新形势下环评机构管理的思考

李卫波，侯可斌

（1.中国运载火箭技术研究院环境影响评价与监测中心 北京航天计量测试技术研究所，北京 100076；2.北京市环境影响评价评估中心，北京 100161）

新形势下环评机构管理的思考

李卫波1，侯可斌2

（1.中国运载火箭技术研究院环境影响评价与监测中心 北京航天计量测试技术研究所，北京 100076；2.北京市环境影响评价评估中心，北京 100161）

新环评机构管理办法的实施，打破了现有环评机构的管理模式，为行业整改发展带来了机遇与挑战。正确解读新办法推行的环评机构发展方向，才能为机构长远发展带来可能。环评机构对专业化与规模化的解读需要从制度与队伍建设两方面入手；环保部门需要重视环评审批过程与环评机构管理之间的联系，以诚信管理为手段，以推动环评机构提高质量为目标，促进环评市场规范完善，为行业良性发展打下基础。

环境影响评价；机构；管理

为加强建设项目环境影响评价管理，提高环评质量，维护行业秩序，环保部于2015年10月修订出台《建设项目环境影响评价资质管理办法》（环境保护部令第36号）（以下简称《办法》），同时配套印发了6个相关规范性文件，细化了环评机构的从业要求[1]。《办法》及配套文件的出台，重新规定了环评行业的从业准则，为整个行业的发展带来了机遇与挑战。对环评机构来说，需要在《办法》的框架下，寻求适合本机构发展的途径，提升发展空间。《办法》还规定了地方环保部门环评资质管理职责，各级环保部门需要建立相应的环评资质管理体系，通过环评从业行为的规范，以调控市场发展方向。

1 机遇与挑战

1.1 机遇

对环评机构来说，未来的环评市场将更加开放，《办法》第四十一条明确规定，地方环保部门不得设置条件限制环评机构承接本行政区域内建设项目环评文件工作；环评工程师个人资质延续不必提供业绩，该要求更加符合实际，有助于推动工程师签字负责制度落到实处。这些利好为环评机构的发展带来了机遇。

配套文件之一的《现有建设项目环境影响评价机构资质过渡的有关规定》，鼓励现有性质为事业单位的环评机构通过改制形成企业法人类型的环评机构，推进符合市场经济的发展规律，更好地适应未来的市场需求。

1.2 挑战

环评机构准入的资金门槛降低（不设置注册资金与固定资产要求），环评从业队伍将进一步扩大，市场竞争将更加激烈；对于环评工程师的数量要求增多，使得市场上的自由环评工程师更加炙手可热，环评机构的人员成本也将增加，这是新《办法》下环评机构长远发展面临的挑战。

1.3 出现的问题

推动环评机构企业化，可促使环评机构更好地适应市场特点，顺应经济发展的需求，提高生存能力。在环评工程师数量要求增多的情况下，环评机构面临人员成本增加的挑战。因此，扩大业务范围和提高业务量已成为很多环评机构解决该问题的首选方案。有的环评机构采取了地域扩张的策略，建立分公司或办事处，一方面可缓解环评工程师数量要求增多带来的压力，另一方面也扩大了公司业务开展的地域范围。这种发展模式符合现行办法要求，适应市场规律。但该模式也存在一些问题：如对于环评机构来说，业务范围的扩张并不代表管理的同步跟进，且这种跨地域的管理成本远较本地管理的成本高，因此，很多环评机构选择了松散管理的模式。但这种管理上的放松为环评机构的长远发展埋下了隐患，如出租、出借资质，甚至有的机构都无法掌控签章与资质的使用情况。对于环保部门来说，对环评机构

的管理难度加大，尤其对分支机构的相关情况更难掌握。由于人员经常变动，地方环保部门无法及时掌握环评公司的最新情况；分支机构通常在地方只有少数的环评专职技术人员，技术力量不足导致环评文件质量难以保证，在审批过程中的修改反复较多。

2 《办法》解读

根据《办法》第五条，国家鼓励环评机构专业化、规模化发展，形成一批区域性和专业性技术中心。该条文表明环评机构的发展方向为专业化和规模化。专业化和规模化是促进环评行业良性发展的有效途径，但若对专业化和规模化产生误读，容易产生偏离《办法》初衷的发展模式（如松散管理的地域扩张）。因此，正确解读专业化和规模化是走好环评资质管理的第一步。

