钢铁行业环境监管困境及对策研究

王仲旭

（河北环境工程学院，河北 秦皇岛 066102）

钢铁行业环境监管困境及对策研究

王仲旭

（河北环境工程学院，河北 秦皇岛 066102）

钢铁行业属于重污染行业，面对当前日益严重的环境污染，必须加强钢铁行业环境监管。当前钢铁行业环境监管困境主要是政府环境监管不严，企业自身监管松懈，而且钢铁行业排污节点多、污染物种类多，污染治理设施运行问题多、环境信息不透明等导致环境监管难度大。文章从加强政府监管、加强执法能力建设、提升企业环保意识、企业环境责任成本控制、现场环境监管、第三方监管和公众参与等方面阐述了加强钢铁行业环境监管的对策。

钢铁行业；环境监管；第三方监管；公众参与

钢铁行业属于资源、能源密集型产业，表现出高能耗、高污染的特性。近几年重雾霾天气的出现使得人们对环保的关注聚焦在了钢铁行业。如何减少钢铁行业污染排放，如何加强对钢铁行业的环境监管是当前面临的主要问题。钢铁行业生产工艺复杂，生产设备数量多，导致污染物排放节点多，给环境监管带来诸多困难。本文根据当前国家环境政策和钢铁行业的特点，分析了钢铁行业的创新环境监管对策，以期加快我国摆脱雾霾危害的步伐。

1 钢铁行业环境监管困境

我国目前钢铁企业有近1000家，产业集中度低、生产工艺和能源资源消耗水平良莠不齐，而且铁钢比非常高，导致烧结、焦化、炼铁污染物排放量巨大，另外钢铁企业污染治理设施技术普遍落后，企业自愿提升改造动力不足。

从钢铁企业周边居民投诉情况来看，钢铁行业废气排放量大且带颜色，废气的刺激性气味也较大，而且由于钢铁企业环保信息不透明，周边居民对钢铁企业污染排放数量、成分、危害程度等信息不了解，造成公众恐慌情绪，所以环境投诉非常多。

钢铁企业生产过程中由于设备升级、环保设施维修和运行管理不善造成的污染物集中外排，以及部分企业偷排导致了严重的环境问题，引发公众信任危机。另外，很多钢铁企业的环保评价验收手续不完善，环保政策不执行，地方政府为了经济发展对作为纳税大户的钢铁企业放松环境监管也是普遍现象[1]。其次钢铁企业生产流程长、设备多，有组织和无组织排放点位多达几百个，现场环境监察难度大，再加上个别钢铁企业相关人员人为误导，导致现场环境监察人员无法全面、准确的检查，需要环境监察人员突破重重障碍并且要非常熟悉企业的生产工艺和排污节点，具备判断设备是否正常运行的能力才能顺利开展环境执法。

上述问题的存在给当前钢铁行业环境监管带来很大困难。文章将从以下几方面阐述钢铁行业环境监管对策。

2 加强政府环境监管

环境资源具有社会公共属性，政府只有加强监管才能使得环境资源得到有效的保护。

2.1 严格排放标准

我国于2012年集中发布8项钢铁行业相关污染物排放标准：《铁矿采选工业污染物排放标准》（GB28661-2012）、《钢铁烧结、球团工业大气污染物排放标准》（GB28662-2012）、《炼铁工业大气污染物排放标准》（GB28663-2012）、《炼钢工业大气污染物排放标准》（GB28664-2012）、《轧钢工业大气污染物排放标准》（GB28665-2012）、《铁合金工业污染物排放标准》（GB28666-2012）、《钢铁工业水污染物排放标准》（GB13456-2012）、《炼焦化学工业污染物排放标准》（GB16171-2012）。从2015年起现有钢铁企业全部执行新标准，大幅度严格了颗粒物和SO2的排放限值。新标准的实行倒逼企业加强污染治理，对于减少钢铁行业污染起到了重要作用[2]。但是除了严格排放标准外，还应该从政策和管理措施以及清洁生产角度减少钢铁企业环境污染。另外各级地方政府可以制定严于国家标准的地方标准加强对钢铁企业的环境监管。

