水环境与水资源流域综合管理体制研究

余　璐

（许昌学院河南许昌461000）

水环境与水资源流域综合管理体制研究

余璐

（许昌学院河南许昌461000）

作为我国环境管理的重要构成内容，水环境与水资源为我国社会、经济的发展提供了基础资源，但是随着经济的发展，引发了很多水问题、生态问题，给生态环境造成严重影响的同时，在很大程度上限制了我国经济、社会的发展。所以，水环境与水资源流域的管理问题近些年来越来越受到我国重视，是我国一直致力于解决的一大难题。本文针对水环境和水资源的综合管理问题展开了探讨，并研究了综合管理水环境与水资源流域的体制。

水环境；水资源流域；综合管理体制

为了在保证水资源可持续利用的基础上改善当前阶段水资源短缺与水环境恶化等现状，十分有必要把水环境管理同水资源流域管理结合在一起，实行综合管理。下面对水环境与水资源的综合管理体制做进一步研究。

1　对水环境和水资源流域采取统一综合管理的必要性

从流域这一概念来看，其既是水、气、土等环境资源的统一体，又是一个涵盖社会、经济与自然在内的复合系统；从水资源管理这一角度来看，地表水与地下水共同构成的地理区域属于一个水系，该区域内水会向着同一个终点流。同时，处于流域内的地表水与地下水、水质与水量以及水和土地、上游与下游相互之间都存在着紧密的关联，这些关联关系的存在使得流域不再是一个地理区域，而是构成了一个统一的生态系统，称之为流域。此外，还有人把流域定义为某个特定水系的集雨区域。基于此，下面就对水环境与水资源流域实行统一综合管理的必然性做具体分析：

1.1适应于当前阶段我国水环境与水资源问题解决的要求

城市化建设脚步以及工业化进程的加快使得人口同资源间形成了异常尖锐和突出的矛盾，引发了大规模的环境污染问题，给生态造成了很大程度上的破坏。水资源短缺危机的存在使得我国不得不正视水问题，将水资源危机的缓解作为当前阶段工作的重点，对水资源管理制度进行改善，以在保证水资源可持续利用的前提下实现经济和社会的可持续发展。当前阶段我国面临的水危机主要有水资源短缺、水资源在时空分布上不均匀以及水浪费现象严重、水利用效率低与水环境恶化等。

1.2水自身性质以及自然流域特性存在下的天然要求

1.2.1水本身就兼具生态价值与经济价值于一身。作为重要的环境构成要素，水不仅是多种生物栖息、生存的场所，又在整个流域的生态平衡方面提供了重要保障。与此同时，水又是可供开发和利用的自然资源，在城镇供水、发电、灌溉以及航运等方面具有一定功能，可见，水不仅在生态方面有不可替代的价值，在经济发展方面也具有重要价值，且这二者之间是相互依存与相互制约的关系[1]。此外，水环境管理是立足于水环境价值，即生态价值的管理活动；水资源管理是立足于水经济价值的管理活动，虽然水有双重属性，但水环境与水资源在本质上是一体的，开发和利用水资源时不可避免地会对水环境带来一定破坏；当水环境遭受到污染与破坏时，相应地也会对水资源的开发与利用造成一定影响。同时，从水环境的娱乐观赏价值与纳污能力来看，也可以将水环境看作一种资源。为此，只有对流域内的水环境和水资源实行统一的规划与管理，做到统筹兼顾，才能使水资源的综合效益得到最大程度发挥。

1.2.2自然流域特性的存在。流动性是水最自然的特性，也决定了水的流域性。分别以河流和流经流域为中心和单元的流域，是由水量与水质、左岸与右岸、地下水与地表水以及上游与下游共同构成的完整生态系统，各要素之间关联紧密，是一个不可割裂的整体。每个流域都跨过不止一个行政区域，行使管理权的主体不同，地方利益与部门利益以及个人利益等各种利益关系都会对其造成一定限制，这种情况下原本完整的系统就被人为分割开来，部门与行政区域的分割管理方式将会对整个流域内水资源的保护、水资源的合理利用造成不利影响，进而加剧流域内水环境与水资源的恶化与破坏。所以，从自然流域特性的角度出发，也应采用统一规划与管理的方式，只有这样才能实现流域内经济社会发展与环境保护间发展的协调性与均衡性。

