福州市移动通信基站辐射管理困境及对策浅析

福州市核与辐射安全监督站 林 铃

1 概述

电磁辐射是一种具有现代文明特色的新型污染源，随着经济的快速发展，手机迅速普及，移动通信基站的建设也突飞猛进。目前，许多移动通信基站建设在人口稠密的地区，一些基站建设中电磁辐射环评流程存在不规范的情况，导致个别基站建设时未进行相应的辐射强度测量，可能会产生辐射超标的情况。同时由于公众无法有效获得移动通信基站的信息，也不了解相关知识，造成对基站的极度恐慌，导致各地每年发生的基站电磁辐射纠纷数量不断增加。据国家环保部统计，每年各省发生的基站电磁辐射纠纷数量都在近百起，就福州市而言，因基站纠纷引起的投诉案件数量也呈现每年递增的态势。而基站辐射管理起步较晚，大量已建成的基站未办理相关环评等手续，导致管理部门在应对市民投诉时往往只能被动应对，同时由于经验不足，监管力量薄弱，没有信息化的监管系统辅助，导致在实际工作中难以有效把握全局，主动作为。本文通过分析福州市移动通信基站辐射管理存在的问题及困境产生的原因，并以一起典型的移动通信基站辐射投诉案例为例，探讨基站辐射各典型区域的强度分布特点，从而提出改进移动通信基站辐射管理的一些方法。

2 移动通信基站管理存在的问题及困境产生原因

目前福州移动通信基站管理存在的问题及困境主要表现在：一是市级辐射监管起步较晚，“未批先建”历史遗留问题积压严重，同时监管力量薄弱及管理规范未成体系，导致监管部门未能掌握基站的整体情况，管理方式以被动响应为主；二是基站建设单位在建设过程中未按规定征求居民意见、环评手续不全甚至未批先建等违规行为时有发生，这些行为不但给移动通信运营公司带来巨大的法律风险，而且导致公众更多的质疑和反对，甚至有时导致群体事件的发生，影响社会和谐；三是移动通信运营商常常为了优化网络而擅自调整发射天线的参数，导致基站电磁辐射剂量超过国家限值标准，存在违规风险；四是电磁辐射纠纷频发。群众对基站辐射的认识有待提升，正面宣传的缺位，加上少数别有用心的人谣言煽惑鼓动，夸大宣传让百姓谈“辐射”而色变。

2.1 辐射监管起步较晚，历史积压严重、监管力量薄弱、管理规范未成体系

2.1.1 “未批先建”历史遗留问题积压严重

根据原国家环保局发布施行的《电磁辐射环境保护管理办法》，“对符合城市发展规划要求、豁免水平以上的电磁辐射建设项目，要求从事电磁辐射活动的单位或个人履行环境影响报告书审批手续。” “按规定必须编制环境影响报告书（表）的，从事电磁辐射活动的单位或个人，必须对电磁辐射活动可能造成的环境影响进行评价，编制环境影响报告书（表）、并按规定的程序报相应环境保护行政主管部门审批。”但福州绝大数的基站都处于“无证运营”和“先建后批”状态，福州移动运营商于 2014年开始才陆陆续续着手补办环评手续。目前据不完全统计，仅福州市地区就有数万个在用基站，但已补办环评手续的仅有608个，福州地区的基站都未进行验收。

2.1.2 监管力量薄弱

现阶段，移动通讯基站辐射监管主要依据《电磁辐射环境保护管理办法》，该办法规定移动通讯基站环境监管权在省级环保部门，省级部门可以委托市级环保部门审批和监管。2015年初辐射管理权部分从省里下放到市级单位后，福州市环境保护局辐射处全权负责福州地区移动通讯基站的监管。而福州市环保局辐射处在职人员仅2名，福州市核与辐射安全监督站在岗6人，福州市环境执法支队1人，面对庞大的基站数量，及面对日益增多的基站污染投诉，人力捉襟见肘，这就使得群众投诉往往得不到及时处理。由于县区环保部门对于移动通信基站没有审批权和处罚权，因此对移动通信基站的规定、辐射知识也缺乏足够的重视，也没有接受辐射方面的专业培训，在此类纠纷调处上难有作为，只能将相应的情况上报市级部门，一方面造成市级单位很大的管理负担，同时也不利于对群众诉求作出及时响应，容易引起群众的不满和误解。

2.1.3 管理规范未成体系

在无线通信发展早期，未批先建的问题比较普遍，环保部门对基站建设的基本信息掌握不全，也未开始着手建立监管系统，因此对基站建设的整体情况并没有足够完整的数据，不但整体主动管理无从下手，同时对每件群众投诉也只能先看现场，然后再按不同情况处理。这种“头痛医头、脚痛医脚”的方式，使环保部门非常被动。

