环境影响评价中公众参与的有效性研究

朱罡

（中环国评（北京）科技有限公司北京100081）

环境影响评价中公众参与的有效性研究

朱罡

（中环国评（北京）科技有限公司北京100081）

随着新修订《环境保护法》将“信息公开与公众参与”作为新法七章之一，环境影响评价中公众参与在保障公众的参与权、知情权和监督权中发挥越来越重要的积极作用，并加快成为环保部门把握环评质量及体现政府公信力的重要抓手。然而在环境影响评价工作实践中，公众参与执行效果一直不太理想,公众参与有效性得不到充分体现，为此，本文尝试通过分析目前公众参与有效性的影响因素和存在问题，提出一套提高公众参与有效性的具体方法和措施，供广大环评工作者商榷。

环境影响评价；公众参与；有效性

《中华人民共和国环境影响评价法》、《环境影响评价公众参与暂行办法》和新修订《环境保护法》以法律的形式确认了公众获取环境信息、参与环境保护和监督环境保护的权利。环境影响评价中的公众参与主要是指项目开发建设过程中，建设单位、环保主管部门、环评单位与受到或可能受到项目环境影响的公众、相关领域的专家学者、感兴趣团体、新闻媒体等相关群体，就项目产生或可能产生的环境影响进行双向交流的活动[1]。它可以让公众了解项目建设可能会带来的潜在环境问题，从而发挥公众监督的作用，增强建设项目的合理性，最大程度的发挥建设项目的长远综合效应。

1　影响公众参与有效性的因素

1.1公众参与制度及技术规范不完善

自我国环境影响评价制度实施以来，国家先后颁布了《中华人民共和国环境影响评价法》、《环境影响评价公众参与暂行办法》、《环境保护公众参与办法》和修订了《环境保护法》，明确公众参与环境影响评价基本权利、确立公众环境知情权，并有效地规范了环境影响评价中公众参与主体、公众参与形式、公众参与范围、公众参与方法及公众参与时间等内容，但目前公众参与更多涉及建设项目环境影响评价工作中，规划环评中公众参与是参考建设项目环评公众参与的相关程序及方法进行，战略环境影响评价本在试行中，其公众参与相关制度就更不完善。建设项目环境影响评价中公众参与制度虽然取得一些成绩，如何操作却无规范的技术导则和标准，造成实际操作中调查形式五花八门、调查样本数量及样本抽选原则混乱、问卷调查的适用范围模糊、公众参与的程度及权力不明确，最终，公众参与就出现了一种责任无归属、权力无界定的情况。

1.2公众参与程序不规范

我国虽然实施了环境影响评价中公众参与制度，但由于制度不完善及相应技术规范的缺失，环境影响评价中公众参与的相关程序非常不规范，（1）公众参与时间的不规范，公众参与环境影响评价的时间应当是一个从立项到评价结束，乃至于最后公示的全过程。但在实际工作中，公众参与的时间透明度及获取信息渠道不通畅，主要体现在一次公示、二次公示、简本及全文公示没有具体指定网址、报纸，因此公众参与时间与获取这些信息的时间有关，有的公众甚至无法参与；（2）公众参与范围不规范，公众参与范围本来应该环境影响评价的范畴，但在实际工作中公众参与范围非常广泛，甚至包含了大量社会科学的内容，人为增加了环评的工作量和难度，也衍生了不少矛盾。（3）公众参与方法不规范，虽然《环境影响评价公众参与暂行办法》规定公众参与采取可以调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会等形式，但这些公众参与形式均没有具体参与工作办法，尤其是部分偏僻、居住分散、人员流动性大的地区，公众参与流于形式，导致调查不全面，失去参与意义。