1.3流域现行的水管理制度与资源的可持续管理需求不相适应

从我国流域水管理制度来看，一直以来都把经济发展和资源利用作为重点，忽视了环境保护与生态保护问题，并且一直都较为注重区域管理，而不是针对流域整体的一体化管理，在一定程度上限制了流域内资源可持续管理目标的实现。我国现阶段实行的水环境与水资源管理体制具体存在以下几点弊端：一是存在部门分割、权利交叉以及各自为政、管理低效的问题，构成“多龙管水”局面的同时又缺失相应有效的协调机制，使得各方在管理上都是以自身利益为主。二是现阶段关于流域水管理问题的法律制度存有缺陷，如，涉及水资源立法虽多，但关注重点不同，有水资源利用角度的《水法》《河道采沙法》，也有污染防治角度的《水土保持法》《水污染防治法》，不仅权责不清晰、难以协调，还存在矛盾条款[2]。又比如涉及流域水管理问题最多的《水法》，因为缺少系统而全面的流域立法，致使从流域水管理实践中摸索出来的有效手段无法得到法律层面上的明确保障，没有很强的可操作性。

2　综合管理水环境与水资源流域的规划理念

2.1统筹用水、排水、耗水

对于水资源紧缺的地区来说，耗水管理是节水管理的重要内容，只有真正将水的蒸腾、蒸发作用降下来，才能够实现真正意义上的节水。海河流域的水环境恶化程度比较高，如果仅仅只是针对包含河道与渤海在内的水生态进行单方面修复，使其达到污染物排放标准，也无法使地表水的功能质量达到标准。所以，必须将节水增流同减少排污结合在一起进行，对排污许可、取水许可采取联合审批的方式，只有这样才是从长远角度出发，彻底改善、解决和修复水生态环境恶化问题的有效途径。如果从社会经济发展的层面出发，就是均衡配置工业用水、生活用水以及生态用水，以在保证人与环境和谐相处的前提下实现经济的可持续发展。

2.2横向进行整合

在现有行政管理体制的基础上围绕水环境与水资源管理创建综合管理、合作机制，并及时进行更新，更新时间以一年为宜[3]。同时，还要签署相应的合作交流协议，注重知识管理的开发与应用，保证排污总量与环境容量之间相协调，并且把排污许可同取水许可相结合以及长期共享水文数据与排污数据的行政机制作为保证。通过以上这些措施就可以实现部门间的横向整合。对水质水量数据信息实行整合与共享的机制给知识挖掘工作提供了真实可靠的数据信息。这样就能够针对水污染的减少问题以及水生态修复问题找到切实可行，且有效的办法，将省级、市级、县级与流域等不同层次的用水、耗水与排水（污染）与生产、生活、生态用水以及入海水这七个总量横向绑定在一起。

2.3针对水环境与水资源的综合管理问题

按照从上至下与从下而上的顺序编制不同层次的行动计划。这里所说的不同层次是指国家层次与省市层次、县级层次以及流域、子流域层次。这样在制定和分解上文所述七个总量目标时就可以最大程度上实现全局目标与局部目标的协调性。所谓自上而下是指立足于流域全局，综合协调流域内上游与下游、各河流海湾省市区的用水、耗水、排水，合理分配节水目标、合理控制污染总量都涵盖在内[4]。此外，CDD—社会驱动与WUA—农民用水协会的创建与发展使得与水环境、水资源有关利益方参与民主决策的权利得到了有效保证，在对目标分解与实现过程进行充分而全面监督的同时可以集思广益，让行动计划更有针对性和可行性，并且有效避免了对利益相关方造成伤害，使政策和管理措施得到有效落实。

