广大人民群众，并在此基础上建立了党的基层组织。可以说，群众工作是党的工作基础和生命线，群团组织是党开展群众工作的重要依靠。新中国建立后，中国共产党成为代表全体人民的政党，这种代表的整体性正是通过党的群团组织网络实现的。中国共产党通过群团组织网络深入到社会的各个领域，从而代表各个阶层、各个方面的群众。因此，群团组织的传统一直是党的政治和组织优势之一。一方面，党通过发挥群团组织的作用将分散化的社会组织起来，另一方面，党通过群团组织网络将自身的组织体系延伸到社会中，从而实现了对社会整体的整合和代表。改革开放后，随着一些企事业单位制的解体，当社会原子化和低组织化重新成为国家治理的主要问题时，必须充分发挥群团组织的历史传统和政治优势，使之承担起推进国家治理体系现代化的重要使命。

二、当前党的群团工作的困境与应对

当前群团工作存在的主要问题是机关化、行政化、贵族化、娱乐化等倾向。机关化表现在工作上就是按部就班，“热”在机关，“冷”在基层，习惯于坐在机关传达上级的文件精神和工作要求，不经常接触群众，很少直接和基层群众交朋友、拉家常，不能真正为群众排忧解难。行政化主要表现在将群团组织视同于党政机关，习惯于沿用机关的作风开展工作。贵族化表现在搞活动热衷于讲排场比档次，不计成效和成本，追求安逸享乐。娱乐化体现在以活动代替工作。“四化”倾向实际上体现了群团组织能力的下降。由于群团组织的组织能力弱化，从而出现了较高层级的组织脱离群众、脱离社会的现象，进而出现机关化、行政化倾向；组织能力弱化进一步影响了群团组织在整体上开展群众工作的能力，使群团组织群众工作的优势逐渐丧失，使群团既有的组织体系在社会整合中不能有效地发挥作用，群团组织仅仅成为党组织的传话筒，从而出现贵族化倾向；当群团的组织、成员和工作体系难以承担起社会功能时，群团组织工作的内容就会虚化，群团组织只是开展一些娱乐性的活动，从而出现娱乐化倾向。问题在于党的群团组织自成立之日起，其基本定位就是作为党组织与社会之间的桥梁和纽带而存在的。

在民主革命和社会主义建设时期，群团组织依托其既有的组织模式和工作模式很好地发挥了组织社会和动员社会的功能，为什么在改革开放以后会出现群众工作难以开展、基层组织功能虚化的问题呢？究其原因，与中国现代国家治理的结构转型有关。无论是民主革命时期还是新中国建立后，“组织化”始终是中国共产党推进现代国家建设的主要策略和经验，党的群众工作主要依托基层政治组织开展。党的基层组织不仅起着组织和动员群众的作用，而且在基层还发挥着社会治理核心的作用。1926年中共中央执行委员会第三次会议提出：“支部是一切工作的核心。”党的基层组织始终是以群众组织为依托的，任何一个地方在建立党组织之前，都是以工会、农会等群众组织工作为先导的。在党组织成立以后，群众组织仍然作为政党的外围组织发挥作用。这一时期，群众组织有着明确的组织和动员群众的功能定位和工作模式。随着民主革命的胜利和新中国的建立，党的群众组织经历了分化、组合和重建等阶段，逐渐固定为工会、共青团、妇联等8家人民团体，其发挥作用的模式从未发生根本转变。20世纪50年代末期以来，在单位体制下，党的基层组织在基层社会中是行政权力的核心，其工作的行政化色彩渐强。群团组织作为党的延伸性组织，由于对行政权力和行政资源的依赖性较强，因此与党组织一样也出现了行政化趋势。不过，由于单位体制具有高度组织化的特征，党组织和群团组织尽管都存在行政化趋势，但由于社会成员被固定在行政化的单位区域中，政治和行政权力直达社会基层，政治权力与社会权力高度统一，因此基层组织并没有出现功能虚化的问题。

改革开放后，单位体制逐步解体，社会个体从原先相对固定的单位体制中解放出来，脱离了与行政权力体系的直接联系，从而使政治领域与社会领域逐步分离，国家与社会之间的边界开始出现。在分离过程中，由于党的基层组织、群团组织与行政权力密切结合，对行政资源的依赖性较强，因此出现了很强的“带出效应”，即将群团等具有政治功能的社会组织一起从社会领域中“带出”。群团组织的主要功能是整合与凝聚社会，但在国家社会关系发生变化时，群团组织与社会的关系必然日渐疏远，从而出现了基层组织功能虚化的现象。

从目前中央和各地的实践探索来看，群团组织主要是从两个方面来应对功能虚化的问题。第一，从自身组织出发，进一步加强组织体系建设，增强基层组织的政治能力。如工青妇等政治和组织功能相对完善的群团组织，主要通过不断加强其基层组织和会员单位的建设，以期构建更为完整和有力的组织体系。第二，从转变社会功能出发，通过开展群团组织的社会工作，提高群团组织的社会号召力和影响力，增强群团组织整合资源、参与社会治理和解决社会问题的能力。近年来共青团开展的“枢纽化团建”、“区域化团建”等都是有益的探索。