1.3公众参与度不适当

公众参与度不适当是目前环评中无法体现公众参与有效性的一个突出问题。（1）公众参与深度不够，一方面是部分偏僻地区、居住分散、流动性大地区，开展公众参与工作及调查难度比较大，另一方面是许多地区公众参与环保的意识淡薄或管理部门环保法律意识差，尤其是项目不涉及参与公众切身利益时、涉及地方保护或涉及管理者的相关利益时，公众参与的意愿不强烈或管理者通过变形式尽量少让公众参与。再一方面建设方、环评方以及相关政府部门往往由于与公众立场的不同以及利益的趋向性，利用制度漏洞来掩盖拟建设项目的公众参与信息，使得公众无法客观对拟建设项目的环境问题进行客观评价，造成处理信息的不充分以及环境影响评价的主观性太强。（2）公众参与过度，一些发达地区或公众参与意识强烈地区，公众参与时超越了环保界限，有些人把对政府、社会或其他方面的不满，甚至某些个人因素带到项目评价中来，有些公众“过度”利用参与的权利，把公众参与当作利益斗争的工具，危害社会公共秩序，凡是征求意见均不满意，造成一些民生工程和环保工程，在公众参与环节被普遍抵制，很多是非环保的原因，沟通和说服工作愈发困难。

1.4公众参与责任主体和参与主体不明确

（1）责任主体不明确，《环境影响评价公众参与暂行办法》和《中华人民共和国环境影响评价法》虽提及公众参与的责任主体但均不明确：建设单位或者其委托的环境影响评价机构在在编制环境影响报告书的过程中，环境保护行政主管部门在审批或者重新审核环境影响报告书的过程中，专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，可以开展公众参与工作，因此导致在实际环境影响评价工作中，在一般情况是环境影响评价机构在主导这项目工作，而公众反映的很多问题不是环评单位能解决的，由于责任主体不明，公众参与走形式、走过场甚至造假的情况时有发生。（2）参与主体不明确，环评法对公众参与范围的界定比较模糊，导致在实际工作中，环评单位或建设单位会根据工作方便确定相关参与人选，使得公众参与主体不具备典型性、代表性、广泛性和普遍性，不能充分反映相关利益群体的环境利益。

2　公众参与有效性低下的不利影响

2.1损伤政府的公信力

一方面由于公众参与操作不规范、责任主体不明确、落实不到位造成一些项目影响了公众的环保利益，加之环评审批是项目上马的必要条件，一些别有用心的人便借机敛财，收钱后就同意，根本不考虑当地群众的利益损害，导致很多地方激发民怨，甚至引发群体事件。另一方面，管理部门为了避免承担责任或推卸责任，不管公众反映的是不是环保问题，只要百姓一闹，管理部门就不审批环境可行的项目或叫停本已审批通过的项目，严重损伤了政府的公信力。

2.2利民工程阻力重重、难以实施

环评公众参与的乱象和弊端、法律定位上的模糊，给实际工作带来诸多问题。许多基础建设，如市政道路、通讯基站、垃圾中转站、医院这些符合规划且必须在城市中建设的民生工程，在公众参与环节被普遍抵制，沟通和说服工作愈发困难。这已不是简单的“邻避效应”可以解释，而是众多复杂的社会矛盾在公众参与环节的非正常宣泄和暴发，给城市的建设和管理带来很大的阻力。

3　提高公众参与有效性的对策和建议

3.1建立健全公众参与制度

《中华人民共和国环境影响评价法》确定了公众参与制度，但现阶段我国针对环境影响评价过程中公众参与的方式、内容、时间、程序等内容尚未形成一套完整体系，公众参与过程中的义务、权力等问题也尚未实现制度化。因此首先应尽快出台《环境影响评价技术导则—公众参与》及与导则配套的公众参与环境影响评价的技术性方法。其次还需要建立公众参与监督检查制度。可以让项目所在地的人大代表、政协委员成立监督委员会参与公众参与过程，让公众参与在各方面更透明化、公开化，充分发挥其效力。另外，由于公众参与具有社会属性，与环境影响评价报告的专业技术属性不同，建议公众参与可作为环境影响评价报告外单独的报告、一并提交审查，公众参与只作为环境影响评价报告通过与否参考文件，日前《建设项目环境影响评价技术导则－总纲》（征求意见稿）已将公众参与专题从报告中删除。