3　水环境与水资源流域综合管理体制的构建

3.1立法方面

3.1.1《环境保护法》中关于水的部分将水污染防治与水资源保护这两个问题分离开来，奠定了二者分离管理的格局，忽视了原本存在于水环境管理与水资源管理间相互影响、相互制约的紧密关系。为此，应在《环境保护法》中增设流域综合性管理方面的内容，将水环境与水资源结合在一起实行统筹管理。

3.1.2针对流域水管理问题制定一个与流域特性相适应的综合性《流域管理法》，以此作为对水环境和水资源流域实行综合管理的基本法律。基本框架包括总则、流域管理机构有关内容、针对流域管理的财务制度、水资源开发和利用的制定与水污染防治制度、节约使用水资源的制度以及公众参与流域管理的制度、法律责任、附则[5]。

3.1.3围绕各流域特性的不同，如地理位置、流域范围、径流量、社会经济发展程度等，有针对性地制定不同的保护制度。举例来说就是，黄河流域较为突出的问题是水土流失，则管理重点应是水土保持；淮河流域较为突出的污染问题，则管理重点应该放在污染防治上等。

3.1.4还要注重流域相关配套法律法规的建立与完善，比如，各部法律的实施细则、地方性法规、地下水管理条例、水污染防治方面的技术规范以及节水用具技术标准、管理经费征收等。

3.2创建生态补偿机制

所谓流域生态补偿，就是针对流域内水资源开发与利用过程中存在的利益分配不公平现象，由中央与下游地区提供给上游地区在生态环境保护与恢复上遭受利益损失人员以补偿的一种法律制度，实质上就是重新分配上游、下游地区政府财政收入的过程，目的是建立起一个公平、合理的激励机制，使整个流域效益达到最佳。在确定流域生态补偿时应遵循以下几个原则：（1）与污染者付费相类似的谁收益谁补偿原则；（2）公平公正的原则；（3）补偿范围上要注重全面性以及时间上的持续性[6]。此外，还可分别从水源保护区域水质与水量达标与水源保护区域日后水质与水量进一步改善的角度出发确定生态补偿标准，前者包括用于该区域水源涵养、水土流失治理、水利设施修建等方面的资金花费；后者包括为保持水量、改善水质而花费在生态保护项目建设、环境污染综合治理等方面的资金等。生态补偿的方式有资金补偿、实物补偿、政策补偿、项目补偿与智力补偿。

3.3不断健全公众参与制度

通过创建由下至上的公众问政调查制度、明确公众在反映、建议与投诉权利、途径、程序等方面规定、创建民进会议制度（召集公众代表与社会团体）、完善代表提案制度以及群众信访办理制度、人大代表制度以及政协委员监督检查制度、实行政务公开等多种方式不断完善公众参与制度[7]。

4　结语

综上，水环境管理与水资源管理间存在着相互影响、相互制约的紧密联系，对水资源的开发和利用会对水环境造成一定影响，需要把水环境的自然承载力考虑在内；若水环境遭受到污染与破坏，相应地也会对水资源的开发与利用造成影响，应对水环境与水资源流域采取综合管理的措施。

[1]何佳,徐晓梅,杨艳,等.滇池水环境综合治理成效与存在问题[J].湖泊科学,2015,27(2):195-199.

[2]黄俊铭.水资源分区管理模式研究[D].西安理工大学,2013.

[3]于秀波,姜鲁光,谭炳卿,等.水污染联防助推淮河流域综合管理[J].环境保护,2013,41(13):27-29.

[4]梁静.河南省淮河流域社会—经济—水资源—水环境(SERE)协调发展研究[D].郑州大学,2014.

[5]刘斌,王玥,樊艳丽,等.GEF海河流域水资源与水环境综合管理项目成果与创新[J].中国农村水利水电,2015(12):113-118,124.

[6]王栎杰.汉江流域水污染状况及治理措施[J].城市建设理论研究:电子版,2014(5).

[7]何利昌.潇河流域水资源水环境监测系统研究[D].太原理工大学,2014.