2.2 基站建设单位规范意识薄弱，建设违规行为时有发生

目前，福州许多基站都处于“无证运营”和“先建后批”状态，这事实上违反了《建设项目环境保护管理条例》《电磁辐射环境保护管理办法》等相关法规的规定，面临潜在的环保行政处罚和禁止基站运营的后果。

运营商在福州许多小区附近建设通信基站时，往往采用先斩后奏或“美化”的方式进入。而这种做法实际上侵犯了公众的知情权，而当公众某天突然发现周围多了个基站或了解到周围的路灯和水塔原来是伪装的基站时，这种基站建设时“事前不告知、事后不沟通”的行为，将导致公众更多的质疑和反对。

2.3 部分基站擅自调整参数，致使电磁辐射剂量超标，存在违规风险

基站运营过程中，移动通信运营商常常为了优化网络而调整发射天线的方向角和下倾角、发射功率、载波数目等参数，却未向管理部门报备并进行调试后的监测。这种擅自调整基站电磁辐射剂量的参数的行为，极有可能导致公众日常活动区域出现超标问题（超过国家实际控制标准），对移动通信运营公司而言，则存在事实违规的法律风险，一旦发生投诉纠纷，将极其被动。

2.4 正面宣传的缺位和建设过程中的不规范行为，促使电磁辐射纠纷频发

群众对基站辐射的认识存在不足，正面宣传的缺位，加上少数别有用心的人谣言煽惑鼓动，夸大宣传让百姓谈“辐射”而色变。一方面公众无法获知移动通信基站有效信息，不了解相关知识，极易造成对基站的心理恐慌，在人们的意识中，只要是有辐射的就“不是好东西”；另一方面一些媒体或少数别有用心的人不经过仔细的核实和研究，简单为了吸引公众的眼球和注意力，片面或简单的报道电磁辐射问题，可能在无意之中，对公众传播了错误的信息和概念。同时，由于之前基站建设过程中存在着较多“未批先建”的情况，导致发生纠纷后，存在群众要求移动通信运营公司出示基站的相关环评报告和验收合格证，运营公司却不能及时提供相关证明文件，进而加剧了群众的不满和不信任。纠纷一旦发生，如果不能迅速有效解决，尤其是建设方确实存在违规责任的情况下，很容易引发多米诺骨牌效应，殃及其他基站。有一种情况也加剧了电磁辐射纠纷的发生，就是群众以电磁辐射污染为借口寻求经济利益，在与建设单位协商未果的情况下，借题发挥，以辐射危害投诉建设单位。

3 移动通信基站典型案例分析

由于上述的原因，近几年来福州有关移动通信基站电磁辐射的投诉纠纷日益频发，本节以晋安区新店镇鹅峰村龙坑的一件基站投诉为例，分析基站辐射区域的强度分布的典型特点。

3.1 案例说明

本案例中，目标基站架设在晋安区新店镇鹅峰村龙坑某江姓民宅楼顶设备间上，楼高6层，天线对地高度为21.7m,此次投诉监测时间：2014年11月27日9时～11时，环境温度：23℃，相对湿度：69%，气象条件：晴，基站工作条件正常，天线辐射的电磁波能量时间分布处于高峰时段。监测点位示意图见图1所示，监测结果见表1。

3.2 监测技术规范和监测仪器

该投诉监测执行《电磁环境控制限值》（GB8702—2014）、《辐射环境保护管理导则 电磁辐射监测仪器和方法》（HJ/T10.2—1996）和《移动通信基站电磁辐射环境监测方法》（试行）等法定技术规范。监测仪器采用Narda德国公司生产的NBM-550宽带综合场强仪，选用其中EF0691型电场探头，其工作频率范围是100kHz～6GHz。

仪器经计量部门检定合格且在有效使用期内的，各项指标均符合上述法定技术规范的要求。

3.3 监测点位

此次监测点位的布设按照《辐射环境保护管理导则 电磁辐射监测仪器和方法》（HJ/T10.2—1996）和《移动通信基站电磁辐射环境监测方法》（试行）要求执行，监测点位布设基站发射天线影响范围内的电磁环境敏感点上，共布设19个点位，监测点位详见图1。

图1 基站周围环境射频综合场监监测点位示意图

表1 基站周围环境射频综合场强监测结果

3.4 案例结果分析评价

监测结果表明，1#～19#测点的电磁辐射功率密度值范围为0.0001～0.0654 mW/cm2。其中8#测点的环境电磁辐射功率密度高于《电磁环境控制限值》(GB8702—2014)（频率范围为30～3000MHz）规定的公众曝露控制限值（0.04mW/cm2）。经扫频测试，该区域在频率范围为 30～3000MHz的频段内没有其他辐射源干扰，可以认为，使用宽频电磁辐射测试仪得到的电磁辐射剂量均为该基站所贡献。