2.2 加强地方政府环境监管主动性

长期以来，我国基层政府对环境监管一直存在动力不足、徇私舞弊的现象，首先加大领导干部考核体系中环境指标权重，可以提升地方官员环保工作的积极性[2]。同时全面实行环境保护一票否决制，强化环境监管责任终身追究制，建立倒查机制，防止环境保护“走过场”。其次由于钢铁企业大多是地方纳税大户，地方保护现象比较严重，政府对企业环境监管不力可以通过改革财税制度，解决好中央和地方的财税利益分配，减轻地方政府的财政压力，促进地方政府重视企业环境监管。另外从督促政府角度来讲，应当改变过去“督企”为主的局面，加强“督企”与“督政”并重。“十三五”期间环保部将继续对地方政府进行督查和约谈，加强地方政府在环境保护工作中的主动性。

2.3 加强环境监察执法能力建设

十八届五中全会提出，实行省以下环境监察执法垂直管理制度，制度的实施可以更好地约束地方政府行为，有利于增强环境监察执法的权威性、统一性和有效性，并且有利于加大环保追责力度。对地方钢铁企业的环境违法行为的监察执法不必受制于地方政府，另外一些钢铁企业的管理权并不在地方，实行环境监察垂直制度有利于环境监察工作的开展。

3 提高钢铁行业自身环境监管

3.1 提升钢铁企业环保意识

在当前环境保护日趋严格的大背景下，钢铁企业提高自身环境监管，积极配合政府完成污染治理任务利大于弊，钢铁企业应当转变旧观念，不能被动地认为污染治理是一种负担，应当将环保理念植根于企业发展中，在将企业做大做强的同时，树立企业的良好环保形象，变被动监管为主动作为。钢铁企业应当加强环境保护基本知识的学习，熟悉掌握新《环境保护法》的有关法律条文规定，增强环保意识，做到知法懂法守法。具体来说必须完善内部环境管理制度，严格落实环保负责人，提高自身环境监测水平，自觉落实环境保护的各项要求。增加钢铁企业污染信息公开，改变公众对钢铁企业重污染的印象。打造绿色环保型企业。

3.2 钢铁企业环境责任成本控制

首先要建立钢铁企业的绿色文化，加强宣传，使得环境责任成本控制的理念深入人心，同时在生产过程中将环境责任成本控制落实到每一个环节，将企业相关责任人的经济利益和环境责任成本控制挂钩，作为业绩考核的重要指标。企业环境责任成本控制技术指标体现在清洁生产过程，2014年国家颁布《钢铁行业清洁生产评价指标体系》，从生产工艺装备及技术、节能减排装备及技术、资源与能源消耗、产品特征、污染物排放控制、资源综合利用、清洁生产管理等方面规定了具体指标，促进了钢铁企业环境责任成本控制。钢铁企业环境责任成本的控制可以提升企业社会形象，让合作伙伴以及公众感觉到企业强烈的社会责任感，增加企业的信誉度，从而实现钢铁企业的可持续发展。

4 加强钢铁行业现场环境监管

当前国家只颁布了《焦化行业现场环境监察指南（试行）》，尚未颁布烧结、炼铁、炼钢、轧钢等现场环境监察指南，而且由于钢铁行业生产工艺流程长、设备多、污染排放节点多，所以环保执法人员现场检查难度很大。今后应该对钢铁行业生产工艺和排污节点进行详细分析，从生产工艺流程和污染要素两个角度分别研究污染物排放情况，尤其重点关注钢铁行业无组织排放情况。

为了规范对钢铁行业现场环境监察，地方环保主管部门可以编制地方钢铁行业现场环境监察指南，在此基础上编制现场环境违法行为检查表，并附上最新违法行为对应的法律条文，有条件的地区可以开发手机APP软件，方便环境监察人员现场执法。

另外加强钢铁行业污染物产生量核算，如单位产品原料消耗，单位产品的污染物产生量等。通过污染物核算可以比较准确判断污染物产生量，判断企业污染治理设施是否正常运行[4]。环保执法人员可以现场查阅污染治理设施台帐，询问企业环保负责人关于污染物产生情况以及污染治理设施运行情况，然后与污染核算数据进行对比，对企业污染治理数据的合理性进行判断。