三、转型期党的群团组织的目标、定位与功能

党的十八届四中全会后，中共中央下发了《关于加强和改进党的群团工作的意见》(以下简称《意见》)，2015年7月，中央首次召开了群团工作会议，强调在国家治理体系现代化背景下，群团组织的功能发挥必须围绕“政治性、先进性和群众性”的定位展开。政治性是群团组织的灵魂，是第一位的，因此群团组织的首要功能是实现政治引领。实现政治引领，需要从两个方面着力：一是加强群团的组织体系建设，使群团组织能够发挥社会的组织化功能；二是增强群团组织的社会凝聚力，这就需要群团组织进一步开发社会功能，进而发挥群团组织的社会聚合和社会整合功能。要推进党的群团工作，其根本的工作方法是开展群众工作。因此，在具体工作层面，未来的群团组织必须做好以下四个方面工作。

1.重拾群众工作：群团组织的工作基础

群众工作是群团组织的根本使命，也是群团组织的优良传统和组织优势。新中国建立后，在单位体制下，群团组织是国家与社会高度组织化体系中的重要组成部分，是党组织在单位体系中的延伸。改革开放后，随着单位体制的解体，群团组织出现了行政化、机关化的趋势，群团既有的组织体系已经难以承担起组织社会、凝聚社会的功能。要解决这一问题，一方面需要现代化过程中社会力量自主地发育和成长，另一方面需要在既有政治体系中，对原有承担社会整合功能的群团组织进行重新开发，不断提升其社会整合功能。 由于群众性是群团组织的根本特点，因此，当社会原子化和低组织化成为国家治理的主要问题时，群团组织必须重拾传统，以群众工作为核心，通过各种方式走到群众中去，进一步密切与群众的联系，重新承担起组织社会、整合社会的功能。

2.参与社会治理：群团组织的社会整合

在新的社会条件下，群团组织要重拾群众工作的优良传统，承担起组织社会、整合社会的功能，就不能再采用单位制时期简单的组织动员方法，必须摆脱当前群团工作娱乐化、泛活动化的倾向，通过参与社会工作增强凝聚力和吸引力。随着社会分化和公共事务专业化的发展，社会服务和社会治理已经不能再由政府部门独立承担，而应吸纳社会多元主体力量的参与。在这方面，群团组织作为政治组织体系的重要组成部分，是一个重要维度。从目前群团工作的要求和实践看，群团组织必须在两个方面发挥作用：一是群团组织必须承担一定的社会服务。在社会需求多元、社会服务从标准化走向个性化的趋势下，群团组织作为党组织的延伸，要敏锐感知社会需求，加快实现服务对接。二是群团组织要代表和实现特定群体的利益。《意见》对群团组织参与各个层面的政治协商提出了要求，特别强调要对特定群体的权益进行保护，这为群团组织利益代表功能的实现提供了政策和机制上的保障。在此基础上，群团组织还需要从更广泛的方面参与社会治理，包括整合社会组织、解决社会治理难题等。

3.延伸组织体系：群团组织的体系构建

开展群众工作和社会工作，密切群团组织与社会的联系，在国家建设层面的目标是通过群团组织加强社会整合，实现社会再组织化，以完成国家社会一体化构建。在“政治-社会”的关系结构中，群团组织一直发挥着连接政党与社会的桥梁和纽带作用，形成了“轴心-外围”的联结模式和关系结构。在这一结构中，党和群团组织都要依靠已有的相对严密的组织体系，不断实现其政治功能。为应对社会转型，中国共产党历来特别重视党组织在社会领域的延伸和全覆盖。而群团组织作为党的外围组织，其社会整合功能在一定程度上是党组织社会功能的延伸。从中共中央发布的《意见》来看，走中国特色的群团工作道路，其工作重点与党组织建设的策略相同，都需要健全、完善和延伸其组织体系。

4.实现政治功能：群团组织的政治引领

在重拾群众工作、承担社会功能、延伸组织体系的基础上，群团组织最重要的是实现政治引领功能。这一功能是由“党-群团”“轴心-外围”模式和定位所决定的。习近平强调政治性是群团工作的灵魂，是第一位的，也就是强调了群团组织的政治引领功能。党与群团组织的关系决定了群团组织的政治性，这种政治性突出体现在两个方面：一是群团组织必须实现对特定社会群体的政治整合，这种整合如果不能实现，将进一步影响政党的政治整合功能；二是群团组织必须坚持党的领导，这是中国特色社会主义群团工作模式的特色所在。群团组织的政治性和政治引领功能，同时决定了群团组织必须充分发挥其组织和成员的先锋模范作用。因此，群团组织必须坚持先进性，不坚持先进性，政治引领就不能实现。

四、面向未来的党的群团工作

在新的历史时期，群团工作所面对的工作对象和社会关系是多元的。群团组织一方面要深入社会处理好与群众、社会组织的关系，另一方面还必须在“轴心-外围”的结构中，处理好与党组织、其他群团组织的关系。因此，群团组织必须在处理好与群众、社会组织、其他群团组织、政党之间关系的基础上，构建整体性的群团工作格局。