3.4.1 天线正下方建筑受到的辐射水平极低

在移动基站投诉件中，往往有人认为天线或移动设备机房正下方建筑里的人受到的辐射水平应该是最高的。实际上移动通信基站的发射天线一般架设楼顶上，天线主瓣集中在楼顶外侧水平方向，主波束在垂直方向上的扩展约为十几度，比较狭窄，天线下方的辐射强度不是很高，再加上建筑物的遮挡，天线正下方建筑里面的人受到的辐射水平是很低的。同时，由于移动基站的机房在设计和制造上都采取了较好的屏蔽措施，一般不会对周围环境造成电磁辐射污染。从监测结果表1可知，位于天线正下方建筑内1#～7#测点的监测数据均远低于《电磁环境控制限值》规定的公众曝露控制限值。

3.4.2 天线主瓣直接照射方向且与天线直线距离小于50m的区域是辐射强度最可能超标的区域

位于天线主瓣直接照射方向，且与天线直线距离小于50m的区域，是最有可能引起电磁辐射强度超标的区域，也是需要重点监测的区域。表1中，8#、10#和12#测点是所有点位中辐射剂量值可能超标的3个点位，8#测点位于天线主瓣方向，同时在所有测点中与天线直线距离最小，其测值为0.0654 mW/cm2，是测值最高的点位，已超过国家实际控制标准。在10#和12#测点，随着与天线直线距离的增大，辐射剂量值成递减趋势。

3.4.3 基站天线主瓣方向没有直接照射的区域辐射剂量水平较低

远离天线主瓣方向的直射区域的测点，比在同一水平面，但是位于天线主瓣方向直射区域的测点，辐射剂量值要小的多。9#、11#和13#测点虽然与基站天线的距离较小，由于天线主瓣方向并没有直接照射到该区域，该区域测点的辐射剂量值远低于同一水平面的8#、10#和12#测点（这3个测点位于天线主瓣直接照射方向区域）的辐射剂量值。由此可知，不在天线主瓣方向照射的区域，一般辐射剂量水平也较低。

3.4.4 距离基站天线超过50米区域的辐射剂量水平较低

根据《移动通信基站电磁辐射环境监测方法》（试行）规定，监测点位应确定在距离基站周围50m的范围内。在本案例中，14#、16#和18#测点虽然处在天线G2主瓣直接照射方向，由于测点距基站天线的直线距离都超过了50m，不在监测范围内，该幢居民强烈要求，仍对14#、16#和18#点位进行了监测，从表1可知，这3个测点测值均远低于国家标准。因此根据《移动通信基站电磁辐射环境监测方法》（试行）和工作中遇到的实际案例可知，与基站距离较远（大于50米）的区域无需重点关注。

综上所述，在日常受理的基站投诉纠纷案件中，虽然确有基站设置不规范，如没有合理调整发射天线的方向角和下倾角、发射功率、载波数目等参数，导致在公众日常活动区域出现超标问题（例如8#测点），但是也同时存在很多因为公众对基站辐射缺乏相应了解而引起不必要的恐慌（例如1#～7#和14#～19#测点），而造成这种不必要恐慌的主要原因，是因为相关手续有较多欠缺，管理部门的资料也不够完善，基站建设时也未做好宣传普及工作，因此在日益增多的投诉纠纷案件中，有很多投诉纠纷是可以通过加强相关知识的主动宣传和改进管理方式而避免的。

4 破解移动通信基站管理困境的对策分析

要转变移动通信基站管理被动的局面，妥善解决日益频发的投诉纠纷，需要政府积极发挥其管理职能及主导地位，与移动运营商和媒体共同努力，营造稳步有序的基站建设与使用环境。

4.1 政府部门应充分调动管理力量，建立管理规范体系

4.1.1 理顺管理体制，充分调动可以动用的管理力量

目前福州市辐射监管力量极为薄弱，福州市地区移动基站有上万个，且有大量的审批、验收等工作需要完成，而承担主要管理工作的不足10人，亟需充分发挥系统内外的可用力量。一方面，可以加强对区、县相关人员的业务培训，使其承担起部分投诉应答及监测检测工作，既可充实管理力量，同时也加强属地管理、提高管理效率；另一方面，可以尝试借用有资质的环评公司的力量，尽快解决大量基站“未批先建”的历史遗留问题。

