论环境管理战略转型对环保产业发展的影响

柴蔚舒，王 妍，李宝娟，王 政

（中国环境保护产业协会，北京 100037）

论环境管理战略转型对环保产业发展的影响

柴蔚舒，王 妍，李宝娟，王 政

（中国环境保护产业协会，北京 100037）

环保产业是为环境保护工作提供全面技术支撑的重要产业。在梳理近年来环境管理政策对环保产业发展的推动作用的基础上，简要分析了环境管理战略转型的内涵、面临的挑战等，指出了环境管理战略转型对环保产业发展可能产生的影响。

环保产业；环境管理；战略转型

在总量减排取得初步成果的同时，国家环境保护“十三五”规划关注的焦点快速转向环境质量改善与环境风险管控，国家环境管理进行战略转型，防治环境污染和维护生态平衡的任务更加艰巨，必将对作为支撑我国改善环境质量基础的环保产业发展产生重要而深刻的影响。

1 近年来环境管理政策对环保产业发展的推动

1.1 “十一五”规划及约束性指标的推动作用

《“十一五”环境保护规划》是我国首次由国务院印发的国家环境保护五年规划。该规划首次将COD和SO2这两项主要污染物控制指标作为约束性指标纳入国民经济和社会发展五年规划。

“十一五”规划以约束性总量控制指标为核心，突出政府职能，履行环保监管与污染防治职责，切实解决危害人民群众健康和影响经济社会可持续发展的突出环境问题，以十大重点工程为依托，开展环保基础设施与能力建设，并以此带动了环保产业的发展。

从“十五”到“十一五”，在政策的推动下，中国环保产业的潜在市场加速释放，产业年均增速超过20%，部分领域达30%以上，远高于GDP的增速。

1.2 “十二五”规划对环境质量控制的推动作用

进入“十二五”时期，我国仍处于工业化和城市化快速发展阶段，环境问题日趋复杂，资源环境约束强化。政府审时度势，环境管理开始从污染物控制管理向环境质量管理阶段转变。国家密集出台了《国家环境保护“十二五”规划》《节能减排“十二五”规划》等一系列重大环保规划，覆盖了污水处理、大气治理、固废处理处置以及环境服务等环保产业的重点领域，为环保产业的发展创造了巨大的市场空间。得利于环境管理为环保企业大发展和大改革提供的空间，环保产业范围也由最初的局限于末端治理的产品制造业向全过程污染防控的环保产业延展，形成包括污染治理设备制造、环境分析监测仪器制造、环境友好型产品制造、节能技术装备制造、污染治理服务、废物处理和资源综合利用、环保咨询、生态修复，以及清洁生产、循环经济、生态及有机产品生产等在内的庞大产业集群，生产经营活动广泛分布于一次、二次和三次产业的众多领域。环保产业正在努力向以环保装备制造业为基础，环境服务业为引领、上下游产业链整合发展的阶段迈进。

总的看来，随着近年我国环境管理力度的加大，以及环境保护和资源节约相关法律法规、标准、政策的驱动，从“十五”中后期到“十二五”期间，我国环境保护相关产业呈现快速发展态势，产业总体规模显著扩大，产业结构深刻调整，产业技术水平不断提升。

当前，我国环境管理正经历着从以污染防治为中心到以环境质量管理及环境风险管控为中心的战略转型。应该看到，我国环保产业在应对环境管理这一转型变化所产生的需求之间存在一定的差距，主要表现在：1）大部分环保企业生产规模小、科研与技术缺乏、企业抗风险能力低、不具备较强的市场竞争力；2）产业及产品结构不合理，产业分布分散、集中度低、未形成规模效应；3）产业整体技术水平偏低，创新能力薄弱，同质化现象严重，供给尚处于基本满足现阶段排放控制要求的水平，在支持实现未来更高环保目标、实施更严排放控制要求方面，技术储备和技术余量不足，支持能力亟待提高；4）环保资金投入不足，投资方式单一，投资主体不明确，未建立起社会化、多元、高效的产业投融资机制体系；5）市场机制较弱，市场需求被动且释放不充分，缺乏统一、规范的行业管理，尚未形成企业公平竞争的市场环境。

2 环境管理战略转型要点简析

2.1 环境管理战略转型的内涵

环境管理战略转型是包含管理地位、理念、思路、体制、机制、手段等转变在内的一个内涵丰富的集合体。我国环境管理战略转型有两个最重要的内涵：一是环境管理模式的变化，二是环境责权利的调整。

2.2 环境管理模式的转变

环境管理模式转变不是一个突变过程，而是循序渐进的变化，模式之间相互耦合，而不是孤立。在环境管理顶层设计之下，我国环境管理模式从作为主导地位的污染控制逐步演进到以质量控制为重点。

“十一五”时期，我国环境管理运用的污染控制模式主要是以污染物总量减排为中心，将总量减排目标层层分解落实并严格考核，环境保护工作取得了积极进展。“十一五”末期，我国开始更加关注重金属污染和PM2.5，注重基于人体健康及环境健康的风险控制。“十二五”时期，以解决危害群众健康和影响可持续发展的突出环境问题为重点，提出了深入推进总量减排、强化环境质量改善、防范环境风险和完善环境基本公共服务体系四大战略任务。环境保护“十三五”规划以环境质量改善为核心，实施质量和总量双控。

