基于协同推进生态文明建设的“多评融合”路径初探

赵海君，包存宽*，马蔚纯，王金南，许开鹏，葛察忠（．复旦大学环境科学与工程系，上海 00433；．环境保护部环境规划院，北京 000）

基于协同推进生态文明建设的“多评融合”路径初探

赵海君1，包存宽1*，马蔚纯1，王金南2，许开鹏2，葛察忠2
（1．复旦大学环境科学与工程系，上海 200433；2．环境保护部环境规划院，北京 100012）

摘 要评估是一种权力。各类“评估”实际上都代表了其主管部门的权力和利益，甚至沦为各部门争夺话语权、攫取部门利益的一道关卡。多种评价“混战”，不仅评价内容重复、程序烦琐、浪费人力和资源，同时评价背后代表其主管部门的利益和权力，评价的“混战”也成为各部门维护自身利益、争夺话语权的“混战”。本文在对现有评价制度、实施情况、存在问题的剖析的基础上，基于协同推进生态文明建设的要求，提出横向上协同相关部门、纵向上协同国家和地方、政府和市场、政策规划与项目等重大决策的多评融合实施路径，最后提出了多评融合的四项政策建议。

关键词多评融合；生态文明；重大决策；评价体系

*责任作者： 包存宽（1971—），男，复旦大学环境科学与工程系教授，博士生导师，研究方向为战略环境评价、环境与生态规划。

1 问题提出：“多评混战”的年代

在新建建设项目管理中，现今是一个“多评混战”的年代。2015年4月21日，李克强总理在考察某水利工程项目时，严厉斥责了中介评估乱象：“现在要建一个项目评估环节实在太多了：环评（环境影响评价）、水评（水影响评价）、能评（能源或节能评估）、安评（安全评价）、震评（地震安全性评价）、交评（交通影响评价）、灾评（地质灾害评估）、文评（文物影响评估）、雷评（雷击风险评估）、气评（气象评估）”以及承担评价业务的中介机构“戴着政府的帽子，拿着市场的鞭子，收着企业的票子”。

为什么会有这么多的评价呢？环评应该是众多评价中“资历”最老的。这里，不妨以环评为例，回顾一下其发展历程，不难看出其中的端倪。1973年第一次全国环境保护会议之后就有了环评，早年的环评主要是环境质量评价，以搞清特定区域或流域的环境质量现状或本底。直到1978年，江西永平铜矿开展我国第一个建设项目的环境影响评价。1979年《中华人民共和国环境保护法（试行）》确定的所谓“老三项”环境管理制度之一就有环评。1989年《中华人民共和国环境保护法》之后，包括环评、“三同时”、排污收费、城市环境综合整治定量考核、环境保护目标责任、排污申报登记和排污许可证、限期治理、污染集中控制在内的环境管理“八项制度”正式建立起来。随后，1998年《建设项目环境保护管理条例》、2002年《环境影响评价法》、2009年《规划环境影响评价条例》的出台，意味着我国环评“一法两条例”的法律体系基本完善起来。可以说，我国早在“文革”后期就引入环评，而环评制度的确立和发展贯穿于计划经济向市场经济转变的这一过程。行政审批是我国计划经济时期最为显著特征之一。因此，环评及环评的行政审批制度，是我国计划经济时期行政体制的延续及其在环保领域的体现。

评估是一种权力。博伊斯将评估权与购买权、决策权、议程权、事件权并列为造成环境污染的5个权力维度。环评作为建设项目立项过程中的一道审批权，就成了环保部门拥有的一道“关隘”。环评甚至被认为是环保部门最大的权力。而其他部门，也看到了评价尤其评价审批的“好处”，纷纷在自己管辖领域设置大大小小、形形色色的评价或评估。因此，设置各类评价或评估的同时，各部门也紧握了行政审批的权力以及评价及审批过程中潜在的利益，在经济发展大潮中的话语权、竞争力，以及在政府序列、行政体制中的“地位”。

