循环经济发展战略部署及其引领计划

马翠玲

（甘肃行政学院经济学部，甘肃兰州730010）

循环经济发展战略部署及其引领计划

马翠玲

（甘肃行政学院经济学部，甘肃兰州730010）

循环经济发展战略部署及其引领计划安排是对绿色发展新理念的贯彻落实。循环发展引领计划是党的十八届五中全会会议上部署的一项重要工作，目前，国家发展循环经济工作部际联席会议正在抓紧制定和编制《循环发展引领计划》和《生产者责任延伸制度方案》。以《甘肃省循环经济总体规划》实施成效和重庆市PPP投融资模式改革经验为例，从循环经济发展战略部署、循环发展引领计划和循环经济制度建设等三方面发挥对实践创新的咨询作用。

循环经济；战略部署；引领计划；制度建设

循环经济是推进发展方式转变的重要抓手，是实现经济转型升级的重要途径。循环经济发展战略部署及其引领计划安排是对绿色发展新理念的贯彻落实。

《国务院关于印发循环经济发展战略及近期行动计划的通知》（以下简称《通知》）部署了大循环战略和开展循环经济“十百千”示范行动，以此推动循环经济形成较大规模。党的十八届五中全会部署了循环发展引领计划工作。2016年3月份发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年（2016—2020年）规划纲要》（以下简称《十三五规划》）把实施循环发展引领计划作为大循环战略的重要工作加以部署，还安排了循环发展引领重点工程。文中就中共中央和国务院先后推进的循环经济发展战略部署、实施循环发展引领计划和循环经济制度建设纳入生态文明制度体系建设等三方面做了梳理，以期对实践探索创新发挥一定的咨询作用。

1　循环经济发展战略部署

1.1战略目标

我国发展循环经济的战略目标是在《通知》中首次提出的，即循环型生产方式广泛推行，绿色消费模式普及推广，覆盖全社会的资源循环利用体系初步建立，资源产出率大幅提高，可持续发展能力显著增强。

以上目标中，有一个重要指标，即资源产出率，这是因为资源产出率是综合反映循环经济发展成效的核心指标，是绿色经济与绿色发展的价值体现。我国政府批准实施的第一个区域性循环经济发展规划是《甘肃省循环经济总体规划》（以下简称《规划》），调研中了解到甘肃落实《规划》时，建立了循环经济评价指标统计体系，制定了《甘肃省循环经济统计管理办法》、《甘肃省循环经济统计实施方案》，完成了《区域层面资源产出率统计与核算实证分析研究》课题，初步核算出了全省及市州2010—2014年间的资源产出率数据，在全国率先建立了循环经济评价指标统计体系。这为贯彻落实中共中央、国务院于2015年9月印发的《生态文明体制改革总体方案》要求“建立健全资源产出率统计体系”提供了经验。2015年，甘肃资源产出率指标达到4 870元/t，是规划目标的3.5倍，这主要是得益于循环型产业结构转型升级取得的成效。“十二五”期间，甘肃第三产业比重终于超过第二产业，三次产业比重调整为14.1∶36.7∶49.2，转变了以往“两高一资”为主要特点的工业型传统产业结构。其中，以文化旅游为重点的新兴产业得到了快速发展，文化旅游产业年均增长速度达到了25.9%，增速居于首位。“十二五”时期与“十一五”时期相比较，甘肃省旅游接待52 046.5万人次，增长了266.4%。旅游综合收入达到3 180.5亿元，增长了316.6%，年均增长32.7%，连续5年增速排全国前5位。2016年4月，甘肃省旅游局升格更名为省旅游发展委员会，以此为标志，旅游业发展地位得到了大提升，有效推进旅游产业大融合、大发展的工作机制和强大合力的形成。这是继海南等13个省（市、区）之后，成立的第14个省级旅游发展委员会，是甘肃省全面深化改革创新的重大举措，这将有效推动产业升级和经济转型。2016年，甘肃发展现代服务业，将借力于丝绸之路（敦煌）国际文化博览会带来的机遇，加大文化和旅游的深度、广度、高度融合，把文化旅游产业作为各级政府抓紧现代服务业的首位工程，努力实现文化产业增加值增长25%，旅游综合收入增长22%的目标。从这个意义上来说，甘肃建设国家循环经济示范区是能够起到示范作用的。特别是兰州模式经验享誉国内外。2011年，兰州空气优良天数为242天，2012年提高到270天，等到2014年时，就已经提高到了313天，创下了统计以来的历史最高。2015年的PM10和PM2.5年均浓度比2013年分别下降了21.6%和22.4%。2015年和2016年，兰州市先后获得两项荣誉：一是2015年12月，兰州市在联合国气候变化大会上喜获国际大奖“今日变革进步奖”；二是2016年2月，兰州市晋升2015年度十大最具幸福感省会城市，位居第5名。这是兰州市在持续推进大气污染治理中开展全国再生资源试点示范城市建设，国家节能减排财政政策综合示范试点城市建设，兰州经济技术开发区红古园区成功申报为国家第五批“城市矿产”示范基地建设实践中实现转型升级取得的显著成效。国家《十三五规划》明确指出，继续支持甘肃生态安全屏障综合示范区建设。