专业化是环评立业的根本，若无专业性，环评存在的意义及效用将受到质疑。但在市场条件下，追求利益是环评企业的本性，追求效率是建设单位的目标，专业化成为市场环境下不被重视的边缘因素。对于专业化的认识，更多体现在对编制的环评文本专业技术性的认识上。

环评文件是根据环评技术导则编制的技术文本，其专业技术性主要体现在文本内容的可靠性、科学性及实用性上。1）可靠性主要是指环评文件内容真实、客观、可信，包括：环评文本以公正、客观的态度编制，不受建设单位影响，不因利好审批的因素而刻意“编造”，同时，调查（现状调查、现有工程分析等）过程与结果真实、全面，收集的数据真实可信；可靠性是环评文本的基础，简而言之，环评文件内所有内容为真实表达，没有刻意篡改、没有虚假编造；2）科学性主要指环评文件应符合科学的准则，这是专业性的精髓。科学性体现在：环评文本编制的内容具有逻辑性；重要参数有来源或依据，且具有可引用性；对于关键问题的把握与分析应清楚，具有说服力；3）实用性是环评文件技术分析论证的最终成果体现，主要指环评文本的内容具有针对性和可行性。针对性是指环评文本的内容应体现项目特征，避免采用模板盲目套用；可行性是指所提的环保措施应在技术和经济上可行。

环评机构规模化的最明显特征是环评工程师的需求数量增多，为此，很多环评机构开始在各地招揽地方环评工程师，实现了“名义”上的工程师数量增长。但这种规模化发展与环评机构专业实力之间的关系并不明显。规模化更多的是指环评机构在扩大环评工程师队伍的基础上，还同时做到以下方面：1）通过人员配备的增多，形成合力，承接复杂项目的环评任务；2）通过不同专业人员的配置，丰富机构整体专业能力，机构内形成交流、培训机制，发挥人员优势形成良好的学术氛围，增强专业性；3）通过人员分工，形成专业化更高的课题小组，避免环评工程师人数少而导致出现专业力量不集中的问题；4）发挥人员优势，在机构内建立完善的审查机制，避免因工程师人数较少而产生报告互审、水平难以提高等问题。

3 环评机构建设思考

以专业化与规模化为发展战略，环评机构可以实现长远发展。对于专业化的建设，环评机构可从以下方面入手：1）建立质量控制体系，提高质量审核深度，如对审核人员的设置提出要求；2）注重知识积累，加强新知识的学习与培训，注重先进工具和手段的利用；3）注重专家型人才的培养；4）加强科研创新研究，提高解决复杂问题的能力。专业化的建设，一是要求环评机构具备相应的能力水平，二是要求建立相应的保障制度。

对于规模化建设，环评机构可从以下方面入手：1）进行自我识别，分析能力水平，判断能力优势与不足，确立市场定位；2）根据能力水平分析与市场定位，建立专业、能力相配合的环评队伍，实现专业化与规模化的呼应；3）完善环评相关管理制度（档案制度、证书印章管理制度、分支机构管理制度、合同制度、工程师签字制度、质量控制制度等[2]）。规模化建设，一是要求环评机构要在自身分析与定位的基础上进行针对性的“扩张”，避免单纯的“数量”增长，二是要求环评机构通过制度控制规模扩张带来的风险。

4 关于环保管理部门

4.1 加强环评文件审批过程中的资质管理

目前环评文件审批过程中，审批人员通常将重心放在审查项目环境可行性和环评文件质量上，且由于大多数审批人员对于环评资质管理相关要求认识不足，资质管理在环评审批的环节容易脱节，因此，加强环评文件审批过程中的资质考核管理是强化环评机构地方管理职责的重要途径，主要包括：1）环评文件的形式审查、合同签订规范性审核和环评工程师签字负责制度落实审查。2）对于环评工程师签字负责制度落实情况审查，《办法》第二十五条提出“编制主持人和主要编制人员应当在名单表中签字”。签字并不仅仅是审核环评文本

