我国土壤环境监测制度存在的问题及对策

李常丽

（烟台市环保工程咨询设计院山东烟台264000）

我国土壤环境监测制度存在的问题及对策

李常丽

（烟台市环保工程咨询设计院山东烟台264000）

土壤环境监测是土壤环境调查、监测、评估和修复制度中的重要环节，具有很重要作用。本文介绍了我国土壤监测制度概念、分类和发展过程，分析了土壤环境监测目前存在的问题，并提出了相应的完善建议，使我国的土壤环境监测制度的实施依据更完善，为我国土壤污染防治工作铺垫坚固的基石。

土壤；环境监测制度；问题及对策

根据最新的2014年04月17日环保部和国土资源部共同发布的《全国土壤污染状况调查公报》显示：全国土壤总的点位超标率为16.1%，重度污染点位比例是1.1%。耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境问题突出。土壤环境质量与污染问题已经日渐成为重大社会问题，影响社会安定和谐。如何预防和治理土壤污染问题、有效进行土壤环境保护一直是环保领域的重要研究课题。

1 土壤环境监测的概念和分类

从环境科学的角度看，土壤环境监测通过环境及土壤的调查、土壤植株样品的采集化验、田间作业及作物生长情况与产量记载等方法，对土壤环境进行动态监测[1]。从信息技术角度看，土壤环境监测是土壤环境信息的捕获→传递→解析→综合的过程[2]。从环境执法监督的角度，土壤环境监测是指应当运用科学、权威的方法监视和测定代表土壤环境质量及其变化趋势的各种数据的全过程，通过对土壤环境质量某些代表值进行长时间监视、测定，以掌握环境污染状况，判明环境质量的好坏[3]。

土壤环境监测主要分为土壤环境质量监测和土壤污染监测，目前土壤环境监测主要偏重土壤污染监测，这缩小了土壤环境监测的内涵，没有全面考虑土壤环境质量的全面性与综合性。可见土壤环境监测不仅仅只有土壤污染监测。

2 土壤环境监测制度发展历程

1983年城乡建设环境保护部颁布的《全国环境监测管理条例》和2007年国家环境保护总局出台的《环境监测管理办法》，通过对监测任务、职责职能、监测网、监测机构、管理、数据信息共享制度和相应的行政责任进行规定，构成较全面的环境监测制度；2011年新修订的《水土保持法》、2004年农业部颁布的《全国耕地土壤监测管理办法》和2014年国土资源部出台的《地质环境监测管理办法》，通过对监测主体、监管主体和监测网络、监测报告及监测信息公开等做出规定，初步构成土壤环境监测制度。2015年，我国新修订的《环境保护法》第17条和第32条对土壤环境监测制度的建立、健全提出了新要求，明确了国家应当建立土壤环境调查、监测、评价和修复等制度。2016年5月28日，国务院印发了《土壤污染防治行动计划》，简称“土十条”，提出深入开展土壤环境质量调查，建设土壤环境质量监测网络，提升土壤环境信息化管理水平，加快推进立法进程，系统构建标准体系，全面强化监管执法等要求，将土壤环境监测制度上升到了历史最高地位。

3 土壤环境监测存在的问题

3.1 土壤环境监测制度的法律体系不健全

环境监测管理条例滞后，在2009年，就对《环境监测管理条例》进行了征求意见稿，但最后并没能顺利出台。土壤污染防治专门立法空白，目前作为土壤方面唯一的单行法《土地法》偏向对土壤的经济利益的保护，没有土壤环境监测制度的相关规定，是土壤环境保护法律的漏洞，影响土壤环境监测制度法律体系的健全[4]。