1.2部署大循环战略

大循环战略是《通知》中首次提出的，即推动产业之间、生产与生活系统之间、国内外之间的循环式布局、循环式组合、循环式流通，全面推进循环发展，实现资源利用可循环、环境容量可承载、经济发展可持续。其中，推进产业循环式组合是要打破地区封锁和部门利益，搭建循环经济技术、市场、产品等公共服务平台，鼓励企业间、产业间建立物质流、资金流、产品链紧密结合的循环经济联合体，促进工业、农业、服务业等产业间循环链接、共生耦合，实现资源跨企业、跨行业、跨产业、跨区域循环利用。甘肃省的金昌模式和白银模式于2011年被列为国家循环经济典型案例在全国推广。金昌模式特征是通过构建循环经济产业体系，从依赖单一资源产业向多产业融合发展成功转型的资源型城市循环经济发展模式。在纵向延伸方面，形成了“硫化铜镍矿开采—镍铜钴冶炼—镍铜钴压延及新材料产业”产业链；在横向拓展方面，形成了“二氧化硫—硫酸—硫化工，硫酸—磷酸—磷化工，烧碱—氯气—PVC—电石渣—水泥”等产业链。实现了由单一产业向多产业集群转变，由单一资源依赖型向多元经济优势互补型转变，由单纯依靠自身力量向区域一体化组团发展方向转变，走出了一条特色突出、优势明显、集约发展的资源型城市实现转型发展的循环经济之路。该模式对于资源型产业和城市构建多产业共生发展的循环经济产业体系具有一定的示范意义。白银模式是通过对主导产业进行循环化改造来缓解资源和环境压力的大型有色冶炼企业循环经济发展模式。其经验在于对采矿、选矿、冶炼、化工等四大环节上循环链接，该模式对于资源枯竭型有色冶炼企业缓解资源压力，减少污染排放，具有积极的借鉴意义。

1.3以政府、金融、社会资本相互促进的多元化投融资模式推动循环经济大发展

《通知》明确要求，循环经济“十百千”示范行动中，国家和地方政府给予必要的资金支持。中央补助资金重点支持相关公益性基础设施、公共服务平台、重点项目、能力建设及关键共性技术产业化示范和推广应用。实践推进中，各级政府将循环经济项目列为重点投资领域，加强固定资产投资项目资源循环利用管理，项目申请报告和可行性研究报告包含有循环经济的相关内容。仍以甘肃为例，自2010年起，甘肃省循环经济项目数量占到招商引资项目总数的80%；循环经济项目投资年均超过900亿元，对甘肃固定资产投资增长的贡献率接近40%。截至2015年年底，甘肃省共组织实施循环经济重点项目4 455项，总投资5 645亿元。16条循环经济产业链中，有色与精细化工、冶金—资源综合利用—冶金化工—新材料等11条产业链的工业增加值年均增速达到13.6%，这11条产业链的工业增加值之和超过甘肃工业增加值的70%。2010—2015年，全省实现资源综合利用产品产值440亿元。据不完全统计，自《甘肃省循环经济总体规划》批复以来，国家各部门给甘肃省共下达循环经济资金约146亿元，金昌市和通渭县被列为国家首批循环经济示范市县以后，已有5个县市成为国家循环经济示范市县。甘南州和定西市被列为国家首批生态文明先行示范区以后，已有4个县市被列为国家生态文明先行示范区，金昌经济技术开发区等8个园区被列为国家循环化改造示范试点园区，金川铜镍多金属矿、窑街煤炭资源被列为首批国家矿产资源综合利用示范基地，白银公司等4家企业被列入国家首批50家资源综合利用“双百工程”示范基地和骨干企业，兰州和武威2市被列为全国再生资源试点示范城市，酒泉和敦煌2市被确定为国家级区域性再生资源回收利用示范基地，兰州市还成功入围12个节能减排财政政策综合示范试点城市，将在2015—2017年得到最多可达27.4亿元的中央财政资金支持，这是兰州市多年来一次性争取到国家资金支持循环发展规模最大的政策平台。兰州经济技术开发区红古园区成功申报国家第五批“城市矿产”示范基地，这是甘肃省唯一获评的单位，也是迄今为止甘肃省第一个国家“城市矿产”示范基地。连续两年被评为“全省先进开发区”第一名的嘉峪关工业园区成为全国首批55个国家低碳工业园区之一，这是全省唯一一家入选的园区。全省还有环县等16个县（市、区）列入国家农业清洁生产（地膜回收与综合利用）示范项目，中央财政共安排补助资金6864万元，以推进农产品产地残留地膜回收及支持农业清洁生产示范县（市、区）管理和技术服务能力建设，至此，加上2012年和2013年的通渭县等19个县（市、区）项目，全省已有35个县（市、区）列入该项目。