2.3 环境责权利的调整

2.3.1 政府主体责任的落实

实现环境管理战略转型，政府是主要责任主体。政府率先履行保护环境的职责是环境保护制度建设、管理转型的基本前提。环境产品具有的公共性、外部性、不可分割性等基本属性，决定了保护环境尤其是环境基本公共服务提供的责任主体是政府。

（1）加强政府环境监管责任

政府环境监管责任是加强环境保护、实现环境管理战略转型的重要环节。2015年1月1日正式实施的《环境保护法》明确将政府环境责任纳入政府官员的政绩考核体系，对加强以保护和改善环境质量为目标导向的环境管理提出了全面、具有强大约束力的制度性保障措施。从中央及地方的事权划分上看，中央政府做好顶层制度框架设计，加强环境保护的国家统筹和国家意志，解决跨区域环境基本公共服务水平差异问题，通过规划、计划等做好薄弱领域与环节的引导，做好宏观调控；地方政府重点解决环境产品的公共属性，承担地方环境质量改善的主体责任，保障地区环境安全。

（2）转变政府职能，充分发挥市场配置资源的作用

在中央、地方政府充分履责的前提下，通过顶层制度设计，剥离环境产品的公共属性部分，充分发挥市场机制调节作用，最终实现靠政府“看得见的手”规范，市场“看不见的手”调控的环境良好治理。未来，环境管理转型将对能够由市场进行配置的环境资源进行市场化改革，借助市场供求力量来推动环境资源的有效配置和污染的低成本治理。

2.3.2 企业环境责任的落实

环境管理战略转型从客观上要求落实企业环境责任，将企业生产经营活动对环境的影响，限制在环境质量要求和污染物排放标准要求的范围内。这一转型过程中形成的法规、标准和政策等规范，将企业环境责任由虚变实。新《环境保护法》对企业环境责任做出了明确的规定，要求企业防止、减少环境污染和生态破坏，对破坏造成的损害依法承担责任。《环境保护法》和环境保护部等部门配套出台的一系列规章，从规划、建设立项、三同时、行为监管、违法处罚等方面做出了细致的规定，从而降低环境违法行为逃避监管的几率，提高了环境违法成本。

2.3.3 公众环境权益的保护

公众是环境保护的直接受益者。长期以来，公众在环境管理中的缺位现象没有得到根本改观。由于公众环境权益的保护存在主体不明确、立案难、举证难、审判难、执行难的问题，环境保护的公众参与一直进展缓慢。新《环境保护法》出台后，其中关于责权利和环境公益诉讼的规定，使得公众环境权益受到侵害后进行实质性法律追溯得到了保障。

2.4 环境管理战略转型面临的挑战

环境管理战略转型面临的挑战，主要来自以下方面：

（1）经济社会发展的制约

当前，我国经济发展进入一个关键时期。国际政治经济形势错综复杂，但我国仍处于大有可为的战略机遇期，发展仍是当前主要任务。国内经济正处于增长速度的换档期、结构调整的阵痛期和前期经济刺激政策的消化期，三期叠加。由于环境承载能力已经达到或接近上限，人民群众改善生态环境的呼声前所未有地高涨。我们正处于一个经济社会必须不断向前发展、各种阻力和困难还很大、日益严峻的环境问题必须加快解决的复杂大环境中，环境保护面临既要顺应人民群众的要求，解决多年积累并仍在恶化的环境问题，又要充当经济结构调整、淘汰落后产能的重要杠杆的严峻挑战。

（2）体制机制的束缚

目前环境管理体制的特点是条块分割。横向看，环境保护的职能分散在发展改革、环境保护、科技、工业、建设、交通、农业、国土、水利、林业等多个部门，其他的诸如财政、质监等部门也与环境保护工作有重要关系，政策协调难度大。纵向看，地方环境保护由各级政府负责，基层环保局的人事权和财务权都在地方政府手上，而上级环保部门对地方环保部门主要是业务指导的关系。因此，基层环保部门开展工作特别困难，环境管理效率也相对较低。环境管理战略转型，需要更加灵活、高效的管理机制来支撑，需要将多种环境保护目标纳入整个社会经济发展计划并真正落实，这对目前的体制机制将会是很大的挑战。

（3）环保科学技术发展水平与环保快速提标不匹配

总体来说，我国环境保护科学技术的发展受到集中爆发的现实环境问题挤压，这既是后发优势也是重大挑战。我国在应用性研究中较被动，技术升级要求的节奏非常快且难以把握，对未来环境保护工作的需求预告和技术储备不足，环保企业出于经济理性不得不放弃耗时耗力的自主研发，转向“省时省力”的技术引进，并且每一项技术的盈利期短暂而难以支撑更高水平的自主研发，环保产业对政策呈现明显的短期响应特征，国内环保企业在技术储备上没有“战略纵深”，一再成为环保快速提标的“受害者”。