3.2 土壤环境监测制度的内容不全面

不同监测机构采用的监测技术规范不同，得到的监测数据会不同，会影响监测信息整合与评价。没有全面、权威、统一的技术规范，行业部门的监测数据存在差异，缺乏对比性，土壤环境监测效益不能得到发挥；我国土壤的环境监测分析方法并没有国家标准，并且土壤环境监测的基础性研究较少，对标准的完整性、系统性、科学性的技术支持不足；土壤环境质量监测的评价及分析方法等技术体系尚不健全，信息发布不规范，难以满足新时期土壤环境监测的需求。

3.3 土壤环境监测的监管体制不顺

目前环境保护部门的仅对土壤污染监测实现统一监管权，而土壤环境质量监测主要呈现碎片化监管趋势。环境保护部门受地方政府的领导与管理。环境保护部门的行政权与财政权均受限于地方政府，环境保护部门对土壤污染监测权力行使的独立性或多或少会地方政府的影响。根据国家和地方立法，土壤环境质量监测的监管由地方政府领导，农业行政主管部门主要对农用地土壤质量进行监测，国土资源部门对全国地质环境（地质灾害、矿山土壤等）监测，水利部门对全国水力侵蚀和水土流失的土壤质量进行监测，整个监管呈“碎片式”，独立又分散，并没有专门的统管部门[5]。

3.4 土壤环境监测的监测对象不明确

根据中国环境监测总站于2003年提出的我国土壤环境监测的技术路线：以农田土壤环境监测为主，以污灌农田为监测重点，开展农田土壤例行监测工作。对全国大型的有害固体废物堆放场周围土壤、污泥土地处理区域和对环境产生潜在污染的工厂遗弃地开展污染调查，并对典型区域开展跟踪监视性监测，逐步完善我国土壤环境监测技术标准和网络体系。

3.5 土壤环境监测程序规定不完善

土壤环境监测报告与信息公布是土壤环境监测制度的重要程序内容。土壤环境监测信息共享机制未形成。信息公开是新《环保法》着重强调的内容，政府作为服务者，应当保证公众的知情权。但是对土壤环境监测信息的公开在法律、法规及规范性文件和政策文件中几乎是口号般的提倡，并没有实质的内容。

3.6 财政保障不足

对监测仪器的投入不足。监测设备配置水平跟不上土壤环境监测发展，尤其是基层环境监测站。监测设备的维护费也很难到位，土壤环境监测技术研究经费、办公费等正常的公益性事业经费投入严重不足。另外，岗位津贴、科技创新的奖励不够，土壤环境监测的新型科技研究动力不足[6]。

4 完善我国土壤环境监测制度的建议

4.1 健全土壤环境监测制度的法律体系

修正滞后的法规及规范性文件，丰富法规及规范性文件的内容。制定专门的土壤污染防治立法尽快建立与土壤环境监测制度相关的法律法规，在法律上明确土壤环境监测的法律地位。高度重视土壤环境监测工作，颁布以新修订的《环境保护法》为依据的制订土壤环境保护的专门法律，加强并完善土壤环境监测制度的建设，让土壤环境监测涉及的相关部门和从业人员地位有可靠保障，监测工作上有据可循，让土壤环境监测工作成为土壤环境保护工作提供强有力的技术支撑、技术监督作用和社会服务。

4.2 完善土壤环境监测制度的内容

确定权威的土壤环境监测技术规范。根据新修订的《环境保护法》等法律的规定，确定国家环境保护部为唯一权威制订土壤环境监测技术的部门，然后由国家环保部组织或授权委托其他部门、单位或行业重新制订统一的、专门的、适合不同土壤性质、类型的土壤环境监测技术规范，采用先进土壤监测技术，统一和完善具有实际操作性的技术规范，解决土壤监测方法数量不足、技术陈旧等问题，提高我国土壤环境监测的技术水平。