每个评价背后都有相应的颁布部门，每个部门对于项目或规划决策都试图拥有一项或一些权力。“为决策提供科学依据”是各类评价的初衷和基本原则。根据古德哈特定律：某种评价一旦被选择用于决策，评价就失去了价值。多种评价共同存在，势必诱发评价间的混乱。各评价过度分割，是颁布和审批部门本位主义、保护内部利益的必然结果，但在失去互相监督的机制下，部门内部易滋生腐败，使评价名目变为权力寻租的工具。李克强总理提出很多部门并不具备完成相应评价的人力资源，所以很多评价实则外包给了中介机构，评价原本是保证公众利益的手段，却演变为部分政府与中介机构索取企业“过路费”的工具。多评共存、行政分割的结果就是，一个新建项目需要花费过长的时间跑窗口办事，这也与十八大所要求的简化行政审批相悖。

因此，有必要对多评乱象进行梳理和整合，通过顶层设计，构建一个合理、有效的涵盖政策、规划、项目等重大决策评价体系，协调政府、市场与社会各方、国家和地方、地方之间以及各相关部门之间关系，形成协同推进生态文明建设的合力。本文在对现有的评价制度、实施情况、存在问题进行剖析的基础上，基于协同推进生态文明建设的要求，提出横向上协同相关部门，纵向上协同国家和地方、政府和市场、政策规划与项目等重大决策，对各类“评价”或“评估”的内容、方法、流程及制度进行整合，构建重大决策评价体系与实施机制。

2 各类评价现状与问题

2.1 各类评价的制度

我国现有的评价种类较多，这里选取实践中开展较多也相对较为重要的几类，具体见表1。

各类评价的目标、主管部门、评价对象、实施时间和法律基础等都存在较大差异，评价市场较为混乱，评价间的关系缺乏梳理和协调，因而造成多种评价混战的局面。

2.1.1 评价种类多、程序复杂

评价种类繁多，评价对象范围划分不清晰，各评价之间关系混乱，未形成一个逻辑严谨、衔接有序的评价架构。评价的颁布、审批、监管涉及多个政府部门、多个办事窗口，沟通协商成本大，工作程序烦琐，执行效率低下。现在，评价多交予市场的第三方评价机构，各评价机构所能承担的评价内容和等级均有差异，一个项目往往需要委托多个评价单位完成。

2.1.2 评价体制不完善

有些评价实际操作多年，积累了较为丰富的经验，评价体制相对完善。如环境影响评价，不仅有立法支持，同时各级环保部门设立环境影响评价司、处或科，单独处理环境影响评价的相关工作，针对不同的评价对象，出台了较为详细的项目分类目录和具有参考性的环境影响评价报告编制指南，为环评的有效实施提供了有力支持。然而，有些评价仅停留在一纸文件，或单独一个部门颁布，没有明确的评价标准和技术方法，没有明确审批、监管的所属权，没有得到广泛关注，评估效果也参差不齐。

2.1.3 评价内容交叠重复

部分评价的引导目标和评价内容交叠重复，但因为评价独立性较强，难以将重复内容合并，也难以利用已有评价的成果，从而大大浪费了资源和人力。如很多项目中的交通影响评价与环境影响评价中的较多内容重复，而建设项目经济评价与环境影响评价中经济因素分析也有相交部分。很多评价，如经济评价和环境影响评价属于较为基础的评价，而诸如社会稳定性评价之类的综合评价多需要通过经济评价与环评的成果进行分析。

2.1.4 评价间的冲突与矛盾

各评价与其自身的评价目标相一致，因为对整个项目有着重考虑的因素和其他的附属因素，没有一个是无偏颇地站在全局来进行评价的。各评价结果又通过不同的评价方法得出，彼此之间容易产生冲突和矛盾。尤其设置在事前、事中、事后不同程序上的各个评价，由于时间间隔及评价方的不同，评价之间的衔接性往往较差，冲突性较强，难以在一个时间序列上对项目进行完整连贯的科学评价，整体融合性较差。

追其问题的根源，是评价目的的扭曲。如今的评价已经失去了企业维护自身利益所持有的主动性，而演变成为政府的一种“通关文牒”式的强硬行政措施。审批权关系到每一个部门在国家关键决策及地方各项目建设中的话语权，牢牢把握审批权才能维护部分的相关利益。强化审批的结果就是弱化事后的监管和执法，使企业评价的目的变为获取通行资格，评价结果的准确性及对项目后期开展中的影响往往不受关注，相关违法、违规，以及与评价结果背道而驰的行为得不到有效和及时的惩治。