（4）吸引社会资本参与环境保护的渠道和能力仍然太低

环保产业的盈利水平偏低，与其所承担的风险和承载的社会职能不成比例。政府购买环境服务、第三方治理等产业服务模式仍不成熟。环保企业的收益载体不明确，定价机制不完善，外部成本内部化之路还很漫长。环境金融的创新和实践与环境保护工作的要求相比仍然单薄。这些都使社会资本在环境保护工作中的参与度大大降低。

3 环境管理战略转型对环保产业发展的影响

3.1 对环保产业技术水平提出了更高的要求

与单纯的污染源控制相比，环境质量的改善是一个系统工程，涉及方方面面的技术和手段。加快环境管理战略转型对环保科技提出了更高、更急、更全面的要求。更高的要求，即科技含量要高，面对影响环境质量改善的诸多复杂问题，对尚未纳入国家排放控制体系的特殊污染物研发控制技术，要攻克关键技术难关做好技术储备；更急的要求，即环境形势十分严峻，迫切需要加快科技攻关和科技成果的应用；更全面的要求，即环保产业需全方位探索建立健全环境监测、评价、治理、预警和应对技术支撑系统，夯实环境质量管理的技术装备基础。

3.2 环保产业的技术进步将比以往更多地依靠自主研发

随着我国工业化快速发展，环保产业技术水平与发达国家之间的差距日益缩小，引进技术在国内市场上的竞争力优势也日益缩小。此外，由于我国拥有世界最全面的工业门类，在工业化进程中遇到的环境问题种类也是最多的，大量环境问题都不可能依靠国外技术解决。同时，由于我国单位国土面积的能源资源消耗量、污染物排放量、承载人口数量都远远超过其他发达国家，从而使得我国在面临同样环境问题时，也表现出与发达国家不同的特征，环境问题治理的思路、路径和要求也会不同。这都要求我国环保产业比以往任何一个时期都更重视技术的自主研发。

3.3 “两化深度融合”和“互联网+”将在环保产业中得到广泛体现

环境质量管理、环境治理的区域协同等都对环境管理的精细化、信息化、网络化提出了更高的要求，在客观上要求环保产业加快与信息化的深度融合，充分运用互联网思维在基础能力、基本接口方面为环境管理的精细化、信息化、网络化提供支撑。

3.4 为更多的产业细分行业带来重大的发展机遇

在我国环境承载力已经达到极限的情况下，以环境质量改善为导向，以群众主观感受为重要评价标准的环境管理工作必然要将更多的污染物种类、更多的污染行业，更多与资源、能源、环境有关的社会经济活动纳入重点治理范围，并进一步提高相关标准，监督管理方式更加精细化、智能化，从而为环保产业更多细分行业带来重大的发展机遇。

3.5 政府采购环境服务的市场将快速启动

政府采购的环境服务包括咨询服务、治理工程服务、相关设施的运营服务和涵盖上述内容的综合环境服务。但相关评价标准的缺失、收益载体的不明确、收益载体定价机制中外部成本内部化难的困扰等，都可能影响社会资本投入环境基本公共服务领域的积极性和有效性。

3.6 环保产业的重心将由传统的污染治理快速向外围延伸

单纯末端治理的模式将被由节能、清洁生产、资源循环利用和末端治理构成的完整环保产业链所替代，环保产业与节能产业一体化发展的趋势日益明显。环境友好产品市场将进一步扩大，环境与健康产业有望得到快速发展。

3.7 环保企业与污染企业之间的关系将深度调整

从短期看，第三方治理将得到广泛应用。但从长期看，由于环境保护成为重要的产业结构调整手段，各行各业在前所未有的产能调整中的竞争日趋白热化，环保技术对污染行业的改造将深入骨髓。工程建设中的业主方与设计施工方、污染治理的委托方与受托方这样一种简单的合同服务关系可能发生调整以适应上述变化。环保企业向污染企业生产工艺环节寻求收益的模式正在探索。

3.8 环保产业的服务模式将呈现综合化的趋势

更多的环保企业将更愿意提供一站式的环境服务产品，即从顶层设计到方案设计，再到中期的设备采购、工程建设总包，以及后期的运营环节都包括在内的解决方案。

[1]国务院.“十二五”节能环保产业发展规划[R].2012.

[2]国务院.“十二五”国家战略性新兴产业发展规划[R].2012.

[3]徐波.中国环境产业发展模式研究[M].北京：科学出版社，2010.

Impact of Strategic Transformation of Environmental Management on Development of Environmental Protection Industry

CHAI Wei-shu, WANG Yan, LI Bao-juan, WANG Zheng
(China Association of Environmental Protection Industry, Beijing 100037, China)

Based on the analysis of the promotion of environmental management policy on the development of environmental protection industry in recent years, the paper briefly analyzes the connotation of the strategic transformation of environmental management and challenge faced with; points out the possible impact of the strategic transformation of environmental management on the development of environmental protection industry.

environmental protection industry; environmental management; strategic transformation

X324

：A

：1006-5377（2016）04-0013-04