1.群团与群众：构建服务型关系

群团工作的根本定位是做好群众工作，其方法总体上说是组织和服务。所谓组织就是群团组织要有效地通过自身的组织体系组织群众；所谓服务就是群团组织要通过丰富的工作内容服务和凝聚群众。在单位体制解体和社会分化的历史条件下，必须明确服务工作是组织工作的前提。群团组织的服务工作做不好，群团组织在群众中就没有影响力和凝聚力，群团的基层组织就会被边缘化。因此，处理好群团与群众的关系，关键在于群团组织如何能快速、敏锐地感知社会需求，更好地提供社会服务。这就要求群团组织的工作对象和工作内容不仅是组织性的，而且是社会性的。

2.群团与社会组织：构建枢纽型关系

在新的社会形态下，社会群体的生存状态日益复杂化，因此群团组织就不能用单一的方式开展群众工作。自2000年以后，社会组织发展的一个重要趋势就是社会自组织的发展极为迅速。如何处理好与社会自组织之间的关系，成为群团工作的重要内容。有研究指出，在政党、群团组织、社会自组织之间要构建枢纽型的组织关系，从而将社会组织吸纳到整体的国家治理体系中发挥作用[5]。必须指出的是，枢纽型组织体系建设与群团自身组织体系建设之间并不矛盾，群团自身组织体系的延伸性建设强调要对个体化存在的群众进行组织和覆盖；枢纽型组织建设强调对相对发育成熟的社会组织的整合，因此，二者之间是相辅相成的两个方面。在强调重点发挥群团自身组织体系功能的同时，还需要重视探索和推广各类群团组织的枢纽型功能。

3.群团与群团：构建整体型关系

目前，从全国群团组织的整体工作状况来看，各类群团组织都在自己联系的社会群体范围内开展了卓有成效的工作，许多群团组织还形成了自成体系的群团工作系统，但是不同群团组织之间的联系并不密切，关系相对薄弱。当群团组织不再局限于自身组织体系内的组织工作，而是必须承担起社会治理和社会服务功能时，各类社会问题的交叉性和复杂性恰恰对社会治理和社会服务提出了整体性要求。例如共青团在服务青年的过程中，需要面对和处理的可能不仅仅是青年工作；妇联在服务妇女群体的过程中，需要面对和处理的也可能不仅仅是妇女工作。从这个意义上说，尽管群团组织联系和服务的对象各有侧重，但真正深入到社会工作领域，群团工作的内容和对象之间往往是相互联系和相互交叉的。因此，在自成系统的工作方式下，各类群团组织往往能体会到社会工作的艰难，在社会治理和社会服务趋于整体化的背景下，必须更加重视群团组织之间的联动与合作，着力构建整体性的群团工作格局。

4.群团与政党：构建延伸型关系

总体而言，政党与群团组织之间是“轴心-外围”的关系模式。在具体工作层面，这种模式一方面体现为政党以群团组织为基础开展群众工作，另一方面体现为政党在各类资源上给予群团组织支持。因此，二者之间的关系模式是“党建带群团”。但是，除了政党对群团组织的资源支持关系外，还必须注意到政党与群团组织在具体群众工作中的促进关系。在群众工作中，政党的执政功能较强，因此必须更加重视传统的组织体系建设，重视政党与政府、政党与社会关系的处理。由于群团组织在基本定位上的核心功能是开展群众工作，因此，执政功能相对较弱而整合功能较强，对社会群体的动向和需求感知更为敏锐，在某些方面与社会群体之间的联系也更为密切。在社会治理的许多微观领域，群团组织在社会治理和社会服务中有许多创新性实践，因此，要探索“群团促党建”的可行性。在社会治理和群众工作的实践方面，越是强调群团组织先行者和创新者的作用，就越需要政党在政策、组织、资源方面给予群团工作大力支持。二者之间是辩证统一的关系。

结语：在国家治理体系现代化的背景下，群团组织依然是党开展群众工作的基础和依托。因此群团组织自身必须不断探索创新，承担起群众工作、组织工作、社会工作和政治工作四大功能。实现四大功能的关键在于处理好群团与群众、群团与社会组织、群团组织之间、群团与政党之间的四大关系，从而构建整体性的群团工作新格局。

[ 参 考 文 献 ]

[1]习近平:《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》，载《求是》，2014年第1期。

[2]田毅鹏 吕方:《社会原子化：理论谱系及其问题表达》，载《天津社会科学》，2010年第5期。

[3]田毅鹏:《转型期中国社会原子化动向及其对社会工作的挑战》，载《社会科学》，2009年第7期。

[4]孙立平：《“关系”、社会关系与社会结构》，载《社会学研究》，1996年第5期。

[5]李威利 郑长忠：《重建整体性的组织逻辑——新形势下共青团团属社会组织发展研究》，载《中国青年研究》，2015年第3期。

(责任编辑：邢哲)

作者简介：李威利，复旦大学马克思主义学院讲师，复旦大学政党建设与国家发展研究中心研究人员，上海市“党的建设理论与实践”研究基地青年研究员，主要研究国家转型理论、比较政党问题。

收稿日期：2015-10-20