编制人员是否为本人签字、手签等形式要求，更重要的是审核签字人对所编制内容的负责程度，如在现场踏勘阶段，项目负责人应能详细介绍项目的周边环境情况；评审会阶段，项目负责人及相关章节编制人员，应能准确回答专家提出的问题；项目修改阶段，项目负责人应作为主要联系人与审批人员做好沟通，并组织本单位的相关技术人员对编制的环评文本内容进行修改完善。

4.2 建立诚信管理体系

《办法》第三十九条提出，“环境保护主管部门应当建立环评机构及其环境影响评价工程师诚信档案”。各级环保部门有职责建立住所在本行政区域和在本行政区域内开展业务的环评机构的档案系统。建立诚信档案的主要目的是发挥社会舆论作用，通过信息公示，引导建设单位通过环评机构的信用评价选择被委托方，发挥市场的导向作用。同时，可通过多级联动，形成规范环评市场的管理网。在省级范围内，可建立“省-市-县”三级环评机构资质管理体系，在本省实现环评资质管理信息联通，发挥管理互动作用。

4.3 重视环评文件质量考核

《办法》第三十六条给出了环评文件质量问题的6种情形，这6种情形是环评文件不容出现的“原则性”问题。专业性的要求贯穿于整个环评文本，《办法》所列的6种情形难以涵盖所有的“不专业”情形，因此，各审批部门可根据对专业性的认识，提出相应的环评文本编制的基本要求，向环评机构传达，逐步提高环评文本编制质量。

惩罚措施通常具有“刚性”，配合其他“柔性”措施，具有促进环评机构主动提高专业化水平的效果：1）向环评机构提供专业进步的机会，如培训、科研课题等，驱动环评机构主动参与专业技能增长活动；2）充分发挥市场的引导作用，将环评机构质量同审批挂钩，将环评文件质量情况及存在的问题通报给建设单位，甚至向社会公布；3）引入质量退出机制等。

5 结语

《办法》的颁布，为环评市场的变革带来契机。面临新的形势，如何提高在市场上的生存能力已成为环评机构急需解决的问题。专业化和规模化是确保环评机构长远发展的有效保障。但对于专业化和规模化的理解，一些环评机构容易产生“市场化”的误读，为机构长远发展带来隐患。因此，环评机构应深入理解《办法》的内涵，以提高环评文件质量为目标，打造专业能力强、行业优势明显的环评队伍。

目前，环评行业的自律机制尚未形成，行业准则与规范尚不健全，在推进环评行业市场化过程中不可避免会走一些弯路，因此，加强市场监督与指导是环保部门管理的重点。环评审批过程中的环评资质管理丰富了环评机构管理手段，实现了环评审批与资质管理的结合，将管理的效用最大化；诚信体系将机构的声誉与“业务”相结合，发挥了市场导向作用，意在增强环评机构对机构荣誉的重视；环评文件质量是环评成果的最终体现，以环评文件质量为落脚点，加强质量考核同机构管理的联系，可改变环评机构对质量重视程度不够的状况。

[1] 孙钰． 深入推进环评管理改革创新[J]． 环境影响评价，2015，37（6）： 27-29．

[2] 侯可斌，杨芳，李卫波，等．环境影响评价机构建设的思考与建议[J]．环境保护，2013（22）： 42-44．

Consideration on EIA Institution Management Under New Situation

LI Wei-bo1, HOU Ke-bin2
(1. Environmental Impact Assessment and Monitoring Centre for China Academy of Launch Vehicle Technology Beijing Aerospace Institute for Metrology and Measurement Technology, Beijing 100076; 2.Beijing Municipal Appraisal Centre of Environmental Impact Assessment, Beijing 100161, China)

EIA institutions interpret the specialization and scale from two aspects: system construction and team building. The environmental protection departments should pay attention to the relationships of EIA approval process and EIA institutions management. By taking the integrity system as a mean and by driving the EIA institutions to improve quality as a target, EIA institutions promote the EIA market to become norm and perfection and lay a foundation for the healthy development of the industry.

environmental impact assessment; institution; management

X820.3

A

1006-5377（2016）11-0020-03