5 发挥第三方在环境监管中的作用

当前的环境监管主体是指作为监管者的政府和作为被监管者的企业，第三方是指与监管者和被监管者均无利益关系的独立一方，一般作为非政府组织存在，并在一定程度上代表了公共利益。第三方的介入对于监管者和被监管者而言起到了桥梁的作用，避免了监管者和被监管者的直接矛盾冲突。重庆大学法学院黄锡生指出信息的不对称是监管者能否做出正确决策的主要障碍，第三方的介入可以提高监管者和被监管者的融合度，使环境监管更加公正和高效[5]。同时第三方的介入可以减轻监管者负担，降低监管成本。作为监管者的政府只需要制定完备可行的法律法规来约束第三方即可。

《关于推行环境污染第三方治理的意见》特别提到“在电力、钢铁等行业和中小企业，鼓励推行环境绩效合同服务等方式引入第三方治理”。环境污染第三方治理的大力推行可以提高污染治理专业化水平，促进环保产业化，同时可以提升污染治理设施建设和运营专业化。可以充分发挥市场配置资源的决定性作用，吸引社会资本进入污染治理市场，钢铁行业既减少了后顾之忧，环保企业也有了更大的发展空间。

环保部于2015年2月发布《关于推进环境监测服务社会化的指导意见》，第三方环境监测既是政府环境监管的有效补充，又可帮助政府摆脱“信任危机”。

要保证第三方介入环境监管的有效性，首先对第三方资质审核必须要严格；其次要加强对第三方的法律责任追究。

6 完善公众参与环境监管机制

公众参与是环境监管中的重要力量，其作用不可替代，公众既是环境监管的受益者，又可以是环境监管的参与者[6]。加强公众参与需要从以下几个方面着手：首先做好环境信息公开是保障公众参与的前提；钢铁行业流程复杂，排放污染物种类多，需要将钢铁企业生产工艺流程、排污节点、国家和地方重点监控污染物排放情况向社会及时公布，并定期更新，保障公众知情权；其次要加强环保宣传教育，增强公众环保意识与法律意识，让公众能主动参与环境监管，利用环保法律知识捍卫自己生存的环境；再次必须提升公众参与有效性。新《环境保护法》提出加强信息公开和公众参与，还特别强调了环境公益诉讼，为公众参与提供了法律保障。2015年9月《环境保护公众参与办法》正式施行，对公众参与进行了详细规定，促进了环境保护公众参与更加健康地发展。

[1] 周珂，汪小娟.新常态下环境监察执法的难点和重点[J].环境保护，2015，43 （12）: 16-19.

[2] 李钢，刘鹏.钢铁行业环境管制标准提升对企业行为与环境绩效的影响[J].中国人口·资源与环境，2015，25（12）: 8-14.

[3] 刘之杰.我国环境监察执法的现实困境与对策思考[J].环境保护，2014（20）: 61-63.

[4] 毛应淮.工业污染核算[M].北京：中国环境出版社，2014.

[5] 黄锡生，曹飞.中国环境监管模式的反思与重构[J].环境保护，2009，414 （4）: 36-38.

[6] 焦翠燕，任钢，徐铁兵等.典型钢铁企业现场环境执法监察工作分析与研究[J].中小企业管理与科技，2014（17）: 148-150.

Predicament and Countermeasure Research of Environmental Supervision in Iron and Steel Industry

WANG Zhong-xu
(Hebei University of Environmental Engineering, Hebei Qinhuangdao 066102, China)

The environmental supervision dilemma in iron and steel industry mainly is lax environmental supervision from the governments and enterprises. There are many sewage drainage nodes, many kinds of pollutants, pollution treatment facilities operation problems and opaque environmental information in iron and steel industry. This paper stresses to strengthen the environmental countermeasures in the iron and steel industry from strengthening the government supervision and the law enforcement capacity building, arising business awareness of environ¬mental protection, cost control of environmental responsibility for enterprises, and enhancing site environmental supervision, the third-party supervision as well as public participation.

iron and steel industry; environmental supervision; third-party supervision; public participation

X757

A

1006-5377（2016）12-0028-03

河北省科技厅科技计划项目（16454201D）；河北省教育厅人文社科项目（SZ151194）；河北环境工程学院青年基金项目（RWQN201602）。