2.1.5 增加了企业前期成本、降低了行政决策效率

（1）业主投入精力大，占用时间长

建设项目前期工作的评价评估有的多达十几项，涉及发改委、住建、国土、环保、安监等10多个主管部门，项目建设业主需要投入大量精力对接几个至10多个中介服务机构，从建设项目“合同签订”到“现场踏勘或检测—报告编制—报告评审—项目审批”，这一过程需要几个月甚至一年以上，导致“建设项目落地门槛”较多，影响项目建设和市场竞争力。

（2）前期费用较高

前期相关评价评估间存在一定政策、技术关联性。但是由于不同类型评价评估由不同咨询机构完成，重复性的技术工作明显增加，咨询机构相应的成本（如差旅费、检测费、报告编制费）较高，导致多项评价评估的总费用增加。一个项目前期评估费用通常在几十到几百万元，投资人苦不堪言。同时带来诸多负面效应：由于大部分建设单位都把投标价格放在重要位置，为了承接业务而进行恶意低价竞争，直接影响了咨询服务质量；为求“提速”，往往寻求行政主管部门“推荐”、“指定”，造成“地方保护”不良竞争行为；为求项目“好过”，首选“红顶中介”的现象仍普遍，影响正常市场秩序，以及中介服务市场化、产业化的健康发展。

（3）不适应提高行政审批效率、服务经济发展的需要

2014年12月29日，国务院办公厅下发了《关于印发精简审批事项规范中介服务实行企业投资项目网上并联核准制度工作方案的通知》（国办发〔2014〕59号），明确要求各级政府进一步转变职能，优化服务环境。而当前，相关评价所涉及的行政审批部门间的责任、程序不够明确，审批互为前置、依法打架、相互推诿的现象依然较为突出。以建设项目环境影响评价为例，常出现规划、建设、环保等部门间选址、环评、风景名胜区建设许可等互为前置的现象，政府部门有时也无所适从，评价中介机构、业主疲于应对，进一步增加了“建设项目落地”的艰难性。

2.2 实施情况及有效性分析——以环评为例

在众多评价中，无论从理论与方法学体系、法律与管理制度的成熟或完善程度，还是从实践经验、专业化服务水平和咨询服务市场化程度等，包括政策环评、规划环评、项目环评在内的整个环评是最为成熟和完善的。这里，以环评为例来说明各类评价或评估的实施情况及其有效性。虽然环评的重要性不断被公众熟知，同时作为环保部最大的权力备受重视，但现实中仍然难以阻挡污染洪流，探究其深层原因，须从环评的作用对象入手，梳理、分析环保部门、建设单位或规划编制机关、环评机构三者之间的关系。

2.2.1 环保部门与建设单位、规划编制机关的关系

建设项目环评中，根据环保部门和建设单位（或企业）的关系或建设单位对待环评的态度，可将企业分为四类：第一类企业投资大，对地方经济贡献显著，而当地政府常为提高业绩与该类企业结为“同盟”；第二类企业则是先开工项目，后追认环评审批，而环保部门依照法律、条例等对其的处罚额度，较巨额工程项目来说“九牛一毛”；第三类企业则通过不正当手段来通过环评审批，如造假、贿赂等；第四类企业由于企业规模较小，常常钻法律、监管的漏洞。总的来说，大型企业管不动或不敢管，中等企业管不好、管不住，差的企业又管不过来。

在规划环评中，责任主体是很多权力重大、资历较老的部门作为规划编制机关，而规划审批机关作为规划编制机关和环保部门的共同上级，关于规划环评的违法，在一定程度上环保部门都束手无策。

综上可见，环评这一环保部门的最大权力，实践上也就容易受到更大权力的干扰和干预。

2.2.2 环保部门和环评机构的关系

对下而言，各级的环保部门与各环评机构有着较为微妙的关系。例如，环科院所与环保部门是上下级隶属关系，而环保部门还需对环评机构进行资质管理和环评文件的审批，对于环评机构获得丰厚利益也会乐见其成，使得本应作为第三方存在的环评机构具有很强的行业垄断色彩，并容易丧失必须具有的独立性。对于环保部门与环评机构的某种利益联系，建设单位或规划编制机关也十分清楚，因此，他们往往不会睁大眼睛选择提供环评技术服务的机构，而且环评出了问题，是由环保部自己承担责任。