3.2规范公众参与程序

（1）规范公众参与时间。虽然公众参与可在环评工作的全过程中，但如何让公众知悉项目或规划开展的情况是一个必须解决的问题，因此建议各级政府可搭建一个环境影响评价公众参与的信息平台，规划及项目分门类在指定平台公示，确保公众参与获取信息的及时性；（2）规范公众参与范围。公众参与范围应限定在环境影响的范畴，主要是项目或规划的特性、项目工程分析或规划分析、项目或规划环境影响、项目或规划预测方法（参数选择、模型选取等）、环境保护措施及可行性、结论或建议等，建议不再将产业政策、选址意见、清洁生产、社会影响分析等内容划定为公众参与范围。（3）规范公众参与方法。制订具体的公众参与工作办法细则，包括各种公众参与形式的具体实施细则，主要包括各形式公众参与的人数、知识背景要求；各形式公众参与开展的时间及要求、具体组织者、实施者；各形式公众参与有效性、参与公众具体工作、组织、实施及参与者的权利和责任等。

3.3把握公众参与广度和深度

（1）提高公众参与环保意识，一方面让公众了解环境影响评价全过程，掌握环境影响评价的基本程序，明白公众参与的环保范畴、参与时间及具体参与方法，另一方面让各管理部门、公众、团体明白公众参与环保的重要性，公众、团体明白参与的具体流程和方法，管理部门确信公众、团体知道并能有效获取参与信息的多种形式。再一方面，政府及相关部门、团体、个人应当加强对环境保护的宣传，其宣传的重点应该放在树立公众可持续发展观念，提高公众参与的有效性以及如何维护公众的环境权益等方面。只有让公众真正了解到环境问题的严重性、重要性、紧迫性，才能增强公众在实际行动中的主动性、责任感[2]。（2）公众参与的方式仍比较单一，主要形式为发放公众意见调查表以及发布公告。出于时间、成本方面的考虑公众参与的公告大多发布在政府网站上，很少采用广播、电视、报纸等在我国传播面更广的媒体，这使能获取环评信息的公众数量受到限制。

3.4明确公众参与责任主体和参与主体

（1）明确公众参与责任主体，最近环保部发布的《建设项目环境影响评价信息公开机制方案》提出：建设单位是建设项目选址、建设、运营全过程环境信息公开的主体，是建设项目环境影响报告书（表）相关信息和审批后环境保护措施落实情况公开的主体；（2）各级环境保护主管部门是建设项目环评政府信息公开的主体。但规划环评的责任主体仍需明确，建议和项目环评对应，由专项规划的编制机关为公众参与责任主体，各级环境保护主管部门是规划环评政府信息公开的主体。

4　结论及建议

在环境环评中,公众参与是构建和谐社会的重要环节，已发挥着越来越重要的作用，但仍存在着公众参与制度及技术规范不完善、公众参与程序不规范、公众参与度不适当、公众参与责任主体和参与主体不明确等诸多问题，本文针对这些问题提出一些措施和建议，但要真正解决好环评中公众参与存在的问题，需要广大环保管理者、环评工作者和参与者共同努力，管理部门转变政府职能，规划和建设单位、评价单位重视公众的参与权和知情权，参与公众掌握公众参与的程序和深度，才能充分发挥公众参与在环评中的真正作用，促进我国环境保护和经济之间的可持续发展。

[1]孟瑾,曹树爱,陈常东．新常态下如何做好建设项目环境影响评价中公众参与[J].资源节约与环保,2015(8)：89-91.

[2]李琴琴,严贤春.我国环境影响评价中公众参与有效性问题研究[J].城市地理,2015(4)：255-256.

朱罡（1970—），男，高级工程师，博士，从事规划及环境影响评价工作20余年，已发表相关论文40余篇。