4.1.2 强化管理规范，积极把握全局主动作为

一方面，管理部门要树立全局意识和主动意识，应用信息化手段，建立基站监管系统，通过完善数据，加强对基站辐射污染管理的整体把控能力；另一方面加强对企业的监管，通过严格环境监管执法，坚决杜绝新建基站“未批先建”“未验先用”等违法行为，并开展申报登记、基站普查等工作，尽快掌握基站运营现状。

4.1.3 积极做好投诉受理，切实提高业务素质和服务意识

电磁辐射污染是一种能量污染，看不见摸不着，只有准确的监测数据才能打消群众的疑虑，因此对环保监管人员要加强移动通信基站相关业务方面的培训，在处理移动通信基站污染纠纷中切实做到能看得懂、说得清、监测得准、处理得好，维护群众合法权益，维护社会稳定。建议政府尝试建立电磁辐射自动监测网络，在公众关注的区域或人员密集的敏感区布置电磁辐射天线测试探头，开展 24小时全天候测试，并实时将数据上传到互联网或其他公众媒体，方便公众直观了解所处区域的电磁辐射水平和发展趋势。

4.2 移动运营商应加强环保意识，主动沟通，消除群众误解

4.2.1 引导和督促移动运营商按规范程序建站和营运，加强基站管理

必须要求移动运营商严格按照环境法律法规，认真履行环保手续，对“无证运营”和“先建后批”的基站按照《建设项目环境保护管理条例》《电磁辐射环境保护管理办法》等相关法规的规定，要求移动运营商及时补办环评、完善审批手续，对于不符合选址规定或未履行环评审批手续的基站一律限期拆除或暂停使用。同时要求移动通信运营公司必须对在网运营基站辐射状况进行日常的监测，针对超标基站迅速采取相应措施进行整治。

4.2.2 鼓励共站共址建设

鼓励基站建设单位将新建基站与已办理环评审批手续的存量基站并站建设，优化资源配置。

4.2.3 建议运营商采用公开透明的程序

建议移动运营商把基站功率、安装位置、对周围可能带来多大的辐射等信息向小区业主公示，在取得业主谅解后再安装基站，而不是使用美化天线或私下被物业方允许安装后就直接安装。在建设基站的过程中，运营商应该主动与公众协商，争取公众支持，避免产生矛盾。

4.3 各界共同努力，加强环保宣传，消除对电磁辐射的误解和恐慌

在处理很多投诉纠纷的案例过程中发现，群众对电磁辐射的相关知识知之甚少，很多纠纷是因为群众对相关知识缺乏了解，或者是因为听信了一些负面的虚假宣传而造成的。因此加大辐射知识的宣传，净化舆论，逐步消除群众的恐慌心理，对做好基站辐射污染管理工作，形成良好的社会经济秩序有着重要意义。政府应当加强宣传意识，引导做好电磁辐射知识普及工作，同时正确引导群众的行为，针对群众借题发挥的投诉，只要基站符合环保要求并通过批准验收，就向群众做好解释，对于其他问题，可引导公众通过其他途径（如司法途径）进行处理。移动运营商也应当正视与公众的沟通交流工作，在建设过程中主动做好相关知识的告知和技术参数及标准的公示工作，从而取得临公众的信任和支持。同时，媒体也因充分发挥作用，对违规建设行为坚决曝光打击，对虚假流言应坚决配合有关部门及时澄清，营造良好舆论氛围。

5 结束语

要改变福州移动通信基站管理被动的局面，妥善解决日益频发的投诉纠纷，营造和谐稳定的社会环境，需要政府、企业等多方面共同努力。政府部门应当充分发挥其主导地位，充分挖掘自身管理潜力，深入研究和宣传普及电磁辐射相关知识；基站运营企业应按规范程序建站和营运同时加强基站的管理，主动与基站附近群众沟通交流，赢得广泛的理解和支持，稳步推进基站网络建设工作；同时多方面共同努力做好宣传工作，打击虚假的负面宣传，净化舆论环境，逐步消除群众的恐慌心理。只有这样，才能真正从根本上摆脱监管乏力、违规行为频发、投诉纠纷不断的被动局面，营造基站建设和运营稳步推进的良好环境。

[1] GB8702-2014, 电磁环境控制限值[S].

[2] HJ/T10.2-1996, 辐射环境保护管理导则 电磁辐射监测仪器和方法[S].

[3] 移动通信基站电磁辐射环境监测方法（试行）[A]

[4] 电磁辐射环境保护管理办法[A].

[5] 建设项目环境保护管理条例[A].

[6] 顾延宽.移动通信电磁辐射知识100问[M].昆明：云南科技出版社，2009.