国家还鼓励金融机构和社会主体将资金投向循环经济重大工程。这里，以推广政府与社会资本合作共赢的PPP模式为例。PPP模式即Public-Private-Partnership的字母缩写，通常译为“公共私营合作制”，是指政府与私人组织之间，以特许权协议为基础形成的伙伴式合作关系。PPP模式是从公共基础设施建设中发展起来的一种优化项目融资与实施模式，这是一种以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式。截止2015年初，全国真正实施PPP项目签约并跟进实施的约有5 000亿元，其中2 600亿元来自重庆。重庆与全国各地一样出台了很多文件来推动这项改革，于2014年出台了《PPP投融资模式改革实施方案》。难能可贵的是，重庆做得好的经验在于PPP改革方案抓住了PPP的要害，即要有投资收益，如果没有投资收益，投资者怎么会来呢？所以，重庆市在吸引投资者前来方面重点开展了“五低”发展环境的营造，即低税费成本、低融资成本、低要素成本、低物流成本、低土地房产成本。其中的低融资成本是推动直接融资市场，即股票市场、银行间市场、企业债券等直接融资方式，这是解决融资成本问题的关键。2014年，重庆市政府帮助企业筹集到的1 500亿元低息资金，都是从资本市场上直接融资来的。政府要保持较低成本的投资环境，促进企业较好发展是重庆经验之一，也是供给侧改革的要点之一。还包括放宽市场准入门槛，让各类大中小微企业竞相发展，形成同等国民待遇的市场，使各类所有制企业共同发展。必要的时候，政府出资补助那些可以增加就业的企业稳定就业，改善民生。数据显示，“十二五”末，重庆市的GDP已经达到1.57万亿元，5年年均增长12.8%，重庆市工业企业的利润也因此连续数年增长，名列全国第一。“十二五”期间，重庆进出口总额增长5倍多，实际利用外资连续5年保持在100亿美元以上，世界500强企业落户重庆达到了262家。笔记本电脑、电子核心元器件、通用航空及航空发动机等外向型产业集群发展特点鲜明，全球五大电脑生产企业均落户重庆，这个产业集群引力强在80%的零配件实现了本地化。

2　实施循环发展引领计划及其重大工程安排

“实施循环发展引领计划”是在党的十八届五中全会会议上部署的一项重要工作，为做好今后5年循环经济工作指明了方向和道路。2015年12月21日召开国家发展循环经济工作部际联席会议，对统筹做好2016年和“十三五”时期的循环经济发展工作作出了计划和安排。会议通报了正在进行的两项工作，即《循环发展引领计划》和《生产者责任延伸制度方案》的制定及编制进展情况。

国家《十三五规划》把循环发展引领计划作为大循环战略的实施行动，大循环是区别于在企业内部、园区内部、产业内部实行清洁生产和资源循环利用的中循环、小循环，旨在于推动各个产业循环式组合、生产与生活系统的循环式链接、国内外循环式发展。其中，推进产业循环式组合是要打破地区之间“一亩三分地”的守旧观念，让各产业之间的物质流、资金流、产品链形成紧密结合的循环经济联合体，建设工农复合型循环经济示范区，促进循环型农业、工业和服务业的共生耦合，促进市场配置资源在跨企业、跨行业、跨产业、跨区域中得到最充分的循环利用。推进生产与生活系统的循环链接是要推动生产系统的余能、余热、余气等在社会生活系统得到最广泛的循环再利用，推动工业煤层气、沼气、高炉煤气和焦炉煤气等资源在城市居民供热、供气以及出租车等方面得到最有效的应用。推进国内外循环式发展是要在实施“一带一路”战略和“走出去”的对外援助时，把循环经济理念融入项目、规划、管理等各个环节，以此推进从以货物贸易为主向货物贸易和服务贸易融合发展的转型。

《十三五规划》还部署了循环发展引领重点工程，该工程要推动75%的国家级园区和50%的省级园区开展循环化改造，建设50个工业废弃物综合利用产业基地，在100个地级以上城市布局资源循环利用示范基地，建设城市废弃物在线回收、园区资源管理、废弃物交易等平台。上述工作，要紧紧围绕提高资源产出率这个核心指标，遵循“减量化、再利用、资源化，减量化优先”原则，坚持“四个相结合”，即统筹规划、重点突破、全面推进相结合，因地制宜、示范引领、推广普及相结合，制度创新、技术创新、管理创新相结合，政府推动、企业实施、公众参与相结合，健全激励约束机制，积极构建循环型产业体系，推动资源再生利用产业化，推行绿色消费，形成覆盖全社会的资源循环利用体系，以此实现转变经济发展方式的目的。