2.2.3 环评机构和建设单位或规划编制机关的关系

建设单位、规划编制单位与环评机构之间应当是甲方和乙方的关系，前者委托后者提供环评服务，后者应对“评价结论负责”。在市场经济或契约精神的促使下，使业主方通过环评审批是环评机构的职责？还是规避企业建设、政府部门决策对生态与社会造成的风险？而在过去的30多年中，有效的公众参与与环境损害严格追责的缺失与环评及环评审批的持续强化，容易将环评扭曲为“通过行政审批”的“一纸通文”，而对于环评机构而言，也就容易沦为拿人钱财、替人消灾的“同伙”。

2.3“多评融合”地方探索与经验总结——四川省“三并联”模式

2.3.1 具体流程

四川雅安首创灾后重建项目“三并联”评审。“三并联”是指并联评价、并联评审、并联审批，通过一个并联评价组完成原来需要多个技术咨询机构完成的评价评估，同时通过一场并联评审会而取代传统的多场评审会，通过一个中心协调各部门同步审批来取代传统的逐个逐项审批。“三并联”中的并联评价包括环境影响评价、职业病危害评价、安全评价、水土保持评价、可行性研究、节能评价、地质灾害评估等。

具体流程如图1所示。

2.3.2主要特点

三并联模式中，在建设单位委托评价机构时，政务中心通过政府各部门及专家库，根据现有政策规定、评价要求及对象分析，对该评价对象需要完成的评价给予委托意见。评价单位接收委托意见后组建并联评价小组。归纳下来，三并联具有以下特点：

（1）同时期多项评价的并联操作，评审、审批与评价在流程上融会贯通。三并联主要融汇了事前的各项评价和评审、审批，为建设单位完成各个评价及评审、审批提供更便捷的操作路径，同时有助于促进中国评价体制及政务办理体制的改革，充分发挥政府在协调、主持和监管中的重要作用。

（2）相比传统评价模式，三并联较好地协调了评价过程中政府与市场的关系，体现了十八届三中全会强调的“处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。政府应当利用其自身优势，调动各方力量，发挥在并联评价的协调、主持、监管的作用，服务企业决策。

（3）三并联模式的核心，即设立的并联“评价组”、“评审组”实际上成了多学科的专家、多领域的评价机构、多部门及相互之间进行交流、沟通的平台。

2.3.3 不足之处

（1）并联评价，仅仅是并联了多个评价机构，将原本分开完成的工作转变为同时完成，没有较深层次地考虑多评合一的实质，即打破现有评价种类范围的界限，并联评价内容、评价要素、评价方法等，使同期评价形成一个完整的综合评价。

（2）三并联的流程在纵向上虽有延伸，但仅仅是将评价、评审、审批三个原本顺承的程序衔接在一起，甚至重点不是评价的并联，而是多部门审批的并联，解决的是多项评价烦琐的审批流程，而没有以多评合一为主要目标，从项目编制及发展的事前、事中、事后的流程上考虑评价融合的问题，评价仍没有早期介入并全程参与。

3“多评融合”政策建议

3.1 生态文明理念作为政策与规划、重大项目决策及规划与项目评价共同遵循的价值取向、行为准则和决策依据

生态文明建设需要凝聚政府、社会和市场等各类主体的共识，需要促进中央和地方、地方政府之间、政府各部门之间的协作，以形成协同推进生态文明建设的合力。当前政策、规划与重大建设项目决策的部门化和专业化，规划实施中的集体行动困境和相互之间的信息不对称，国家和地方以及不同地区之间规划实施的利益分配和风险或成本分担错位，很大程度上阻碍了相互之间的合作 。