4.3 理顺土壤环境监测的监管体制

根据《国务院办公厅关于印发生态环境监测网络建设方案的通知》（2015）规定，“环境保护主管部门可以适度上收土壤环境质量监测事权，准确掌握、客观评价全国土壤环境质量总体状况。对重点污染源监督性监测和监管重心下移，加强对地方重点污染源监督性监测的管理”，可以重新明确环保部门与地方政府、其他行政职能部门的关系，明确各方的职权、职能。由国家环保部组织，形成以中国环境监测总站的土壤环境监测小组为中心，组建土壤环境监测网络，监督、协调各土壤环境监测机构系统的监测工作，使土壤环境监测得到最大程度的独立，能尽早形成土壤环境监测数据库[7]。

4.4 明确土壤环境监测的对象

丰富土壤环境质量监测的对象。国家层面指定相应的指导标准，根据《土壤环境质量标准》中仅8项重金属和2项有机化合物可知，还没有纳入的新的有机化合物、无机物，应当通过对影响土壤变化的因素的考察，及时更监控指标。各地方环境保护部门应当根据地方的实际情况，参考国家标准，单独制定土壤环境质量标准，增加合适的土壤环境质量的监控指标，并向上级环保机构报备。

4.5 完善土壤环境监测的程序

应当遵守新修订《环境保护法》（2015）的原则，“以公开为常态，以不公开为例外”，依法建立统一的土壤环境监测信息公开制度，确定以环境保护部门发布土壤环境监测信息为主，及时准确的在环境保护部门和环境监测机构官方网站上发布全国土壤环境质量监控点的信息。完善土壤环境监测信息公布的规定，形成土壤环境信息共享机制，组建数据库，相关行政职能部门将获取的土壤环境质量和污染状况信息上传到数据库，由各级环保部门统一编制，在网上形成有效集成、互联共享的模式，形成土壤环境信息共享机制并定期发布。增强政府土壤环境信息发布的权威性和公信力，保障公众与政府的信息对等[8]。

4.6 加强土壤环境监测制度的保障

加大财政投入。根据《生态环境监测网络建设方案》（2015）的规定，国家应当将所需经费纳入各级财政预算重点保障，即各级地方财政部门对土壤环境监测的资金来源与使用进行比较全面的管理和监督，使土壤环境监测的经费得到充分的保障。减轻土壤环境监测机构财政压力，弥补监测与科研经费的不足，保证我国土壤环境监测工作的顺利开展。

5 结语

针对我国土壤环境监测存在的问题，提出了完善我国土壤环境监测制度的建议：健全土壤环境监测的法律体系建设，早日出台土壤污染防治的专门立法；从统一监测标准、理顺监管体制、合理设置环境监测机构、明确监测对象、完善监测的程序、补充法律责任追究的规定等方面充实土壤环境监测制度的内容；建立相关保障制度。加大财政投入，建立财政保障制度，将土壤环境监测纳入环境监测预警体系，保证我国土壤环境监测的监测能力建设和监测数据的质量控制。

[1]贾艳秋,史明昌,王维瑞等.基于的农业土壤环境监测系统设计与应用[J].农业网络信息,2007,2:17-32.

[2]金朝晖等.环境监测[M].天津：天津大学出版社,2007：1-2.

[3]韩德培主编.环境保护法教程:第6版[M].北京：法律出版社，2011-1：120-121.

[4]商舒，张强，夏传真.论我国现行环境监测法规制度的改善与完善[A].中国环境科学学会学术论文集[C],2013：2336-2340.

[5]王志明.贵州省土壤环境质量监测存在的问题及对策[J].环境科学导刊，2014,33（4）：91-94.

[6]陆泗进,王业耀,何立环.中国土壤环境调查、评价与监测[J].中国环境监测,2014-12，30（6）：19-26.

[7]许淑青,叶红梅,刘群.浅谈甘肃省土壤环境质量监测[J].环境研究与监测，2014-12，（4）：23-24.

[8]沈磊.关于我国环境监测制度问题与对策的思考[J].环境与可持续发展,2015,40（1）：96-98.

李常丽（1981—），女，汉族，山东济宁人，硕士研究生，工程师，主要从事环境影响评价、三废治理等工作。