3　循环经济制度建设纳入了生态文明制度体系建设

“十三五”时期，循环经济制度建设已纳入生态文明制度体系建设。中共中央、国务院于2015年9月印发《生态文明体制改革总体方案》（以下简称《方案》），从解决生态环境领域突出问题为导向，提出了8项制度构成的产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系，其中，在“完善资源总量管理和全面节约制度”中部署了加强循环经济发展的制度建设工作，以此着力解决资源使用浪费严重、利用效率不高等问题。

3.1推进循环发展5项制度创新

一是实行生产者责任延伸制度。国家发展循环经济工作部际联席会议于2015年12月21日已将《生产者责任延伸制度方案》的制定及编制进展情况做了通报，会议要求做好生产者责任延伸制度的总体设计，以此推动让生产者落实废弃物的回收处理责任。

二是建立种养业废弃物资源化利用制度。实践中，数量最大的种养业废弃物是农作物秸秆，全国秸秆综合利用率已有2010年的70%提升到了2015年的80%，“十三五”期间，通过种养业废弃物综合利用技术的研究和开发，降低循环发展成本；通过扶持种养业综合利用示范项目建设，促进农业循环经济绿色发展；通过秸秆有效利用政策，调动农民综合利用种养业废弃物的积极性。

三是加快建立垃圾强制分类制度。制定再生资源回收目录和资源分类回收利用标准，对塑料用品、电池、废旧家电、报废汽车、农膜等废弃物必须实行强制性的回收。

四是建立资源再生产品和原料推广使用制度，对原材料消耗企业做出必须使用一定比例资源再生产品的规定。

五是完善限制一次性用品使用制度，落实促进循环经济大发展的税收与财政政策，按照循环经济技术目录，落实政府优先采购绿色产品、贷款贴息支持企业发展的政策。

3.2循环发展理念纳入生态文明体制改革的理念

《方案》指出，要树立发展和保护相统一的理念，这里的发展必须是绿色发展、循环发展和低碳发展。最为全面、最为经典的表述发展与保护关系问题的话语，当数习近平总书记的“两座山论”，他于2013年9月7日，在哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学发表演讲时，用三句话阐明了发展与保护二者之间的辩证统一关系：既要绿水青山，也要金山银山；宁要绿水青山，不要金山银山；绿水青山就是金山银山。这三句话，通俗易懂，有利于增强每一个人参与“美丽中国建设”的历史担当，有利于给子子孙孙留下蓝天、绿水、青山的生态环境。

3.3循环发展机制纳入生态文明体制改革原则

《方案》指出，既要形成支持绿色发展、循环发展、低碳发展的激励机制，又要形成源头严防、过程严管、损害严惩、责任追究的约束机制，在激励机制和约束机制并重推进中，营造出机制化、法治化、制度化的市场环境。

3.4名目繁多的循环产品统一整合为绿色产品

《方案》指出，建立统一的绿色产品体系，要将原来名目繁多的环保、节能、循环、低碳、再生、有机等产品统一整合为一个名称，即绿色产品，建立规范统一的绿色产品标准体系、认证体系和标识体系。财政、税收、金融以及政府采购等政策，都要大力支持绿色产品的研发生产、运输配送和购买使用等全产业链。

［1］程晖.加快制定循环发展引领计划完善修订循环经济评价指标［N］.中国经济导报，2015-12-30.

［2］宋喜群.以新理念推动循环经济示范区建设——访全国政协委员、甘肃省政协主席冯健身［N］.光明日报，2016-3-7.

Strategic plan for the development of circular economy and its leading plan

MA Cuiling
（Gansu Institute of Public Administration，Lanzhou 730000，China）

Strategic plan for the development of circular economy and its leading plan is the implementation of the new concept of green development.The cycling development planning is an important work for deployment of party on the fifth Plenary Session of the 18th CPC Central Committee.At present，Inter-ministerial meeting of national development circulation economy is formulating and preparing the Circulation Development lead Plan and the Producer Responsibility System Solutions.This article based on the implementation effect of Gansu province's Circular Economy Master Planning and the PPP financing model reform experience in Chongqing as an example，the strategic deployment of development circular economy，circulation development leads the planning and constructions of circular economy system play an advisory role in the practice of innovation.

circular economy；strategic plan；leading plan；the system construction

F124.5

A

1674-0912（2016）08-0015-04

2016－04－05）

马翠玲（1970-），女，甘肃敦煌人，学士，教授，专业方向：生态经济与循环经济。