十八届三中全会强调要“处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。“使市场在资源配置中起决定性作用”就是尊重企业作为市场主体的地位，而当前过多评价及过于强化各类评价的行政审批，无疑极大地削弱了企业的市场主体地位；而“更好发挥政府作用”关键在于“加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供”，而规划环评及其他相关评价则是保障政府做好规划制定与实施的前提。因此，应以生态文明理念作为政策与规划、重大项目决策及规划与项目评价共同遵循的价值取向、行为准则、决策依据，未来应弱化项目评价、强化规划评价。

3.2 基于环评整合其他评价，从决策源头预防生态、资源和环境恶化

实施一项政策或一个规划、建设一个项目可能会产生多方面、复杂、显著的影响，特别是可能产生的重大环境影响、生态与人群健康和社会稳定风险的项目和规划决策，须进行多方面的评价，采取预防措施，这既是国家可持续发展的要求，也是保障科学决策、防范未来风险、降低决策可能带来的损失和损害的要求。因此，包括环评在内的各类“评估”，可能都是必要的。问题是从整体上掌握各类评价的“度”和“边界”。既要防止各类“评”沦为部门利益化的工具，也要防止因实施或实践中的制度缺陷或机制失灵而归罪于评价或评估的本质。

环境保护是建设生态文明的主阵地。而且，无论从“协调环境保护和经济发展”的出发点，还是从理论与方法学体系、法律与管理制度的成熟或完善程度，以及实践经验、专业化服务水平和咨询服务市场化程度等，包括政策环评、规划环评、项目环评在内的整个环评都是最为成熟和完善的。因此，应基于环评整合其他相关评价，形成综合性的、覆盖了环境与社会风险、水与能源、安全与防灾等各相关部门或领域的评价体系，从决策的源头预防生态、资源和环境恶化。

还应针对不同层次的政策、规划、项目决策类型，重构评价的逻辑起点和评价有效性的内涵，体现在至少三个方面：一是评价的成果、结论响应决策的需求，被决策采纳；二是响应人民群众解决突出环境问题、改善环境质量的诉求；三是促进生态文明建设和可持续发展目标实现。

3.3 将发展规划纳入评价范畴，建立涵盖“价值规范—评价模式—技术方法—制度设计”的完整的重大决策评价体系

生态文明建设不是仅仅着眼于解决具体的资源环境和生态问题，而是立足于解决传统环保模式下“环保看似很努力且做了不少工作，但资源环境生态问题依然长期得不到实质性有效解决”的源头性、根本性和制度性因素。国民经济与社会发展规划（以下简称发展规划）是我国规划体系的龙头和其他规划编制依据，属“元政策”。建议以“十三五”规划的编制为契机，建立符合生态文明理念，响应当前及未来面临的资源、环境与生态问题，包容生态文明建设各个领域和具体内容，将发展规划纳入评价范畴，确保政策、规划、项目重大决策符合生态文明建设要求，涵盖“价值规范—评价模式—技术方法—制度设计”的完整的重大决策评价体系。

发展规划纳入规划环评范畴之后，须注意以下两个方面问题：一方面，对于发展规划开展评价，不应是当下规划环评的模式与内容，尤其应基于生态文明开展发展规划的评估；另一方面，建立起响应不同行政层级和空间特征、不同属性或规划类型、不同规划范式、不同时间特征的包容性、灵活性的评价模式：发展规划、城镇体系规划等宏观性、战略性规划，应着眼于贯彻生态文明理念、可持续发展理论和科学发展观，优化、协调国家与地方之间、政府与市场之间、部门之间、地区之间在环境与生态保护上的协作与合作（如大气污染的联防联控）；中观的、政策性层面的规划（如城市总体规划）应着眼于承上启下，防止规划缺陷及防范生态风险，规避邻避冲突，优化城市规划体系及促进规划间的协同与协调；微观的、操作层面的规划（控制性详细规划、专项规划等）和重大建设项目，应着眼于减缓或最小化不良影响，响应群众的环境诉求，改善和美化优化人居环境。

3.4 以环评制度改革撬动行政体制改革

十八届三中全会和四中全会，强调了全面推进行政体制改革—— “必须以规范和约束公权力为重点，加大监督力度”、“强化对行政权力的制约和监督”。应以促进环评回归其本质作为环评制度改革的目标，按“环评脱钩→环评审批→环境违法严惩→维护公众环境权益”的优先顺序，全面推进环评制度改革。

其中，环评脱钩是环评制度改革的切入点或起点；环评制度改革须抓住行政审批这一“牛鼻子”；以信息公开、社会监督确保事中有效监督，以确保公众环境权益强化污染者的损害担责倒逼环评回归其本质，以法治界定环评这一 “权力”的“三个清单”——权力清单、责任清单、负面清单和加大社会监督和人大监督，防止环评及干预环评的权力任性。

环评脱钩似乎只是表象，实则是利益关系的调整，是防止部门利益固化，打破利益藩篱。因此，应以环评机构脱钩作为环评制度改革的起点，撬动“突破利益固化的藩篱，以经济体制改革为牵引，全面深化各领域改革”的大局；以环评审批改革作为行政体制改革的突破口，处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用；以法治保障公民权益，以强化社会监督促进政府依法决策，全面促进行政决策的整体性、普遍性守法，促进环境管理转向环境治理；以环境治理能力与治理体系现代化建设，促进环境质量的全面改善；以环境质量的改善化解环境与生态危机，并以环境与生态危机化解维护国家政治稳定与安全。

参考文献

[1] 汪平, 李刚. 城市规划与规划环评融合的实践思考[J]. 环球人文地理, 2014, (20): 64-64.

[2] 王建容. 我国公共政策评估存在的问题及其改进[J]. 行政论坛, 2006, (2): 40-43.

[3] 周丹平, 孙荪, 包存宽, 等. 规划环境影响评价项目实施有效性的评估[J]. 环境科学研究, 2007, 20 (5): 66-71.

[4] 何佳, 周莉, 包存宽，等. 规划环境影响评价中规划协调性分析实施框架[J]. 同济大学学报（自然科学版）, 2011, 39 (1): 94-99.

[5] 夏长会, 刘锦贤. 建设项目交通影响评价的评价时段的选定[J]. 科技资讯, 2010, (18): 226-227.

[6] 李开孟. 项目稳评与其他专项评价的区别和联系（二）[J]. 中国工程咨询, 2013, (3): 72-74.

[7] 李开孟, 彭振武, 徐成彬. 我国项目稳评机制存在的问题、原因及对策[J]. 创新与船业管理, 2013, (1): 133-144.

[8] 戴丽. 能评与环评之间还存在很大的差距[J]. 节能与环保, 2014, (3): 33-33.

[9] 徐美玲, 包存宽. 中国规划环境影响评价管理制度剖析[J].中国地质大学学报（社会科学版）, 2010, 10 (6): 45-48.

The Path of “Multi-assessment Integration” Based on Synergistic Promotion of Ecological Civilization Construction

Zhao Haijun1, Bao Cunkuan1*, Ma Weichun1,Wang Jinnan2, Xu Kaipeng2, Ge Chazhong2
(1. Department of Environmental Science and Engineering, Fudan University, Shanghai 200433; 2. Chinese Academy of Environmental Planning, Beijing 100012)

Abstract:Evaluation is a kind of power. Various kinds of “assessment” actually represent the rights and interests of related administrations, and even reduced to the toll-gate of various departments to competing the discourse and interests. The “scuffl e” of a variety of evaluation, not only has issues that include the content duplication, cumbersome procedures, and waste of labor and resource, but also turns the evaluation scuffle to the departments’ scuffle for maintaining their own interests and competing the discourse. This paper proposed a path of multi evaluation fusion for major decisionsin the light of synergistic promotion on ecological civilization construction, based on the analysis of existing evaluation system, implementation and problems, which crosswise cooperate with the related departments and lengthways cooperate with major decisions of national and local, government and market, policy planning and project, and fi nally made four policy recommendations of multi evaluation fusion.

Keywords:multi evaluation fusion; ecological civilization; major decisions; evaluation system

作者简介：赵海君（1991—），女，复旦大学环境科学与工程系在读硕士，研究方向为大气环境。

基金项目：国家自然科学基金项目（41271508）：协作型战略环境评价理论与模式——基于利益相关者分析和协作机制的研究。

中图分类号：X820.3

文献标识码：A

文章编号：1674-6252(2016)01-0061-07